Эволюция статуса и функций

ИНСТИТУТ ПРАВА И ПУБЛИЧНОЙ ПОЛИТИКИ

СОВЕТ ФЕДЕРАЦИИ

УДК 342.531(470+571) ББК 67.400.6(2Рос) С 56

Монография подготовлена авторским коллективом в составе:

Автономов А. С., д. ю. н. — глава 1

Байдин В. И. — глава 4 (в соавт.), глава 5 (5.4)

Байдина О. В. — глава 4 (в соавт.)

Заславский С.Е., к.п.н. — глава 3(3.1, 3.4), глава 5 (5.3, 5.4)

Медушевский А.Н., д.ф. н. — глава 6

ISBN 5-94357-015-2

Монография, подготовленная коллективом авторов (историков, политологов и юристов), посвящена верхней палате российского парламента — Совету Федера­ции. В книге отражены место и роль верхней палаты в политическом процессе со­временной России, конституционные полномочия палаты и практика их реализации. Особое внимание уделено тому, как складывался и эволюционировал Совет Феде­рации за период принятия Конституции Российской Федерации по настоящее время, каковы перспективы его дальнейшего развития.

Для широкого круга читателей, интересующихся вопросами развития россий­ской государственности, но прежде всего для специалистов в области политологии, новейшей истории и государствоведения.

Мнения и выводы, содержащиеся в монографии, отражают личные

взгляды авторов и не обязательно совпадают с точкой зрения

Института права и публичной политики

1.1. Некоторые теоретические и исторические аспекты

двухпалатности парламента 14

1.2. Верхняя палата в условиях бикамерализма в России

в периодс 1906 по 1917 год 19

3. 
   Советская двухпалатность 36
   
4. 
   Становление постсоветского бикамерализма 60
   

1. 
   Изменение порядка формирования Совета Федерации в контексте
   эволюции политического режима в 1993—1999 годах 67
   
2. 
   Дискуссия о порядке формирования Совета Федерации
   

3. 
   Президентский проект закона «О порядке формирования Совета
   Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» 87
   
4. 
   Согласительная комиссия 113
   
5. 
   Согласованный вариант Федерального закона 120
   
6. 
   Дискуссии вокруг Федерального закона от 5 августа 2000 года
   

1. 
   Формирование Совета Федерации 124
   
2. 
   Ход ротации Совета Федерации:
   

3. 
   Статус членов Совета Федерации 1 54
   
4. 
   Новый состав Совета Федерации 168
   

3. 
   Влияние состава Совета Федерации на место верхней палаты
   российского парламента в системе институтов власти 197
   

3. 
   Состав Совета Федерации:
   

1. 
   Организационная структура Совета Федерации 252
   
2. 
   Парламентские процедуры в Совете Федерации 270
   
3. 
   Обеспечение деятельности Совета Федерации 288
   

5.1. Рассмотрение Советом Федерации принятых

Государственной Думой законов 292

2. 
   Совет Федерации — субъект права законодательной инициативы 305
   
3. 
   Кадровые полномочия Совета Федерации 31 3
   
4. 
   Конституционные полномочия Совета Федерации в сфере
   обеспечения национальной безопасности и изменения
   федеративного устройства 330
   
5. 
   Иные формы работы Совета Федерации 339
   

1. 
   Российский бикамерализм и динамика разделения властей 359
   
2. 
   Совет Федерации как институт разрешения политико-правовых
   конфликтов. Механизм власти и принятия решений 387
   
3. 
   Перспективные тенденции развития Совета Федерации 411
   

1. 
   Двухпалатный парламент и представительная демократия 432
   
2. 
   Совет Федерации после 2000 года 443
   

Совет Федерации — самая трансформирующаяся из форм юной россий­ской государственности. За первые десять лет, прошедшие со дня принятия Конституции, были опробованы три разных способа формирования нашей верхней палаты, и делалось это, по-видимому, недаром: судьба верхней палаты отразила нечто очень важное в судьбе того вида федерализма, ко­торый вводится в России.

Теперь, после этих трех перемен, становится все более очевидным, что именно в верхней палате сфокусированы самые острые и самые сущност­ные проблемы федерализации. Именно здесь нашли свое отражение глав­ные противоречия федерализма как государственного устройства — проти­воречия, которые можно назвать генетическими, потому что они присущи федерализму в силу самой его природы. Это прежде всего противоречие между представительством граждан и представительством регионов как субъектов Федерации, это неискоренимые противоречия между интере­сами конкретных регионов и интересами страны в целом, а также базовое расхождение между первичностью субъектов Федерации как «учредите­лей» государства и национальным суверенитетом. Все три эти противоре­чия напрямую воплощаются в верхней палате парламента любого феде­рального государства: она была изобретена прежде всего для того, чтобы представить субъекты Федерации, именно в ней предстояло согласовы­вать интересы регионов и страны в целом, именно ей предстоит разрешать противоречие между исходными суверенитетами субъектов и суверените­том государства.

Будучи типичными для всех стран, внедрявших федеральное устройство, в России эти противоречия приобрели известное своеобразие. Особенно острым оказалось первое противоречие — между представительством на­селения в нижней палате и регионов в верхней. Для России характерна очень существенная разница между субъектами Федерации по размерам населения и по его структуре, поэтому верхняя палата, где все субъекты имеют равное число «сенаторов», представляет структуру страны в край­не искаженном виде: резко увеличенной оказывается представительство отдельных национальностей, видов экономической деятельности, страна предстает гораздо более сельской, гораздо реже заселенной. Такое искаже­ние неизбежно, на него приходится идти ради соблюдения принципа равно­го представительства каждого субъекта Федерации, но когда оно приоб­ретает такой гигантский размах, как в России, сам этот принцип начинает

6 Предисловие

вызывать большие сомнения в применимости и угрожает породить серьез­ные политические трения между субъектами.

Менее существенным оказалось в России противоречие между суве­ренитетами страны и субъектов Федерации. В классическом варианте федерализма государство создается как союз суверенных прежде субъек­тов, которые как бы жертвуют Федерации свой суверенитет, хотя и остав­ляют за собой значительный объем прав регулировать внутреннюю жизнь субъекта по усмотрению его жителей. Это порождает казус «ограничен­ного суверенитета» самого государства, разрыв единого правового про­странства страны, растущие социокультурные различия между регионами, опасность распада. В России же субъекты Федерации не обладали «пер­вородством», они сложились на базе административно-территориального деления уже существовавшего государства, поэтому суверенность прав субъектов на регулирование своей жизни с самого начала выглядела как некий дар федерального центра и не порождала в субъектах желания от­стаивать ее изо всех сил.

Гораздо острее выглядят в России противоречия между интересами регионов и Федерации. То, что выгодно региону, сплошь и рядом невыгодно для страны, и, наоборот, стремление к общенациональному оптимуму, как правило, ведет к ущербу для отдельных регионов. Так обстоит дело с разме­щением передовых отраслей промышленности, сулящих быстрый прогресс развивающим эти отрасли регионам, или с размещением экологически вредных производств, которые нужны стране, но для данного региона пред­ставляют опасность. Более того, практика давно показала, что если стра­на форсирует темпы своего социально-экономического развития, то в ней обостряются диспропорции всякого рода, в том числе между регионами, а если она ставит задачу эти диспропорции сгладить, ей приходится снижать темпы развития или обзаводиться громоздкой и малоэффективной систе­мой перераспределения валового продукта между регионами.

От того, как именно разрешаются эти противоречия, во многом зави­сит судьба федерализации страны и характер ее государственного устрой­ства. Главным рычагом этого разрешения оказывается именно верхняя палата, созданная как раз для улаживания подобных противоречий, свя­занных с взаимоотношениями между субъектами — как друг с другом, так и с Федерацией в целом. Пока эти противоречия находятся в стадии разре­шения или смягчения, верхняя палата может не раз и не два менять свой статус и способ формирования.

Неудивительно, что во многих странах, вводивших федеральную форму государственности, верхние палаты долго не могли обрести постоянный статус, так как поиск оптимального варианта федерализма неминуемо от­ражался на этом статусе. Даже в США нынешняя форма формирования Сената (путем прямых выборов) была введена лишь 125 лет спустя после принятия Конституции, и для этого в ее текст пришлось внести специаль-

ную поправку. Нередко связь между переменами в статусе верхней палаты и переменами в сути вводимого федерализма не осознавалась современ­никами, потому что эта связь вовсе не выглядела очевидной. Именно так случилось в России. Изменения в характере формирования Совета Феде­рации выглядят в глазах многих специалистов и политиков досадным сви­детельством незрелости российского федерализма, признаком неспособ­ности политиков «изобрести» форму верхней палаты раз и навсегда. Во многом именно из-за этой неустойчивости статуса верхняя палата никак не может найти себе достойное место в структуре государства, она еще слабо востребована обществом для решения текущих задач, и порой ка­жется, что без нее вообще можно было бы обойтись. Конечно, это глубокое заблуждение, как и то, что верхней палате можно найти окончательную форму раньше, чем окончательно сформируется российский вариант фе­дерализма.

Перемены в судьбе Совета Федерации стали своего рода зеркалом эво­люции российского федерализма, и дебаты вокруг этих перемен в огром­ной мере способствовали все более глубокому пониманию нашим обще­ством сущности федерализма как такового — федерализма реального, а не советского его варианта, который был призван камуфлировать жестко централизованную систему партийного управления государством. Реаль­ный федерализм представал не как формальный документ, не как механи­ческая конструкция из взаимодействующих государственных органов раз­ного иерархического уровня, а как сложный процесс развития, полный скрытых противоречий. Эти противоречия нуждались в постепенном разре­шении, снятии или хотя бы смягчении в ходе напряженного поиска такой модели федерализма, которая наиболее адекватно отвечала бы потреб­ностям данной страны, притом потребностям не только текущим, такти­ческим, но и стратегическим.

Как ни странно, но противоречия федерализма стали по-настоящему осознаваться только в третьем Совете Федерации, где была даже создана специальная комиссия под руководством Г. Бурбулиса для анализа этой проблемы. По-видимому, предыдущие составы Совета Федерации еще не были готовы к такому анализу. Первый состав был сугубо переходным, второй представлял собой собрание первых лиц регионов, которым про­блемы противоречий федерализма казались досужими на фоне жгучих злободневных вопросов. Третий же созыв Совета Федерации стал частью обширной федеративной реформы, которую инициировал Кремль и под­держала Государственная Дума. Весь контекст российского федерализма подвергся пересмотру, он надолго оказался в центре внимания обществен­ности, политиков, экспертов. В новых условиях верхней палате пришлось не только заново искать свое место в системе российской государствен­ности, но и снова доказывать обществу свою необходимость. По-видимому, именно по этим причинам в новой верхней палате резко оживилась ана-

8 Предисловие

литическая работа, причем она быстро набрала высоту, которую ее пред­шественники даже не намечали. Сопутствующие этой работе дебаты под­няли такие сложные и глубокие вопросы, само обсуждение которых быстро двигает дело федерализации страны вперед.

Пожалуй, главным из этих вопросов оказался вопрос о том, в какой степени сенатор зависит от региональных властей, которые его делегиро­вали. Поначалу этот вопрос имел, казалось бы, чисто процедурный харак­тер, а обострялся он лишь потому, что новые члены Совета Федерации чувствовали себя весьма неуютно из-за перспективы внезапно лишиться своего кресла волевым решением губернатора или законодательного со­брания по только им ведомым причинам, даже вздорным. Ведь многие но­вые сенаторы оказались фигурами весьма, так сказать, статусными, они пришли в верхнюю палату, оставив другие важные посты, порой весьма выгодные и престижные. В их глазах (да и в глазах общественности тоже) высокий статус российского сенатора входил в явное противоречие с его крайне зависимым, неустойчивым положением.

Поэтому уже через полгода работы третьего Совета Федерации появил­ся ряд предложений, как сделать процедуру отзыва сенатора более упоря­доченной, как придать его статусу более прочный характер. Наиболее ра­дикально звучали призывы к тому, чтобы кандидат, претендующий на пост губернатора, уже в ходе выборов называл имя того, кого он назначит се­натором от региона, — ровно по схеме назначения вице-президента в не­которых странах (например, в США). В таком случае на сенатора как бы ложится печать избрания — пусть косвенного, но все же исключающего снятие его губернатором по вздорным причинам. С таким предложением выступал не кто иной, как глава верхней палаты С. Миронов. Для сенатора от законодательного собрания Миронов имел в виду оставить имеющуюся практику выборов, но для отзыва такого сенатора он предлагал ввести сложную процедуру — детальное обоснование, подаваемое законодатель­ным собранием в Совет Федерации, рассмотрение последним этого предло­жения и вотирование его. На этот счет в верхней палате не было единоду­шия. В частности, глава Комитета по конституционному законодательству Ю. Шарандин предложил, чтобы упомянутая процедура была принята для отзыва любого сенатора, а их назначение оставалось бы прежним. Г. Бур­булис предлагал обязать губернатора следовать решению совещания ре­гиональной политической и деловой элиты (своего рода «хозпартактива»), статус которого можно было бы формализовать.

Со временем, однако, проблема эта приобрела гораздо более громкое звучание и вывела на споры о самой сути верхней палаты. Все чаще под­черкивалось, что ее роль вовсе не сводится к тому, чтобы представить мнение регионального политического руководства при решении общена­циональных проблем. Палата эта должна служить главным скрепом фе­деративного государства, обеспечивать его целостность в условиях, когда

Предисловие 9

субъекты Федерации обладают значительной самостоятельностью. В по­добном свете нетрудно представить себе верхнюю палату как защитника федеративного государства от своеволия региональных властей, так как целостность Федерации — это совокупный интерес субъектов, их стратеги­ческий интерес. Эти и подобные им идеи приводили некоторых сенаторов к мысли о том, что сенатор оказывается «старше» губернатора как госу­дарственный деятель, что он вправе не только иметь значительную свободу в отправлении своих функций, но даже указывать «своему» губернатору, если тот подрывает стратегические интересы региона своими методами решения злободневных внутренних вопросов. По мнению Г. Бурбулиса, сенаторы должны защищать федерализм от любых посягательств, в том числе и со стороны властей регионов, которые они представляют. Тем са­мым у сенаторов появляется объект, как бы оторванный от конкретных регионов, и это должно придавать деятельности Совета Федерации под­линно общегосударственный характер.

Большой популярностью пользуется в Совете Федерации мысль о том, что верхняя палата играет в современном государстве роль более важ­ную, нежели роль защитницы федерализма. Недаром в мире насчитывается 66 верхних палат, а федераций только — 25; это значит, что верхняя палата оказывается востребованной и в нефедеративных государствах. В самом деле, верхняя палата родилась вовсе не для того, чтобы представлять субъ­екты федерации. Ее прообраз — Палата лордов в Великобритании — это собрание аристократии, которая призвана смягчать решительность и по­спешность, присущие деятельности нижней палаты. Вот эта задача смягче­ния, сугубо консервативная по своему существу, и есть, по мнению многих государствоведов, главная функция верхней палаты, тогда как представи­тельство региональных властей является второй функцией и по проис­хождению, и по значимости. Замедлить законотворчество, заставить пар­ламентариев глубже вникать в проблемы, снизить влияние сиюминутных соображений в принятии законов, рассчитанных на долгие годы, — вот сверхзадача верхней палаты, имеющая мало общего с задачей представи­тельства региональных властей. Именно ради выполнения этой сверхза­дачи принято избирать в верхнюю палату особо опытных политиков, наи­более уважаемых людей страны, именно поэтому им обычно дают служить гораздо больший срок, чем депутатам нижней палаты, в конце концов именно поэтому ее и называют верхней (из 66 верхних палат мира только в Нидерландах она называется нижней).

Как не вспомнить по этому поводу знаменитый исторический анекдот, который отлично поясняет эту идею. Томас Джефферсон, автор Деклара­ции независимости, не участвовал в разработке Конституции США, так как служил в это время послом в Париже. Вернувшись домой, он немедленно нанес визит Джорджу Вашингтону, чтобы из первых, так сказать, уст услы­шать за завтраком рассказ о замысле авторов Конституции. Среди прочего

10 Предисловие

он спросил, зачем была придумана верхняя палата. Вашингтон ответил контрвопросом: зачем мистер Джефферсон наливает кофе в блюдце? Джефферсон ответил: «Чтобы охладить его». «Вот именно, — сказал Ва­шингтон, — и мы ввели верхнюю палату ровно для этого — чтобы охла­дить нижнюю».

В подобном свете зависимость сенатора от региональных властей ста­новилась как бы неуместной: ведь его задачи простирались далеко за рамки представительства от имени этих властей. Именно в таком свете обсуж­даются в России вопросы о партийности в верхней палате, о консолидиро­ванном голосовании обоих сенаторов от одного региона, о справедливости равного представительства от каждого субъекта вне зависимости от его размера. Если верхняя палата — это собрание «достойных мужей», то пар­тийные страсти ей не к лицу, тем более что партийная структура в стране еще не устоялась. Верхней палате более приличествует стоять над пар­тийными схватками и тем самым стабилизировать политическую обста­новку, которую «баламутят» бои партий за благосклонность электората.

Не к лицу сенаторам и быть сковыванными правилом (или традицией) голосовать согласно со своим коллегой по региону, потому что это мешало бы сенаторам проявлять их политическую мудрость. Казалось бы, отсут­ствие консолидированного голосования разрушает смысл верхней палаты как выразителя мнений регионов, однако это не так. На деле в каждом регионе может существовать целый спектр мнений по каждому вопросу общенационального характера, и было бы нелепо сводить этот спектр к некоему единому мнению. Напротив, в некоторых верхних палатах закон предписывает сенаторам нарочито отражать этот спектр. Так, в Австрии одно сенаторское кресло от субъекта федерации всегда резервируется для второй по значимости региональной партии.

Дебаты о прерогативах верхней палаты, о ее высоком предназначении поначалу велись на фоне весьма невысокого авторитета Совета Федера­ции третьего созыва. После того собрания региональных лидеров, кото­рое представлял собой Совет Федерации при Ельцине, новый способ его формирования заведомо выглядел как снижение политического веса се­наторов. Многие эксперты так и воспринимали реформу Совета Федера­ции — не только как своего рода расправу Кремля с «удельными князья­ми», но и как плохо замаскированный шаг к свертыванию федерализма, к унитарному и однопалатному государству. Последующие годы опровергли подобные подозрения, тем не менее Совету Федерации пришлось заново обустраивать свое место в системе российской государственности.

Это обустройство наталкивалось на слабую востребованность верхней палаты в современной политической жизни России, что в немалой степе­ни это было обусловлено самим государственным устройством страны, которое отводило Совету Федерации вспомогательную роль. Характерная и обидная для верхней палаты черта: в нее из нижней палаты поступает не

законопроект, а закон, хотя для того, чтобы стать таковым, документу еще предстоит получить одобрение и верхней палаты, и Президента страны; тем самым законодательная роль и Совета Федерации, и Президента явно занижается. Более того, процедура не обязывает нижнюю палату привле­кать верхнюю к разработке законопроекта, и если это и происходит на практике, то скорее по сложившейся традиции, чем по формальным сооб­ражениям. Примером может служить разработка муниципальной рефор­мы так называемой комиссией Козака: несмотря на ее сугубо федеральную тематику, Совет Федерации почти не привлекался к этой работе.

Формально Совет Федерации располагает некоторыми весьма статус­ными полномочиями, вплоть до импичмента Президента, но пока дело не доходит до таких конфликтных ситуаций, как, например, отказ утвердить президентскую кандидатуру в прокуроры, общественность воспринимает верхнюю палату как орган, штемпелюющий законы Государственной Думы.

Есть, однако, подозрения, что эта невостребованность верхней палаты связана прежде всего с особенностями политической ситуации в России. С точки зрения федералистской проблематики эту ситуацию можно оце­нить как сравнительно благоприятную. В стране так и не проявились те противоречия между регионами, которые, как правило, осложняют по­строение федерализма на первых шагах, особенно если федерализация государства рассматривается как способ разрешения уже назревших меж­региональных противоречий. Россия унаследовала советские традиции жесткой централизации, и в нашей стране противоречия между конкрет­ными районами практически ни разу не встали на политическую повестку дня как нечто острое и злободневное. Правда, такие «горизонтальные» противоречия были с лихвой восполнены противоречиями «вертикаль­ными», то есть между конкретным районом и центром, однако здесь у российской государственности уже были нажиты немалые традиции по разрешению подобных противоречий. Поэтому можно смело утверждать, памятуя мировой исторический опыт, что в России федерализация раз­вертывается в условиях весьма благоприятных, при ослабленном проявле­нии противоречий. Это тем более удивительно, что наша страна — самая большая в мире по территории и что межрегиональные контрасты у нас достигают огромного размаха по уровню жизни, по специализации хо­зяйства, по направленности внешних связей. Причина, вероятнее всего, в том, что Россия в культурном отношении является на редкость монолит­ной страной, в которой менталитет граждан, их бытовой уклад, система ценностей резко различаются по линии «город — деревня», но между ре­гионами меняются весьма слабо.

Спокойствие в отношениях между регионами дает хорошие шансы для того, чтобы отстраивать федерализм без особой спешки, не угождая злобе дня в ущерб стратегическим задачам. Но есть у этого спокойствия и обо­ротная сторона: в подобных условиях общество не видит особой нужды в

1 2 Предисловие

сильной верхней палате, в ее функциях примирителя противоречий, раз эти противоречия пока так и не возникли в стране. Остается уповать на то, что хотя бы власть имущие и эксперты поймут, что спокойствие это временное, что противоречия между регионами обязательно обострятся в ходе экономического подъема и политического созревания граждан. Миро­вая практика показывает, что федерализм весьма эффективен в отлажен­ной, сложившейся форме, но он оказывается очень опасным орудием в неумелых руках, в период его становления, и может привести к тяжелым потрясениям страну, где граждане слишком беспечно относятся к институ­там федерализма и его трудностям. Для того чтобы этого избежать, следует как можно плодотворнее использовать ту передышку, которую даровала нам История для построения совершенного государственного механизма.

Именно такие настроения владели создателями книги, которая предла­гается вниманию читателей. Нам показалось особенно своевременным обратиться к проблематике верхней палаты именно сейчас, в период не­которого затишья, и рассмотреть ее в широком контексте — и в строго юридическом, и в политологическом. Это отразилось и на структуре книги: первая и две последние главы посвящены политологическим проблемам российского бикамерализма, а середина, основная часть, написана юриста­ми. Мы сознательно шли на риск того, что книга окажется разностильной, потому что юристы, как правило, пишут в строгом ключе, а стиль полито­логов гораздо более свободный. «Причесывать» под один стиль юристов и политологов — значит наносить ущерб смыслу рукописей и тех и других авторов, и от подобной редактуры мы отказались. Единственное, что тре­бовалось от авторов неукоснительно, — так это избегать всякой публи­цистики, политического пристрастия, резких оценок по шкале «хорошо — плохо» с некоей партийной точки зрения. В главном точка зрения всех авторов была едина: федерализация России не только неизбежна, она нуж­на стране, и задача книги — по мере сил способствовать этому процессу.

Первая глава, написанная А.Автономовым, вводит читателя в истори­ческий контекст российского бикамерализма. Вопрос этот мало известен даже специалистам, а жаль: в двухпалатности первых российских парла­ментов было много поучительного, ее развитие сопровождалось множе­ством весьма глубоких исследований современников, и в сопоставлении с советской двухпалатностью и первыми жаркими дебатами о российском федерализме в 90-х годах этот материал позволяет по-новому взглянуть на судьбы нашей верхней палаты сегодня и завтра.

За этим политологическим экскурсом следует обширная вторая глава по истории Совета Федерации. Она написана П. Федосовым, который не­посредственно работал в аппарате Совета Федерации довольно продолжи­тельное время и накопил множество наблюдений за работой верхней пала-

ты. Его можно по праву считать одним из наиболее глубоких знатоков внутренней жизни Совета Федерации. Анализ этих наблюдений, прове­денный таким специалистом, заслуживает самого пристального интереса.

В третьей главе, еще более обширной, рассматривается проблема со­става Совета Федерации, притом весьма широко — от статуса членов верхней палаты и процедур их назначения и отзыва до социологического «портретирования» новых сенаторов. Первая часть написана известным юристом С.Заславским, который хорошо знаком с предметом, так ска­зать, не только в теории, а вторая — политологом Р.Михайловым, кото­рый уже успел получить достаточную известность в качестве эксперта по проблемам верхней палаты.

Большая и сложная тема организации работы Совета Федерации осве­щена в четвертой главе, авторы которой — В. и О. Байдины и Е. Тарасова — детально знают предмет благодаря длительной работе в аппарате верхней палаты. Им удалось показать, что понимание деятельности верхней палаты и ее судьбы в большей степени зависит от добротного знания таких, каза­лось бы, «мелочей», как структура Совета Федерации, характер процедур, обеспечение его повседневной работы.

Главное в работе Совета Федерации — это его законодательная дея­тельность. Она проанализирована в пятой главе А.Парамоновым и С. За­славским, которым удалось сочетать юридический подход к предмету с элементами политологического анализа.

Глава, написанная известным государствоведом-теоретиком А. Меду-шевским, посвящена ключевой проблеме бикамерализма — месту верх­ней палаты в системе разделения властей, в механизме осуществления властных функций государства. Особое внимание уделено здесь роли Со­вета Федерации как медиатора, как института разрешения политико-пра­вовых конфликтов.

Монография завершается главой, написанной зарубежным автором — известным американским специалистом по вопросам федерализма Тома­сом Ремингтоном, который пристально следит за развитием федерализма в нашей стране с первых шагов новой российской государственности. Его внимание сосредоточено на том, как именно проблема бикамерализма вписывается в российский политический контекст и какие трудности воз­никают при этом. Взгляд Т. Ремингтона на российский федерализм заметно отличается от традиционного для российских исследований, поэтому глава Т. Ремингтона, можно надеяться, весьма освежит эту традицию.

Все авторы писали свои главы вполне самостоятельно, отстаивая свое видение некоторых общих вопросов. Тем более примечательно, что в ре­зультате у книги оказался вполне отчетливый общий рефрен — оптимисти­ческий взгляд на российский бикамерализм в целом, на нынешний Совет Федерации и на перспективы его развития.