1. теоретико методологические основы изучения местных органов самоуправления
жүктеу/скачать 201.76 Kb.
|
РАЗДЕЛ 1. ТЕОРЕТИКО - МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИЗУЧЕНИЯМЕСТНЫХ ОРГАНОВ САМОУПРАВЛЕНИЯ 1.1 Теоретические основы местного самоуправления Построение демократического и правового государства в Республике Казахстан требует восстановления отношений доверия и взаимопонимания между государственными органами, общественными структурами и гражданами. Как отмечает А.И. Соловьёв: «взаимоотношения государства и гражданского общества являются наиболее серьёзным фактором развития социального организма в целом. Понимание комплекса отношений этих контрагентов означает обнаружение возможностей трансформации общественной системы, её способности к самообновлению и саморазвитию» [3]. Государство необходимо и полезно, когда оно основано на принципах демократии и верховенства закона. Необходимо достигнуть разумного соответствия между государственно-правовым регулированием и естественностью социальной жизни, устойчивостью, адаптивностью, самоуправляемостью социальной системы. В результате данного процесса демократизации государственного управления местная власть становится актуальным компонентом эффективного функционирования гражданского общества. Поскольку, если нет соответствия управления и его основного проявления – управляющих воздействий – потребностям жизни, и если противостоит естественному течению социальных процессов, то трудно надеяться на то, что такое управление, несмотря на всю силу государственного механизма, способно придать общественному развитию демократизм, гармоничность и динамику устойчивого развития. С социологической точки зрения государство может рассматриваться как стихийно сложившийся и развивающийся социальный механизм самоорганизации общества [4]. Для социолога государство – это добровольный союз людей, признающих себя гражданами этого государства и находящих совместную выгоду в совместном существовании. Государство, выполняя властные функции, пытается уравновесить разнонаправленные потребности различных социальных групп и упорядочить социальные отношения в обществе при помощи мер социального контроля. По мнению А.И. Кравченко и И.О. Тюриной система управления во всех обществах и во все исторические эпохи строилась вокруг распределения и контроля за дефицитными благами… все то, что способно удовлетворять повседневные потребности людей, приносить им пользу. Государство как социальный институт создаёт механизмы примирения разнонаправленных интересов, не позволяет конфликтам расколоть социум [5]. По мнению К.У. Биекенова и А.К. Садвокасовой «взаимонаправленный процесс формирования отношений между государством и гражданами должен осуществляться на принципах патриотизма, гражданственности, защиты интересов граждан. В этом случае государство не будет выступать в оппозиции собственным гражданам» [6]. Президент Республики Казахстан Н.А.Назарбаев в лекции в Казахском национальном университете имени аль-Фараби в частности отметил, что «наука должна быть основой инновационной экономики. Важно изменить не только модель управления, но и отношение самих ученых к своей деятельности. Ученые будут непосредственно обращаться за финансированием в специализированные научные советы. За ними будет закреплена функция отбора научных проектов и принятие решений о выдаче грантов. За Министерством образования и науки и Комитетом науки сохранится административная функция обеспечения финансовых, материальных и технических аспектов. Также вводится новая система финансирования научной деятельности, которая будет состоять из трех компонентов – базового, программно-целевого и грантового. Все расходы на научные цели выводятся из системы государственных закупок. Правительством разрабатываются меры по привлечению бизнес-структур к финансированию НИОКР» [7]. По мнению С.Т. Сейдуманова: «социология – это особый феномен, который принципиально нельзя сводить лишь к науке. Её роль и функции значительно шире. По сути можно сказать о взаимозависимом процессе. Социология возникла на волне зарождения основ гражданского общества современного типа, и гражданское общество усиливается благодаря науке об обществе» [8]. Круг социальных явлений, обозначаемых социологами как «социальный процесс» достаточно широк. П.А. Сорокин под процессом понимал «любой вид движения, модификации, преобразования, перестройки или «эволюции», любое изменение данного логического субъекта во времени, касается ли оно изменения его места в пространстве, или речь идет о модификации его количественных или качественных аспектов» [9]. Из чего следует, что социальный процесс – это последовательное изменение состояний или элементов социальной системы и её подсистем, выражающееся в изменении отношений между людьми и отношений между составными элементами системы. Т. Парсонс выделял четыре основные функции общества как саморегулирующейся, самовоспроизводящейся системы: адаптации, целедостижения, интеграции и воспроизводства структуры. Все функции одинаково важны и только целостность системы и выполнение каждой функцией своего предназначения является законом стабильности общества. Социальные изменения – это результат внутреннего взаимодействия тесно связанных между собой элементов социальной системы [10]. Одно дело, когда изменения происходят в рамках данного социального явления, не затрагивая его качественных характеристик, а другое – когда они выходят за пределы существующего качества, трансформируя социальное явление. Поэтому понятие «изменение» имеет более широкое значение по сравнению с понятием «развитие». Социальное изменение – это переход социального объекта из одного состояния в другое, происходящее с течением времени и вызывающее преобразование в организации общества, образцах поведения и мышления составляющих его индивидов и групп. Социальное развитие – это не всякое изменение, а лишь такое, которое связано с более или менее глубинными преобразованиями, ведущими к появлению новых социальных структур, общественных отношений, институтов, ценностей и символов. Система развивается, если изменения приводят к дифференциации и обогащению её составных элементов, а также отношений между ними [11]. А.Н. Силин отмечает, что: «общемировой тенденцией сегодня является муниципализация управления социальными процессами. Это связано с тем, что человек должен получать необходимую поддержку в той среде, где он живёт и работает, где легко оценить его подлинные потребности. Поэтому всё большая тяжесть принятия решений в сфере социального управления перекладывается на органы местного самоуправления [12]». Методологически близко этому суждение А.М. Киселёвой: «местное самоуправление необходимо как способ оптимизации государственного управления. Современное демократическое государство не может обеспечить оптимальное управление социальными процессами, если не гарантирует существование местного самоуправления, поскольку слишком сложны и разнообразны эти процессы, чтобы решать все вопросы социального развития в центре. Децентрализация социальных решений является важнейшим способом повышения эффективности управленческой деятельности» [13]. В проекте Концепции становления и развития местного самоуправления в Республике Казахстан, разработанной Центром анализа общественных проблем отмечается: «местное самоуправление как непосредственное выражение власти народа, максимально приближено к населению, затрагивает интересы каждого гражданина, решает большинство его повседневных проблем. Важным моментом является то, что местное самоуправление, являясь уровнем публичной власти, одновременно выступает и формой самоорганизации граждан, стимулирует формирование гражданского общества» [14]. Проблемы и перспективы развития местного самоуправления в современном обществе представляют актуальность для многих общественных наук, поскольку институт местного самоуправления – это сложный по своей природе и достаточно многообразный по формам, моделям и функциям феномен, включающий в себя социальные [15], политические [16], правовые [17] и организационно-экономические [18], аспекты. Наиболее действенно и эффективно эти встречные процессы согласования стремлений, целей, настроений осуществляется на локальном уровне. Ведь большинству людей нет дела до того, что твориться в вершинах власти… они в лучшем случае имеют субъективное, отвлечённое мнение, но в то же время претендуют на знание того, что происходит там, где они работают и живут, в каком конкретном обличье предстают перед ними общегосударственные законы и нормативные акты» [19]. На сложность вопросов местного самоуправления, справедливо указывает И.И. Овчинников: «та проблема, которая сегодня обсуждается под названием «местное самоуправление», – это проблема не организации систем управления на местном уровне. Это гораздо больше: это вопрос организации всей системы государственного управления, который не может быть решен отдельно от вопроса организации государственного управления» [20]. Поэтому в настоящее время местное самоуправление становится основополагающим конституционным принципом организации власти любого современного демократического государства. При этом гарантируется самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий, установленных законодательством страны. Не является исключением из этого правила и Республика Казахстан. В статье 89 Конституции от 30 августа 1995 года признаётся местное самоуправление, обеспечивающее самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Однако до настоящего времени Парламентом страны не принят закон «О местном самоуправлении в Республике Казахстан», который должен развить положения Конституции. В этих условиях органы местного самоуправления не имеют соответствующих материальных и финансовых ресурсов для реализации функций и полномочий по решению проблем развития территории. Это не позволяет реализовать принцип эффективного использования каждым уровнем социального управления своих потенциальных возможностей. Как справедливо отмечает Р.С. Сакиева, «одно лишь конституционное декларирование и отсутствие каких-либо условий (правовых, экономических, социальных) для реализации нормы конституции не только не раскрывает содержания понятия местного самоуправления, но и порождает ряд принципиальных вопросов: Что входит в систему местного самоуправления? Войдут ли маслихаты в систему местного самоуправления? Не будут ли дублировать выборные и другие органы местного самоуправления функции органов местного государственного управления? Если у органов местного самоуправления есть свои функции, то, в каком соотношении они будут с функциями местных органов государственного управления? Уточнения требует и вопрос о территориальной основе местного самоуправления. Существует проблема организации экономической и финансовой основ [21]». Мнение А.Е. Балобанова подтверждает вышеозначенную проблему: «Местное самоуправление продолжает оставаться в центре активных дискуссий. Меняется характер дискуссий, действующие лица, акценты, но тема – местное самоуправления – сохраняется… Вопрос о характере, организации, задачах, полномочиях местного самоуправления – это вопрос о возможностях, границах, формах организации современной демократии и, одновременно, вопрос о механизмах и формах организации эффективного управления и развития на местном уровне» [22]. Мы полагаем, что предметом дискуссии является некоторый диалектизм природы и сущности местного самоуправления, которое не имеет точного и универсального научного определения и по-разному понимается экспертами и представителями гражданского общества – с одной стороны и представителями государственной власти – с другой. В этом вопросе диссертанту близка позиция К.Б. Берентаева, констатирующего факты того, что, «несмотря на многочисленные попытки, до настоящего времени не разработан и, соответственно, не принят Закон Республики Казахстан «О местном самоуправлении». Во многом это связано с тем, что в Казахстане отсутствует единая точка зрения на роль и место местного самоуправления в процессе государственного строительства в целом, снятии социальной напряжённости и формировании гражданского общества, решении вопросов социально-экономического развития территории, обеспечении устойчивого развития страны. В основе противоречивой и неадекватной оценки роли и места института местного самоуправления лежат как отсутствие единого понятийного аппарата, так и различное понимание сущности местного самоуправления разными слоями общества и населения» [23]. Попытаемся разобраться в этом непростом вопросе. Так, базовый документ – европейская хартия местного самоуправления, в статье 3 определяет местное самоуправление «как право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» [24]. Это официальный русскоязычный перевод. Однако в российской литературе имеются и иные переводы [25]. Наличие разных переводов привело к несовпадающим истолкованиям понятия местного самоуправления, содержащегося в Европейской хартии, что явилось поводом для специального анализа. А.А. Замотаев, проанализировав как русские переводы, так и тексты Европейской хартии на английском и французском языках пришёл к выводу, что «с учётом неоднозначности англоязычных и франкоязычных терминов, определение местного самоуправления, данное в Европейской хартии, должно переводиться следующим образом: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность местных сообществ регламентировать значительную часть дел гражданского общества и управлять ею в рамках закона под свою ответственность и в интересах местного населения» [26]. По мнению автора, вышеуказанная дефиниция вносит определённую ясность в понимание социального характера природы и сущности местного самоуправления. В данном случае демонстрируется стремление государств, ратифицирующих положения Хартии не только укрепить административную самостоятельность местных от сообществ чрезмерной опеки со стороны центральной и местной государственной администрации, но и расширить предмет ведения органов самоуправления, ограничивая этим функции государства на местах. В Большой Советской Энциклопедии под местным самоуправлением понимается один из видов государственного управления на местах, при котором население административно-территориальной единицы самостоятельно управляет местными делами (через выборные органы или непосредственно) в пределах прав, установленных государством. В кратком словаре-справочнике «Государственное управление», выпущенном Национальной высшей школой государственного управления при Президенте Республики Казахстан, местное самоуправление понимается как: «1) право и реальная возможность институций местной власти, избранной населением административной единицы территории Казахстана, по Конституции и законам свободно и самостоятельно под собственную ответственность регулировать и управлять делами общества и удовлетворять потребности местных жителей; 2) право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках Закона, под свою ответственность и в интересах местного населения; 3) предполагает определённого рода независимость от центра самостоятельно решать свои внутренние проблемы» [27]. Думается, что вышеозначенная трактовка местного самоуправления официальным источником вызывает больше вопросов, чем даёт ответов, ссылаясь на несуществующий закон, который должен предусмотреть у субъектов местного само-управления наличие собственных полномочий, как по организации своей работы, так и по удовлетворению потребностей местных жителей. На десятом пленарном заседании МПА государств – участников СНГ б декабря 1997 года был принят модельный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления». В статье 2 закона под местным самоуправлением понимается форма реализации власти народа, осуществляемая посредством самостоятельной и под свою ответственность деятельности населения муниципальных образований по решению вопросов местного значения в соответствии с Конституцией и законами государства. Вопросы местного значения решаются населением через избираемых представителей (коллегиальные органы местного самоуправления). Вызывает интерес дефиниции современных учёных, в частности определение С. Митрохина, считающего местное самоуправление «разновидностью власти, которая формируется выборным путём и осуществляется в компактных (с точки зрения территории и численности населения) сообществах с целью оказания населению этих сообществ коммунальных и социальных услуг, а также частично осуществляется самим населением, которая минимально отчуждена от населения, зависима от бюрократической иерархии государства, максимально ответственна перед населением, использует его инициативу в качестве управленческого ресурса» [28]. В понимании Э.В. Тадевосяна: «Местное самоуправление – особый вид управления, при котором функционирование какой-либо социально-политической системы осуществляется не извне, а автономно на собственной основе, при широком и активном включении её структуры в решение внутренних проблем» [29]. С.А. Авакьян определяет местное самоуправление как «деятельность самого населения местной территориальной единицы – территориального коллектива (местного сообщества) и его выборных органов по управлению его делами» [30]. В работе «Местное самоуправление: идея и опыт» В.Ф. Абрамов ссылается на более чем 30 других различных определений, среди которых интерес представляют следующие, принадлежащие классикам: «Самоуправление – это государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами, управление, которое в противоположность государственно-бюрократическому есть управление через посредство самих заинтересованных лиц» (по Г. Еллинеку). «Местное самоуправление – есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, сознавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данной местностью и населением» (по Н. Лазаревскому) [31]. Исходя из вышеприведённых источников, можно сделать вывод, что множество публикаций демонстрирует широкий разброс мнений, причем не только по частным вопросам, но и по фундаментальным вопросам понимания природы и сущности местного самоуправления. В целом, существующие разночтения можно свести к дискуссии: «Какой характер носит природа местное самоуправление: общественный или государственный?» Первые теоретические основы учения об организации местной власти можно найти в работах А. Токвиля, Р. Гейста, Л. Штейна и др. В этих учениях можно проследить эволюцию концепций организации местной власти. Первоначально в качестве генерирующей идеи была выдвинута теория свободной общины. Теория имела свою привлекательность, поскольку опиралась на идеи неотчуждаемости, неприкосновенности свободной общины. Было сформулировано представление о том, что местное самоуправление осуществляется почетными представителями местного населения безвозмездно. Сущность современного «социального» подхода наглядно иллюстрирует на примере законодательства России А.А Замотаев: «Местное самоуправление – это форма самоорганизации граждан, в силу чего оно является составным элементом института гражданского общества. В поддержку данного тезиса приводится статья 12 Конституции Российской Федерации, установившая, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Публично-властные полномочия местного самоуправления, исходя из данной концепции, являются вторичными. Эти полномочия государство передает местному сообществу как самоорганизованной корпорации в целях повышения эффективности их реализации, а также в целях освобождения органов государственной власти от решения местных вопросов, не требующих значительной концентрации материальных и административных ресурсов» [32]. А. Жумадилова, ссылаясь историческую ретроспективу, утверждает, что «самоорганизация общества на самых ранних стадиях его развития реализовывалась в форме местного самоуправления на принципах, близких к современным его моделям, т.е. «местное самоуправление» было одной из первых форм самоорганизации общества (задолго до образования государств). В результате усложнения общественной жизни стали образовываться государства, поэтому можно считать что государства «вырастали» из самоуправляемых сообществ путём их объединения и преобразования. Другими словами, примитивные формы территориальной самоорганизации, основанные на общественном характере регулирования социальных и хозяйственных процессов, уже на ранней стадии несли в себе признаки современных государственных институтов. Отсюда очевиден вывод: эволюция первых примитивных форм территориального самоуправления неизбежно должна была привести к образованию государственности и современных форм местного самоуправления (как властного института), сохранив при этом общественные формы самоорганизации в виде территориального общественного самоуправления» [33]. М.А. Краснов, придерживается мнения, что: «действительно, мало, где можно встретить пока подлинное самоуправление. Да и оценка «такой подлинности» ещё не может быть совершенной… Таким путём общество через государство резервирует себе избранную линию развития. Не зная ещё, в чём конкретно может выразиться реальное самоуправление людей в территориальном разрезе, общество уже сегодня закладывает такое юридическое понимание, которое бы не сковывало инициативу людей, делало бы именно их, а не властные структуры, имеющие даже на местном уровне фактически государственную природу, главным компонентом местного самоуправления» [34]. Несмотря на справедливость приведённых доводов, полагаю, что для Казахстана в современных условиях данный подход является крайне утопичным в частности на фоне предусмотренной в законопроекте «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» экономической основе местного самоуправления, включающей имущество местного самоуправления и иное не запрещённое законом имущество. И финансовой основы, которую составляют: доходы от осуществления предпринимательской деятельности; денежные средства, полученные в результате самообложения населения; добровольные взносы юридических и физических лиц и иные источники. При указанных обстоятельствах методологически необоснованной выглядела позиция И.А. Кубасовой, считающей, что «это оптимальное юридическое решение, которое позволит, с одной стороны, развивать инициативу населения снизу, расширять предпринимательскую деятельность, вовлекать в неё членов местного сообщества, создавать предприятия малого и среднего бизнеса. Доходы поступают в распоряжение населения, проживающего на территории местного сообщества. Мы даём реальные рычаги преодоления социального иждивенчества, которое осталось от прежнего (дорыночного) режима жизни людей. С другой стороны, такая юридическая формулировка позволяет местному сообществу изыскивать средства «со стороны», привлекая их в качестве взносов и спонсорской помощи. При этом мы умышленно допускаем возможность участия в этом деле иностранных юридических лиц, общественных объединений и других организаций. Нельзя дать возможность органам самоуправления вводить новые местные налоги и сборы, законодательство не позволяет, чтобы они финансировались из государственного бюджета, форма же самообложения – это новый в нашем законодательстве правовой институт, который существует во всём мире» [35]. Проектом закона «О местном самоуправлении в Республике Казахстан» 2000 года предусматривалось выделение местным органам самоуправления субвенций из местных бюджетов, против чего в процессе обсуждения активно возражало Министерство финансов. Ссылаясь на Закон «О бюджетной системе», представители министерства отмечали, что субвенции могут выделяться из областного бюджета только бюджетам районов (городов районного значения), а бюджетов ниже районного уровня не существует. Поэтому оно настаивало на исключении из законопроекта положения о том, что местному самоуправлению для формирования доходов могут выделяться средства из бюджетов. В итоге законопроект 2000 года, предполагавший создание в Республике местного самоуправления исключительно на уровне волонтёрского движения подвергся справедливой критике ряда экспертов и был отозван Правительством из Парламента. В частности, польский специалист Ежи Регульский отметил, что понимание местного самоуправления, заложенное в проекте «не соответствует тому, что понимается под местным самоуправлением. Местные органы управления – это не добровольное объединение граждан, а местные органы власти, которые несут ответственность перед обществом за решение определённых задач» [36]. В свете сказанного, нам представляется, что значение финансово-экономической базы отрицать бесполезно, а при отсутствии финансовых средств наивно предполагать, что общество «проявит смекалку», скорее всего её проявят его деструктивные элементы – организованная преступность, коррупционеры, «теневые бизнесмены» и прочие, которые будут щедро одарять «добровольными взносами» органы самоуправления, лоббирующие их интересы. А если органы местного самоуправления в Казахстане начнут получать зарубежную помощь, особенно от экстремистских организаций, то это всё рано или поздно выльется в подрыв национальной безопасности. Если вернуться к вопросу о генезисе теории местного самоуправления, то, по мнению А.А. Таранова «по мере усиления роли государства принципы «теории свободной общины» местного самоуправления не стали в полной мере соответствовать требованиям административного устройства. Именно усиление государственных начал в организации жизни на местах привело к появлению государственной теории самоуправления» [37]. В этой связи уместно вспомнить трансформацию местных учреждений в России в ходе проведения земских реформ. Земские учреждения в России, в период проведения земской реформы 1864 г., реализовали права общества и потребность государства в осуществлении наделения населения правом формировать свои учреждения и самостоятельно решать вопросы местного значения. Представители избирались в земские учреждения через систему выборщиков по сословным квотам. В последующем земская реформа создала земским людям условия не только решать вопросы местного значения, но и выполнять ряд государственных дел – судебно-административные (земский суд, чины местной полиции, чиновники), сбор налогов и доставка их в казну. Интересный факт, но уже в те далеко не демократичные времена государство отдавало отчет в том, что необходимо находить разумное соотношение между центральной и местной властями в рамках законодательных положений. Современная государственная теория самоуправления обосновывает, что самоуправление – часть государственного управления, поэтому все полномочия его органы получают от государства. В этой теории есть различные оттенки. Одни полагают, что руководители местных органов управления назначаются вышестоящими органами, поэтому не являются самостоятельными. Другие считают, что местное управление осуществляется не правительственными служащими, его органы не являются государственными, но выполняют функции государственного управления. Г.С. Сапаргалиев отмечает у государства и местного самоуправления многие общие черты. Они состоят в том, что, во-первых, местное управление связано с государственным управлением, является продолжением осуществления управления со стороны государства местными делами; во-вторых, в управлении местными делами участвуют не только назначаемые сверху государственные служащие, но и сообщества местных жителей, их представители; в-третьих, местное самоуправление обладает разной степенью самостоятельности. В то же время Г.С. Сапаргалиев настаивает на принятии идеи о признании местного самоуправления первичной ячейкой, звеном государственного управления. Представление о том, что местное самоуправление может быть полностью отделено от государственного управления основывается на идее о несовпадении интересов местного населения и государства. Государство не может безразлично относиться к вопросам местного значения. Предположения о том, что местное самоуправление, его органы в состоянии сами решить все вопросы местного значения, граничит с мифом о его всесилии [38]. Близкой по содержанию является позиция российского учёного А.И. Черкасова: «государство вероятно должно в той или иной форме присутствовать на всех уровнях своего административно территориального деления. Другое дело, что функционирование государственного механизма на местном уровне имеет свои особенности (значительная вовлечённость населения в решение вопросов местного значения, относительно частое использование форм непосредственной демократии, меньшая, чем на центральном уровне степень разделения властей и т.п.). Хотя местные власти принимают решения и не от имени всей страны, и каждый местный орган выражает интересы лишь части граждан, последние всё равно являются населением соответствующего государства, проживающим на его территории» [39]. Таким образом, по мнению приверженцев государственной теории ключевым в содержании понятия местного самоуправления является реализация публично-властных полномочий, что является прерогативой государственной власти. В силу чего местное самоуправление – это наиболее приближенный к гражданам нижний уровень государственной власти. Организационное обособление органов местного самоуправления от органов государственной власти носит формально-декларативный характер и преследует цель расширения возможностей адаптации государственных структур к конкретным проблемам населения. Следует отметить, что в последнее время в политической жизни Казахстана стал проходить период подмены одного понятия другим, то есть смешения содержания понятий местное государственное управление и самоуправление, трактовкой «местное управление». Этот парадокс может объясняться общими чертами у местного государственного управления и местного самоуправления: 1) организация по территориальному признаку; 2) реализация социального назначения посредством специальных органов, наделённых правом осуществлять властные полномочия; 3) возможность устанавливать налоги и сборы; 4) способность в рамках своей компетенции принимать нормативно-правовые акты; 5) право устанавливать и применять меры принуждения на всей территории своей юрисдикции. По нашему мнению такой подход нацелен на дальнейшее укрепление позиций центральной власти, которой подотчётны местный и региональный уровни управления, фактически не обладающие серьёзной компетенцией и окончательное забвение в подмене содержания понятий института местного самоуправления в Казахстане. С другой стороны следует не забывать о том, что государственное управление связано с использованием государственного аппарата для реализации целей государства; осуществляется в условиях разделения труда, при наличии высокого уровня социальной дифференциации членов общества; характеризуется наличием властных полномочий одних людей над другими, реализуется специально уполномоченными на это людьми, входящими в государственный аппарат; активно использует механизм организованного принуждения, опирается на систему разнообразных социальных санкций, применяемых за нарушение установленных ею норм. Основываясь на разработках Ю.А. Дмитриева [40], автор отмечает отличительные свойства государственного управления: 1) право на принятие законодательных актов; 2) осуществление государственного управления в определённых правовых рамках; 3) охрана государственного суверенитета; 4) методы государственного принуждения. Мы считаем, что принципиальное различие между местным государственным управлением и самоуправлением, в том, что органы местного государственного управления – назначаются центральной властью, органы местного самоуправления – избираются непосредственно гражданами, первые «осуществляют государственное управление и ответственны за состояние дел», а вторые «обеспечивают самостоятельное решение вопросов населением». Поскольку источником властных полномочий государственных органов является народ, делегирующий осуществление своей власти государственным органам (статья З Конституции РК), то источником деятельности органов местного самоуправления является население в тех границах, в которых образовано самоуправляющееся сообщество. Местное самоуправление – это самостоятельный тип социального управления и разновидность публичной (общественной) власти. Государственная власть тоже осуществляет социального управление, но более высокого организационного порядка, осуществляя внешнее воздействие на систему местного самоуправления, поддерживая её интегрированность в общую метасистему государства. В реальной жизни оба института существуют, взаимопроникая, взаимодействуя между собой [41]. С социологической точки зрения критерий разграничения вопросов государственного и местного значения можно сформулировать так: государство взаимодействует с гражданами, а местная власть – с жителями. Можно утверждать, что гражданин является, прежде всего, жителем, а уж потом участником политических отношений. Поэтому органы местного самоуправления должны не только избираться местным сообществом, но и обладать определенным комплексом полномочий, определенной самостоятельностью, т.е. иметь реальные права, не только предусмотренные в соответствующем законе, но и подкреплённые реальной поддержкой государства. Причём при взаимодействии органов государственной власти с местным самоуправлением, первым следует придерживаться ряда принципов: 1) законности; 2) целесообразности; 3) равноправия органов государственной власти и местного самоуправления; 4) самостоятельности органов государственной власти и местного самоуправления в пределах их компетенции; 5) недопустимости ущемления других муниципальных образований; 6) согласования интересов; 7) обеспеченности ресурсами; 8) взаимной ответственности; 9) гласности. В научной литературе имеются и другие «промежуточные» научные подходы, стремящиеся объединить противоположные взгляды в единую концепцию: А.М. Вторушин считает, что: «мировая практика показала, что природа местного самоуправления не может быть однозначно определена, затруднительно чётко выделить собственно местные дела, отличные от общегосударственных; функции местного самоуправления выражают не только частноправовой, но и публичный характер. Местное самоуправление одновременно содержит в себе элементы как государственного, так и общественного образования, что нашло своё отражение в современной трактовке этого понятия, поскольку функции местного самоуправления носят не только частноправовой, но и публичный характер [42]. Нам импонирует и позиция В.А. Ясюнаса, резюмирующего итоги дискуссии: «все теории, пытавшиеся провести чёткую разделительную линию между местным самоуправлением и государственным управлением, по сути своей сводились к одному и тому же: определяли какой-либо признак, обеспечивающий органам местного самоуправления самостоятельность по отношению к государственным органам, и этот признак считался доминирующим. Многолетний опыт развития теории самоуправления позволяет нам сделать вывод, что проведение чёткой границы между местным самоуправлением и государственным управлением необоснованно. В связи с этим формула, рассматривающая органы местного самоуправления как субъект исполнительной власти в системе разделения властей, по нашему мнению, позволила бы избежать опасности низведения этих органов до хозяйствующих субъектов на соответствующей территории. Самостоятельность органов самоуправления, как показывает исторический опыт, зависит в большей степени не от теоретического невключения их в систему органов государственной власти, а от признания за ними собственных властных полномочий, наличия у них собственной материально-финансовой базы» [43]. Методологически необоснованно добиваться определения чётких границ между государством и местного самоуправления, которые находятся в процессе постоянного взаимодействия. К тому же сведение местного самоуправления к функции исключительно исполнительных органов противоречит признанию за ними собственных полномочий самостоятельного решения местных проблем, противоречит принципам самостоятельности и коллегиальности при формировании системы местного самоуправления. Мы считаем, что местное самоуправление, являясь разновидностью социального управления, имеет особую природу, содержащую в себе элементы, как государства, так и гражданского общества. Конечно, формирование местного самоуправления происходит на основе объективных и субъективных факторов в конкретных исторических условиях на конкретной территории с конкретным политическим и экономическим строем, культурой, менталитетом и т.д. Поэтому в современных государствах существует разнообразная практика организации местного управления в соответствии с вышеперечисленными концептуальными подходами и не может существовать единого универсального подхода к формированию местного самоуправления, как и универсального рецепта лекарства для всех больных. По мнению автора, в «чистом виде» по-видимому, будет трудно построить как «государственную», так и «общественную» модель самоуправления, поскольку применительно к странам СНГ, в первом случае речь идёт о развитии тоталитаризма, во втором случае местничестве или о полной анархии, со всеми вытекающими отсюда последствиями. Критерием демократичности, развитости, практичности и эффективности модели местного самоуправления, скорее всего, будет служить пропорция соотношения государства и гражданского общества, учитывающая ряд экономических, социальных, культурных и политических факторов конкретного государства. Думаю, что камнем преткновения в непринятии закона о местном самоуправлении в Казахстане явилось идеалистическое понимание некоторыми политиками и учёными общественной природы местного самоуправления. Методологически более правильным является принятие третьей парадигмы, совмещающей в себе и государственное и общественное начало, что будет являться стратегической целью. В тоже время, государственный аппарат в Казахстане имеет ряд сильных сторон, в отличие от общества. Поэтому формирование местного самоуправления следовало бы начать с включения органов местного самоуправления в систему государственной власти с системой соответствующего государственного контроля и подотчётности с поэтапным предоставлением местному самоуправлению новых полномочий, подкреплённых финансово-экономическими источниками. Таким образом, можно положить конец чрезмерно затянувшейся дискуссии о природе местного самоуправления [44]. Рассматривая сущность местного самоуправления, следует отметить сложность и многоаспектность рассматриваемого явления. К примеру, определение местного самоуправления, содержащееся в указанной выше статье 3 Европейской хартии местного самоуправления, выделяет ряд необходимых ему черт: 1) право местных сообществ на местное самоуправление; 2) способность местных сообществ управлять негосударственной жизнью общества в рамках определённой территориального образования; 3) функционирование в рамках закона, предусматривающего, наряду с полномочиями, ответственность; 4) удовлетворение потребностей местного населения. В нескольких аспектах рассматривает местное самоуправление Н.А. Шевчик: 1) один из видов социального управления; 2) одна из основ конституционного строя, основополагающий принцип осуществления власти в обществе и государстве, который, наряду с принципом разделения властей, определяет систему социального управления в гражданском обществе; 3) право граждан, населения данной территории на самостоятельное ведение местных дел; 4) деятельность граждан по самостоятельному разрешению вопросов местного значения; 5) форма народовластия [45]. С точки зрения А.Е. Балобанова «местное самоуправление включает четыре уровня достаточно разных отношений: 1) местное самоуправление является элементом государственной системы, выражая основные установки и приоритеты внутренней политики государства; 2) местное самоуправление является самостоятельным уровнем публичной (общественной) власти и профессионального управления, связанного с таким специфическим объектом, как населенный пункт; 3) как самостоятельный уровень профессионального управления; 4) местное самоуправление является формой и способом самоорганизации людей. В таблице 1 продемонстрирована присущая каждому из этих уровней своя логика отношений и анализа. Эти разные логики отношений составляют разные основания, складывающие фундамент местного самоуправления. И разговор о местном самоуправлении, в полном смысле слова, – это разговор об этих разных его слоях, а также о взаимоотношениях и взаимодействии этих слоев между собой» [22, с. 9-10]. Таблица 1 – Основные элементы системы местного самоуправления Местное самоуправление Основные единицы организации отношений и анализа как элемент системы государства - система законодательства; - система отношений между уровнями власти; - построение баланса между интересами и ответственностью на разных уровнях власти (субсидиарность) как самостоятельный уровень публичной (общественной) власти - принципы и механизмы, обеспечивающие выражение и согласование интересов жителей; - принципы и формы участия жителей в управлении как самостоятельный уровень профессионального управления - нормы и инструменты управления населенным пунктом и системами его жизнеобеспечения; - организация деятельности системы управления как форма и способ самоорганизации людей - принципы и формы организации повседневной жизни в разных социальных группах и организациях; - формы и механизмы взаимодействия социальных групп и организаций Интерес представляет представление А.А. Замотаева, позволяющее выделить следующие элементы системы местного самоуправления: 1) формы осуществления местного самоуправления непосредственно гражданами: муниципальные выборы; местный референдум; отзыв выборных лиц местного самоуправления; голосование по выявлению мнения населения об отношении к изменению границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление; сход жителей муниципального образования (в муниципальных образованиях с численностью избирателей, не превышающей 100 человек); 2) деятельность органов местного самоуправления: выборных коллегиальных; выборных единоличных (выборных должностных лиц местного самоуправления); невыборных – сформированных (назначенных) выборными органами или в ином порядке, предусмотренном уставом муниципального образования; 3) инициативные формы участия жителей в местном самоуправлении: территориальное общественное самоуправление; клубы по интересам, связанным с решением вопросов местного значения; собрания граждан по месту жительства; народная правотворческая инициатива; участие в публичных слушаниях; обращения в органы местного самоуправления; обсуждение проблем, связанных с решением вопросов местного значения в СМИ; 4) деятельность муниципальных служащих [32, с. 37-38]». жүктеу/скачать 201.76 Kb. Достарыңызбен бөлісу:
|