Академия государственного управления при президенте республики казахстан

1. 
   В зависимости от страны кодексы поведения могут иметь различные названия: Этический кодекс, Стандарты поведения, Кодекс правильных практик и т. д.
   

Сегодня уже очевидно, что подготовка или профессиональное развитие управленцев больше не может базироваться только на традиционной знаниевой парадигме обучения и требует перехода к формированию у руководителей стойких творческих и исследовательских навыков, умения решать проблемы, быть восприимчивым к новым идеям и видам деятельности.

Значительного успеха на этом поприще добились США, Германия, Швеция, Канада и ряд других западных государств. Они смогли довольно удачно применить методы и технологии работы с управленцами в частном секторе к руководителям государственного сегмента. Однако попытки перенести их опыт на почву бывших советских республик не дали ожидаемого эффекта. Во многом были заимствованы не достижения, а их внешняя оболочка. Содержание обучения осталось оторванным от практики, излишне теоретизированым. Кроме того, не достаточно глубоко были проработаны механизмы корреляции западных моделей с переходным субстратом постсоветских стран, что обусловлено различием правовых систем, традиций государственности, спецификой административной культуры, состоянием и тенденциями развития национальной системы образования 1, с. 229.

Для того чтобы иметь конкурентоспособную управленческую элиту государствам постсоветского пространства необходимо учесть опыт проведенных преобразований и совершенствоваться в русле общемировых тенденций.

Профессиональное развитие руководящих кадров сегодня осуществляется в следующих видах: обучение (подготовка, переподготовка, повышение квалификации), временные назначения (ротации) и стажировка. Наблюдается устойчивая тенденция к расширению дистанционной формы обучения, так как для управленцев время очень дефицитный продукт. Как правило, обучение сочетается с другими видами профессионального развития, носит непрерывный характер и непосредственно связано с продвижением по служебной лестнице. Так, например, в Канаде действует целый ряд учебных программ, в которых для расширения и углубления профессионального опыта участников применяется практика временных назначений на должности в министерства и ведомства различных отраслей. Ценность их состоит в том, что они позволяют приобретать знания и обмениваться опытом за счёт перемещения в рамках структуры государственного аппарата по вертикали и горизонтали 2, с. 173. В Украине практикуется подготовка высших руководящих кадров по индивидуальным программам. Целый ряд стран для более качественного и системного развития руководителей государственных органов используют компетентностный подход (США, Голландия, Швеция). Это позволяет определять профессиональный уровень управленца и потребность в его обучении, а также осуществлять дальнейшее обучение по проблемным зонам. В последнее время стали говорить о появлении новой компетентностной парадигмы в обучении, в основе которой лежит поведенческая концепция 3.

Сегодня содержание обучения руководителей ориентировано на практику, т.е. имеет деятельностный характер. Учебные программы, реализуемые в развитых стран, как показывает анализ, сосредоточены на темах развития качеств и управленческой компетентности руководителя, коммуникации и сотрудничества, взаимодействия, самоуправления, формирования кадрового корпуса, обслуживания населения и этики.

Следует отметить, что профессиональное развитие руководящих кадров на сегодняшний день преследует цель быть адекватным вызовам современности. Поэтому магистральными его направлениями являются:

• 
  преобразование в «головах людей», т.е. изменение устаревшего, стереотипного мышления;
  
• 
  формирование способностей для эффективного удовлетворения нужд и потребностей граждан;
  
• 
  формирование знаний и навыков партнерского общения и создания современной ведомственной культуры;
  
• 
  передача самых современных профессиональных знаний, противодействие старению знаний;
  
• 
  преодоление страха и сопротивления новшествам путем усвоения знаний и навыков.
  

1. 
   Герменчук В. В. Подготовка государственных служащих в зарубежных странах. – Минск: Академия управления при Президенте Республики Беларусь, 2005. – с. 296.
   
2. 
   Лобанов В. В. Работа с высшим административным персоналом в США и других зарубежных странах. – М.: РАГС, 2006. – С. 230.
   
3. 
   Цетович О. Компетенционный подход как основа функционирования службы персонала // Власть. − 2007. − №3. – С. 56-58.
   

В 2007 году была внедрена система рейтинговой оценки деятельности государственных органов на регулярной основе. Это сделано в целях улучшения внутреннего администрирования рабочих процессов, повышения эффективности расходования бюджетных средств и обеспечения качества государственных услуг. Данная мера призвана стимулировать государственные органы к повышению эффективности своей деятельности.

В бюджетном планировании акцент будет смещен от жестких бюджетных ограничений к системе финансирования, ориентированной на конечный результат. Государственные, отраслевые, региональные и бюджетные программы должны иметь конкретные цели и индикаторы. В настоящее время усилена ответственность первых руководителей и создана действенная система контроля за расходованием бюджетных средств и реализацией соответствующих программ. Кроме того, каждый государственный орган сокращает административные расходы за счет повышения производительности своей деятельности.

В международной практике оценка эффективности и качества деятельности государственных органов традиционно основывается на разработке определенной системы показателей, характеризующей результативность. Такая система позволяет оценивать качество управления и предоставления государственных услуг, эффективность реализации соответствующих программ, а также используется как инструмент повышения мотивации и стимулирования деятельности государственных служащих [2, с. 23].

По мнению международных экспертов, по эффективности государственного управления и качеству государственных услуг Казахстан находится среди стран, которые намного уступают ему по уровню экономического развития.

В частности, в рейтинге международной конкурентоспособности Всемирного экономического форума Казахстан находится на 75 месте по показателю «качество государственных институтов». Поэтому для исполнения поручения Президента Республики Казахстан, войти в число 50-ти наиболее конкурентоспособных стран мира, Правительству необходимо особое внимание уделить повышению эффективности государственного управления.

Государственное управление (governance) – это организация деятельности, обеспечивающей выполнение государством поручений его создателей (ср. «корпоративное управление», corporate governance – организация деятельности, обеспечивающей выполнение корпорацией поручений ее акционеров). Если качество государственного управления плохое, то создатели государства (независимо от того, народ ли это в демократическом государстве или диктатор в государстве авторитарном) не могут быть уверены, что чиновники государства преследуют цели его создателей, а не чьи-то иные (в том числе свои собственные) цели [3, с. 123].

Проще всего понимать «государственное управление» как управление собственным государством, в то время как само государство управляет не столько собой, сколько гражданами и их организациями. Государственное управление реализуется путем встраивания специальных механизмов в деятельность государства по достижению поставленных государственным функционерам задач.

Инструменты государственного управления должны быть глубоко интегрированы в государственное администрирование и должен осуществляться мониторинг эффективности и качества государственного управления. С целью внедрения инструментов качественного государственного управления, в практику должен быть предпринят механизм, позволяющий оценивать деятельность государственного органа.

Для межстрановых сравнений качества государственного управления используются различные экспертные индексы. Эти индексы базируются на экспертных оценках, дают сравнительную характеристику государственного устройства в целом и системы государственного управления в частности. Анализируя международный опыт проведения оценки эффективности и качества деятельности государственных органов, можно увидеть, что наряду с международными индексами в практике многих стран используются национальные оценки. Они имеют большее практическое значение. Практика международного опыта включает в себя разные предметы оценки (деятельность государственных органов, государственные программы, услуги, оказываемые государственными органами, государственные бюджетные средства), а также различные инструменты и методологии.

1. 
   Назарбаев Н. А. Модернизация государственного управления на принципах корпоративного управления, транспарентности и подотчетности обществу // Выступление Президента Республики Казахстан Н. А. Назарбаева на открытии третьей сессии Парламента Республики Казахстан от 1 сентября 2006 года
   
2. 
   Реформа государственного управления: Междунар. опыт: [Пер. с англ.] / Ник Мэннинг и Нил Парисон. — М.: Весь мир, 2003. – С. 494.
   
3. 
   Теория организации: Учебник / Под общ. ред. Г. В. Атаманчука. – М.: Изд-во РАГС, 2007. – 456 с.
   

Одним из наиболее глубоких в своем содержании проектов применения информационных технологий в деятельности органов власти и управления является понятие «электронного правительства».

Суть электронного правительства состоит в использовании виртуального пространства для совершенствования моделей оказания услуг и повышения эффективности функционирования органов власти и государственных учреждений. При этом основополагающий принцип электронного правительства заключается в том, что оно должно быть доступно каждому субъекту общества, в любой момент времени и из любого места нахождения.

В процессе реализации идей «электронного правительства», как показывает мировой опыт, неминуемо возникнет задача модернизации деятельности самих государственных ведомств. Это весьма важное свойство «электронного правительства» позволяет его использовать как инструмент для реформирования государственной системы управления и появления реально-действующих демократических институтов.

В настоящее время в Казахстане принят ряд нормативных правовых документов в сфере применения информационно-коммуникационных технологий, среди которых: Закон «Об электронном документе и электронной цифровой подписи», регулирующий отношения при создании и использовании электронных документов, удостоверенных посредством электронных цифровых подписей; Закон «Об информатизации», устанавливающий основы правового регулирования в сфере применения информационных технологий, создания и использования информационных систем и ресурсов.

В целях обеспечения граждан и организаций быстрым и качественным доступом к государственным услугам и повышения эффективности функционирования государственных органов путем широкого применения информационно-коммуникационных технологий Правительством Республики Казахстан 30 ноября 2007 года принята «Программа развития «электронного правительства» Республики Казахстан на 2008-2010 годы». В основу Программы заложена концепция поддержки решения девятой задачи из Послания Президента народу Казахстана от 28 февраля 2007 года «Новый Казахстан в Новом Мире» – ускоренного проведения административной реформы с учетом международной практики. Для этого необходимо выстроить, как сказано в данном Послании Президента, «качественно новую модель государственного управления на принципах корпоративного управления, результативности, прозрачности и подотчетности обществу».

Согласно данной Программе основными задачами являются: внедрение принципов государственного корпоративного управления; автоматизация и интеграция процессов предоставления государственных услуг; расширение и развитие базовой инфраструктуры «электронного правительства» и механизмов доступа; обеспечение нормативной правовой базы процессов информатизации и предоставления электронных государственных услуг, а также повышение прозрачности и контроля деятельности государственных органов.

Наряду с достоинствами формирования «электронного правительства» в Казахстане существуют проблемы, которые снижают эффективность реализации данной Программы. Из-за отсутствия комплексных и универсальных систем автоматизации, отсутствия дисциплины корпоративного управления государственными ресурсами имеет место низкая производительность труда в большинстве государственных органов, неэффективное управление государственными ресурсами. Эксплуатировать в современных условиях существующие в государственных органах автоматизированные системы управления ресурсами означает быть неэффективным по определению, быть "заложником" устаревших стандартов и способов учета, контроля и планирования. Предоставление электронных государственных услуг не является на сегодня социально-значимым явлением в обществе. С одной стороны, отсутствует автоматизация социально-значимых государственных услуг, что приводит к увеличению штатной численности сотрудников, к неоправданно высоким бюджетным издержкам по их содержанию, к снижению качества государственного управления, с другой стороны.

Поэтому следует отметить, что создание «электронного правительства» в Казахстане имеет долгосрочную перспективу, и ее реализация, может быть осуществлена в несколько этапов. При этом необходимо сделать акцент на том, что электронное правительство является не затратным частичным технологическим решением, а концепцией осуществления управления государством и элементом масштабного информационного преобразования общества. Изменение нормативно-правовой базы, образовательных приоритетов, перераспределение зон приоритетной компетенции государственных и общественных структур, перенесение акцентов в экономике, обновление и расширение ценностных парадигм общества – все это вместе со многими другими компонентами жизнедеятельности общества является основой для модернизации государственного управления, для создания и функционирования «электронного правительства».
Манкеев А. К., магистрант Академии государственного управления

при Президенте Республики Казахстан
Политическая культура и управление в контексте

административной реформы
В условиях переходного периода, когда идет реформирование всех сторон казахстанского общества, одним из основных направлений политической модернизации является повышение политической культуры государственного служащего. В этой связи административная реформа выступает частью политической модернизации и одним из условий её осуществления является повышение политической культуры, являющейся составной частью профессиональной культуры государственного служащего.

Как известно, политическая культура – это совокупность политических норм, правил, принципов и обычаев, которые определяют, направляют, ограничивают политическое поведение. Политическая культура, прежде всего, неразрывно связана с политикой. Она охватывает все сферы политической жизни общества и включает в себя культуру политического сознания (сводимую иногда к «культуре мышления»); культуру политического поведения; культуру функционирования существующих в рамках данной системы политических институтов и организаций.

Следует отметить неоднозначный и противоречивый характер казахстанской по­литической культуры, что обусловлено ее многообразной детерминацией, сложным генезисом, в котором наряду с экономическими, социальными и политическими факторами большое место занимают социокультурные факторы и условия. Политическая культура – есть интегральный феномен, который обусловлен не столько наличной общественно-политической ситуацией, сколько длительным историческим развитием народа и страны.

Нет политической культуры единой для Европы и Ближнего Востока, Азии и т. д. Существуют многие типы и вариации политической культуры: региональные, национальные и т. д. В каждой конкретной стране есть собственная базисная модель политической культуры и проявляется она в национально-специфических формах.

Н. Назарбаев пишет: «…история становления нашей и вообще любой государственной независимости – это не только история общественно-политического переустройства. Это в немалой степени история личностного роста каждого из нас. Это история психологического переосмысления жизненных ценностей и даже самого смысла жизни. Это история возвращения народов и каждого из нас в лоно мировой цивилизации». Учитывая молодость нашего государства, политическая культура во многом зависит от национального менталитета, национального характера, в котором значимы не только психологические характеристики казахстанского народа (оптимизм или пессимизм, прагматизм, педантичность, уравновешенность и т. д.), но и особенности мироощущения и мировосприятия. Поскольку, в этой связи, можно говорить о восточной (арабская, индийская, китайская, японская, тюркская) и западной (англо-саксонская, романская, американская, скандинавская и др.) политической культуре, то можно выделить нечто особенное в казахской, в частности, и, в целом, казахстанской политической культуре. Мы будем иметь ввиду именно казахстанскую политическую культуру, учитывая демографические, исторические, этнокультурные и этнополитические аспекты рассматриваемого вопроса, а также статустность госслужащего в контексте совершенствования его функциональных обязанностей и роли в политических процессах.

Этот процесс можно проследить в условиях административной реформы, главная цель которой не только в достижении оптимальной модели государственной службы, но и в формировании определенных политических качеств госслужащего, адекватных поставленным задачам вхождения Казахстана в число наиболее развитых стран мира.

В этом плане профессиональная культура госслужащего становится неотъемлемой частью профессиональной политической культуры. Её формирование идет как непосредственно в рамках обучения в системе подготовки и переподготовки, повышения квалификации госслужащих, так и опосредованно, то есть в процессе осуществления функций управления. Сама среда, рабочее место формирует навыки, диктует правила поведения. И здесь мы можем отметить такие изменения в политической культуре переходного периода: на смену подданнической политической культуре приходит культура демократическая, в основе которой либеральные ценности, политические методы работы, то есть методы убеждения, а не принуждения, коммуникативность, инициативность, креативность мышления. Примечательно, что в управлении у нас превалирует лидерство, что иногда имеет как положительные стороны, так и негативные. Последнее может проявляться в виде авторитарного управления или приказного стиля работы, использования служебного положения, присвоения труда подчиненного.

То есть, здесь важен баланс между последовательным углублением демократии и её легитимностью в общественном сознании. Это соответствует тому, что должен соблюдаться баланс между легитимностью демократии и эффективностью государственного управления. В противном случае нарушается социальная стабильность, тормозится развитие. Социальная стабильность является свидетельством того, что политическая модернизация, экономические преобразования развиваются правильно, в нужном направлении и отвечают интересам общества.

Важной составляющей политической, профессиональной культуры, культуры управления является оценка возможных вариантов действий. Эту оценку осуществляют с помощью различных критериев, и не последнее место среди них занимают те, которые позволяют сравнивать альтернативы с точки зрения этики и социальной значимости на всех уровнях управления. Замечу, что построение этических принципов эффективного управления, а интерес представляет именно эффективное управление, а не управ­ление вообще – это весьма сложная задача. И, на наш взгляд, одним из главных критериев эффективного управления выступает социальная стабильность. Она – показатель эффективности осуществления в нашей стране политических и экономических реформ.
Литература

1. 
   Назарбаев Н. А. Критическое десятилетие. — Алматы: Атамұра, 2003. – С. 221.
   

Государственное управление осуществляется в форме политического руководства, государственного администрирования, государственного менеджмента. Политическое руководство – это организующая, направляющая и координирующая деятельность органов государственной власти и управления по формированию и реализации политики как целей, принципов и направлений, обеспечивающих согласование интересов различных социальных групп, классов и достижение целей государственного масштаба. Оно реализуется посредством их деятельности, через администрирование. Это нижестоящий по сравнению с политическим руководством уровень управления. Его непосредственным субъектом является исполнительно-распорядительные органы (аппарат), чиновники-профессионалы, работающие на постоянной договорной основе. Администрирование включает в себя организационные, распорядительные, нормативные, контролирующие виды управленческой деятельности. Для социально-экономического развития, преобразования, инноваций, способствующих решению или выступающих фактором предотвращения социально-экономических проблем, используются предпринимательские, инновационные виды управленческой деятельности. На национальном уровне таковым выступает государственный менеджмент.

Актуальность реформирования государственного управления в Республике Казахстан обусловлена многими факторами. Использование устаревших технологий управления, недостаточная компетентность государственных служащих обусловили низкое качество государственного управления. Более высокое качество менеджмента в частном секторе привело к управленческому дисбалансу между государством и бизнесом. Актуальность реформирования связана с необходимостью приведения системы государственного управления в соответствие с требованиями закономерных тенденций развития современного сложного общества.

В настоящее время в Казахстане осуществляется реализация программы реформирования системы государственного управления и государственной службы. В принципе эта программа направлена на создание сильного социально-ориентированного государства, которое содействовало бы упрочению рыночной экономики. Среди важнейших задач реформирования государственного управления можно назвать:

• 
  Реализация поставленных органами власти и управления целей в области экономического и социального развития на основе рационального использования бюджетных ресурсов, оптимизации финансовых средств;
  

• 
  Создание профессионального государственного управления, штата государственной службы, который комплектуется на основе квалификации и деловых качеств сотрудников;
  

• 
  Повышение качества обслуживания и создание системы государственного управления, ориентированной на конечного потребителя услуг.
  

Вышло Постановление Правительства Республики Казахстан «О мерах о реализации указа Президента Республики Казахстан от 13 января 2007 года № 273», где Президент Республики Казахстан определяет контуры реформирования государственного управления на принципах эффективности, транспарентности, повышении контрольных и надзорных функций центральных государственных органов, повышении гибкости во взаимоотношениях между разными уровнями исполнительной власти, независимом внешнем аудите эффективности деятельности органов государственного управления и т. д. [2].

Для реализации концепций административного реформирования государственного управления нужно особый акцент сделать на реализации обновленной модели государственной службы, которая указана в Программах Президента Республики Казахстан, эффективной, публичной, работающей именно на граждан.

Государственная власть в стране тогда будет работать действительно эффективно, когда реформирование государственного управления будет касаться не только реструктуризации правительства, а реальные изменения произойдут в институциональной среде, в которых работают простые чиновники. Именно это составляет суть административной реформы в Казахстане, от реализации которой будет зависеть ее конечный успех.