Программа ООН по окружающей среде (юнеп)

При подготовке Обзора действующего национального законодательства в области трансграничных перемещений опасных отходов и экологически безопасного управления ими в странах СНГ в целях достижения единства подхода к оценке национального законодательства были разработаны критерии.

Экспертами от стран СНГ были составлены таблицы (Таблицы 2-5, 7-9, 11-15) по оценке национальных законодательств в странах, где приводятся: графа 1 – порядковый номер позиции; графа 2 - собственно критерии оценки национального законодательства, по каждому критерию приведен перечень норм, по которым оценивалось национальное законодательство. Графу 3 - статус внедрения, экспертам было предложено заполнять следующим образом: "внедрено", "внедрено частично", "не внедрено". В графе 4 даны пояснения по статусу внедрения: ссылки на национальный нормативный правовой акт (НПА), на номер главы/раздела/статьи/пункта, содержащих соответствующее положение нормы.

В таблицы 1, 6, 10, 16 "Определения" включены определения в том виде, в каком они приведены в правовых документах, не подвергая их анализу. В ряде случаев национальный НПА содержит расширенное по сравнению с БК толкование. В графе определений "компетентный орган" и "выделенный центр" приводятся названия организаций стран, соответствующие этим определениям, соответственно.

Определения, включенные в БК, Национальный модельный закон (графа 2 - номер пункта по Национальному модельному закону в редакции), Соглашение о контроле за трансграничной перевозкой опасных и других отходов (12 апреля 1996 г., Москва) и Модельный закон "Об отходах производства и потребления", принятый на одиннадцатом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ (Постановление №11-9 от 15 июня 1998 года), для удобства сопоставления сведены в Таблицу 1.

Кроме того, отдельно для каждой страны составлены перечни НПА (их названия, номер, дата принятия, официальные источники опубликования), имеющих отношение к данному Обзору. На рассмотрение брались: национальный закон об отходах, постановления/распоряжения (правового характера) правительства, принятые в развитие закона. Однако по некоторым критериям рассматривались и другие нормативные правовые акты, например, административный и уголовный кодексы (незаконный оборот), таможенный кодекс. Таблицы дополнены примечаниями или пояснениями.
Основная часть Обзора состоит из двух больших разделов.

Первый раздел, посвященный обзору международного законодательства в области трансграничного перемещения опасных отходов и экологически безопасного управления ими, включает 4 подраздела.

Вначале рассматриваются международные документы, регулирующие отношения в указанной области, принятые до вступления в силу Базельской конвенции, включая Директиву 75/442/ЕЕС от 15 июля 1975 года "Об отходах", в том числе те, на которые опирается БК.

Затем рассматриваются Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением и Протокол об ответственности и компенсации за ущерб, причиненный в результате трансграничной перевозки опасных отходов и их удаления.

Далее приводится обзор международных документов, касающихся законодательства об опасных и других отходах, кроме радиоактивных, изданных после подписания Базельской конвенции, включая Директиву 91/689/ЕЕС от 12 декабря 1991 года об обращении с опасными отходами и Директиву 1999/31/ЕС от 26 апреля 1999 года по полигонам захоронения отходов.

И, наконец, в хронологической последовательности рассматриваются документы стран СНГ (о присоединении к БК, ратификации БК, многосторонние и двухсторонние соглашения, договоры стран СНГ, модельный закон "Об отходах производства и потребления"), касающиеся законодательства об опасных и других отходах, кроме радиоактивных.

Данный раздел включает извлечения по теме раздела из международных актов, включая Директивы ЕС, нормативных правовых актов государств-членов СНГ.

Данный раздел включает также сводную таблицу определений Базельской конвенции, Национального модельного закона в редакции, закрепленной Решением III/6, Соглашения о контроле за трансграничной перевозкой опасных и других отходов (12 апреля 1996 г., Москва) и модельного закона "Об отходах производства и потребления", принятого на одиннадцатом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ (Постановление №11-9 от 15 июня 1998 г.).

Во втором разделе дается обзорная характеристика состояния национального законодательства каждой из стран СНГ по теме Обзора. Помимо текстовой части, раздел содержит перечень законодательных и иных нормативных правовых актов (для Российской Федерации перечень включает также акты рекомендательного характера и технические акты, утвержденные заинтересованными федеральными органами исполнительной власти) и сопоставительные таблицы основных положений правовых норм, содержащихся в Национальном модельном законе о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением, одобренным на 2-м совещании Конференции Сторон БК (Решение II/5), пересмотренным на 3-м совещании Конференции Сторон (Решение III/6) (далее – Национальный модельный закон), отобранных в качестве критериев для сравнения, и соответствующих норм, содержащихся в национальных основных и некоторых других законах, а также в иных нормативных правовых актах, регулирующих отношения в области обращения с отходами производства и потребления.

Материал по национальному законодательству объединен в три подраздела, соответствующих трем регионам на пространстве СНГ - страны Восточной Европы (Республика Беларусь, Республика Молдова, Российская Федерация, Украина), страны Кавказского региона (Азербайджанская Республика, Республика Армения, Грузия) и страны Центральной Азии (Республика Казахстан, Кыргызская Республика, Республика Таджикистан, Туркменистан, Республика Узбекистан).

Этот раздел также содержит сводные таблицы основных понятий, терминов и определений по странам и регионам ВЕКЦА, относящихся к национальному законодательству государств-членов СНГ в области обращения опасных и других отходов, кроме радиоактивных.

БК и Конвенция по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов (далее Конвенция) имеют общую цель – предотвращение загрязнения окружающей среды, и в определенном смысле дополняют друг друга в тех случаях, когда между территориями государств-Сторон лежит море.

В статье III Конвенции приводятся основные понятия, необходимые для целей данной Конвенции:

1. а) Сброс означает:

i. любое преднамеренное удаление в море отходов или других материалов с судов, самолетов, платформ или других искусственно сооруженных в море конструкций;

ii. любое преднамеренное захоронение в море судов, самолетов, платформ или других искусственно сооруженных в море конструкций;

b) "Сбросом" не считается:

i. удаление в море отходов или других материалов, присущих или являющихся результатом нормальной эксплуатации судов, самолетов, платформ или других искусственно сооруженных в море конструкций и их оборудования, кроме отходов или других материалов, транспортируемых судами, самолетами, платформами или другими искусственно сооруженными в море конструкциями, которые эксплуатируются в целях удаления таких материалов, или подвозимых к таким судам, самолетам, платформам или другим искусственно сооруженным в море конструкциям, а также кроме тех, что являются результатом обработки отходов или других материалов на таких судах, самолетах, платформах или конструкциях;

ii. помещение материалов для целей иных, чем их простое удаление, при условии, что это не противоречит целям настоящей Конвенции;

с) удаление отходов или других материалов, непосредственно получаемых или возникающих в связи с исследованием, эксплуатацией или связанной с ними переработкой в море минеральных ресурсов морского дна, положениями настоящей Конвенции не регулируется.

2. Суда и самолеты означают водные и воздушные суда любого вида. Это выражение включает суда на воздушной подушке и плавучие суда, независимо от того, являются ли они самоходными или нет.

3. Море означает все морские воды, кроме внутренних морей государств.

4. Отходы и другие материалы означают материалы и вещества любого рода, формы или описания.

5. Специальное разрешение означает разрешение, выданное на данный случай по заявлению и в соответствии с Приложениями II и III к Конвенции.

6. Общее разрешение означает разрешение, выданное заранее и в соответствии с Приложением III к Конвенции.

7. Организация означает организацию, назначенную Договаривающимися Сторонами в соответствии со Статьей XIV (2) Конвенции.

В соответствии со Статьей IV настоящей Конвенции:

1. Стороны договариваются о запрете сброса любых отходов или других материалов, в какой бы то ни было форме или состоянии, за исключением случаев, указанных ниже:

а) запрещается сброс отходов или других материалов, перечисленных в Приложении I к Конвенции;

b) для сброса отходов или других материалов, перечисленных в Приложении II к Конвенции, требуется предварительное специальное разрешение;

с) для сброса всех других отходов или материалов требуется предварительное общее разрешение.

2. Любое разрешение выдается только после тщательного рассмотрения всех факторов, перечисленных в Приложении III к Конвенции, включая предварительное изучение характеристик места сброса, предусмотренное в Разделах "В" и "С" этого Приложения.

Применяемые в Конвенции понятия рассматриваются в Таблице 1.

Согласно Статье VIII для содействия достижению целей настоящей Конвенции Договаривающиеся Стороны, имеющие общие интересы по защите морской среды в определенных географических районах, прилагают усилия, принимая во внимание специфические региональные особенности, для вступления в региональные соглашения, совместимые с настоящей Конвенцией, в целях предотвращения загрязнения, в особенности в результате сбросов. Договаривающиеся Стороны изыскивают возможности для сотрудничества с участниками региональных соглашений в целях выработки согласованных процедур, которых будут придерживаться участники настоящей и региональных конвенций.

Согласно пункту (с) Статьи IX Договаривающиеся Стороны способствуют путем сотрудничества в рамках Организации и других международных органов оказанию поддержки тем Сторонам, которые просят об этом, в целях удаления и переработки отходов. Также принимаются другие меры по предотвращению или уменьшению загрязнения, вызываемого сбросами, предпочтительно в заинтересованных странах, чтобы способствовать тем самым целям и назначению настоящей Конвенции.

В дальнейшем может оказаться полезным сопоставление методологических подходов, а также классификаций и критериев, используемых в текстах приложений к БК и настоящей Конвенции.

Директива базируется на следующих принципах:

• 
  цели всех положений, касающихся удаления отходов, должны сводиться к защите здоровья людей и окружающей среды от вредного влияния, оказываемого накоплением, транспортировкой, переработкой, хранением и выбрасыванием отходов на свалку;
  
• 
  стимулирования утилизации отходов и использования материалов из отходов с целью экономии природных ресурсов;
  
• 
  в целях обеспечения охраны окружающей среды необходима разработка положения о системе разрешений на предприятия по переработке, хранению или отвалу отходов от лица третьих сторон, о системе надзора за предприятиями, которые удаляют как собственные, так и отходы других предприятий;
  
• 
  "платит тот, кто загрязняет".
  

В Статье 1 Директивы приведены следующие термины, которые, согласно норме, предусмотренной этой же статьей, будут периодически пересматриваться и изменяться:

Директива не рассматривает следующие отходы:

• 
  газовые отходы, выбрасываемые в атмосферу;
  
• 
  радиоактивные отходы;
  
• 
  отходы, образующиеся при разведке, добыче, переработке и хранении природных ресурсов и разработке карьеров;
  
• 
  скелеты животных, а также следующие сельскохозяйственные отходы: фекалии и другие неопасные вещества естественного происхождения, используемые в земледелии;
  
• 
  сточные воды, за исключением жидких отходов;
  
• 
  утратившие срок действия взрывчатые вещества.
  

• 
  во-первых, предотвращение или снижение производства отходов и их вредного воздействия, в частности путем: разработки более чистых технологий с более экономным использованием природных ресурсов; технической разработки и продажи изделий, сконструированных таким образом, чтобы по технологии изготовления, использованию и удалению по завершении эксплуатации они не способствовали или способствовали в наименьшей степени увеличению степени вредности отходов и опасности загрязнения среды; разработки соответствующих способов удаления после окончательного использования опасных для здоровья веществ, содержащихся в отходах, предназначенных для утилизации;
  
• 
  во-вторых: утилизация отходов посредством переработки, вторичного использования или восстановления или любого другого процесса, предусматривающего извлечение вторичного сырья, или использование отходов в качестве источника энергии.
  

• 
  без риска для всех компонентов среды;
  
• 
  не создавая резкого уровня шума или запаха;
  
• 
  без вредного влияния на рекреационные зоны.
  

Страны-члены должны предпринять соответствующие меры для установления единой сети установок для удаления отходов. Такое устойчивое развитие дает высокий уровень защиты окружающей среды и здоровья людей.

Согласно требованиям Статьи 6, необходимо назначить компетентный орган или орган ответственный за эту Директиву. Компетентный орган или органы должны будут составить планы по управлению отходами. Они могут нести информацию о лицах по управлению отходами, о стоимости утилизации и удаления, стимулировании при сборе, сортировке и переработке отходов, а также должны предусматривать:

• 
  вид, количество и происхождение отходов, подлежащих утилизации или избавлению от них;
  
• 
  основные технические требования;
  
• 
  какие-либо специальные меры в отношении особых отходов;
  
• 
  удобные места свалки или перерабатывающие установки.
  

Согласно статьям 9 и 10 компании, которые осуществляют операции, перечисленные в Приложениях II А и II В, обязаны получить разрешение у компетентного органа. В разрешении должно быть указано: виды и количество отходов; технические требования; необходимые меры предосторожности; место сброса отходов; метод переработки. Статья 11 устанавливает виды учреждений, которые могут быть освобождены от требований, предъявляемых к разрешениям в соответствии со Статьей 9 или Статьей 10.

Данные учреждения обязаны быть зарегистрированными компетентными органами. Компании по сбору или транспортировке, уничтожению или утилизации отходов, которым не требуется специального разрешения, также должны быть зарегистрированы компетентными органами. Эти компании должны подвергаться периодическим проверкам со стороны компетентных органов.

Учреждения и предприятия, упомянутые в Статьях 9 и 10 должны:

• 
  вести записи о количестве, природе, происхождении и, если уместно, назначении, частоте сбора, виде транспортировки и методах переработки отходов, перечисленных в Приложении I, а также операций, перечисленных в Приложениях II А и В;
  
• 
  обеспечивать доступность этой информации по требованию компетентных органов.
  

• 
  владелец отходов;
  
• 
  прежние владельцы или производитель продукции, от которого поступили эти отходы.
  

В Приложении II А (Операции по удалению отходов) приведены 15 типов методов по удалению отходов. В Замечании к Приложению говорится, что в настоящем Приложении приводится перечень применяемых на практике операций по удалению отходов. В соответствии со Статьей 4 отходы следует удалять без причинения вреда здоровью людей и без использования процессов или методов, которые могут нанести вред окружающей среде.

В Приложении II В (Операции, которые могут привести к утилизации) приведен перечень из 15 применяемых на практике операций по утилизации отходов.

В текст Директивы Совета 75/442/ЕЕС от 15 июля 1975 года "Об отходах" внесены поправки (статьи 1-12 заменены статьями 1-18 Директивы Совета № 91/156/ЕЕС от 18 марта 1991 г., в которые введен ряд дополнений). Поправки вступили в силу с 1 апреля 1993 г. Временное частичное закрытие до 31 декабря 1995 г. существующих установок было введено Директивой Совета № 90/656/ЕЕС по промежуточным мерам, применимым к Германии с учетом определенных положений Сообщества в отношении защиты окружающей среды. Директива принята Советом Европейских сообществ, ввиду необходимости стимулирования утилизации отходов и использования материалов из отходов с целью экономии природных ресурсов, а также с учетом того, что сущность целей всех положений, касающихся удаления отходов, должна сводиться к защите здоровья людей и окружающей среды от вредного влияния, оказываемого накоплением, транспортировкой, переработкой, хранением и выбрасыванием отходов на свалку.

Согласно Статье 1 (Часть I, Введение), посвященной употреблению терминов и сфере их применения для целей данной Конвенции:

1. Район означает дно морей и океанов и его недра за пределами национальной юрисдикции;

2. Орган означает Международный орган по морскому дну;

3. Деятельность в Районе означает все виды деятельности по разведке и разработке ресурсов Района;

4. Загрязнение морской среды означает привнесение человеком, прямо или косвенно, веществ или энергии в морскую среду, включая эстуарии, которое приводит или может привести к таким пагубным последствиям, как вред живым ресурсам и жизни в море, опасность для здоровья человека, создание помех для деятельности на море, в том числе для рыболовства и других правомерных видов использования моря, снижение качества используемой морской воды и ухудшение условий отдыха;

5. а) захоронение означает:

i) любое преднамеренное удаление отходов или других материалов с судов, летательных аппаратов, платформ или других искусственно сооруженных в море конструкций;

ii) любое преднамеренное уничтожение судов, летательных аппаратов, платформ или других искусственно сооруженных в море конструкций;

b) "захоронением" не считается:

i) удаление отходов или других материалов, присущих или являющихся результатом нормальной эксплуатации судов, летательных аппаратов, платформ или других искусственно сооруженных в море конструкций и их оборудования, кроме отходов или других материалов, транспортируемых судами, летательными аппаратами, платформами или другими искусственно сооруженными в море конструкциями, которые эксплуатируются в целях удаления таких материалов, или подвозимых к таким судам, летательным аппаратам, платформам или другим искусственно сооружаемым в море конструкциям, а также кроме тех, что являются результатом обработки таких отходов или других материалов на таких судах, летательных аппаратах, платформах или конструкциях;

ii) помещение материалов для целей иных, чем их простое удаление, при условии, что это не противоречит целям настоящей Конвенции.

6. 1) Государство-участник означает государство, которое согласилось на обязательность для него настоящей Конвенции и для которого настоящая Конвенция находится в силе.

2) Настоящая Конвенция применяется mutatis mutandis¹ к субъектам права, перечисленным в пунктах 1 "b", "с", "d", "е" и "f" Статьи 305, которые становятся участниками настоящей Конвенции в соответствии с условиями, характерными для каждого из них, и в этой мере под термином "государства-участники" понимаются эти субъекты права.

В Статье 42, касающейся законов и правил государств, граничащих с проливами, в отношении транзитного прохода, в пункте 1 говорится, что, при условии соблюдения положений настоящего Раздела, государства, граничащие с проливами, могут принимать законы и правила, относящиеся к транзитному проходу через проливы, в отношении всех нижеследующих вопросов или любого из них, в частности, в отношении предотвращения, сокращения и сохранения под контролем загрязнения путем введения в действие применимых международных правил, относящихся к сбросу нефти, нефтесодержащих отходов и других ядовитых веществ в проливе (подпункт b).

В Статье 145, регулирующей вопросы защиты морской среды, Стороны Конвенции, соглашаются с тем, что, в соответствии с настоящей Конвенцией в отношении деятельности в Районе принимаются меры, необходимые для обеспечения эффективной защиты морской среды от вредных для нее последствий, которые могут возникнуть в результате такой деятельности. С этой целью Орган принимает соответствующие нормы, правила и процедуры, в частности, для:

а) предотвращения, сокращения и сохранения под контролем загрязнения морской среды и других опасностей для нее, в том числе побережья, и предотвращения нарушения экологического равновесия морской среды, уделяя особое внимание необходимости защиты морской среды от вредных последствий таких видов деятельности, как бурение, драгирование, выемка грунта, удаление отходов, строительство и эксплуатация или техническое обслуживание установок, трубопроводов и других устройств, связанных с такой деятельностью;

b) защиты и сохранения природных ресурсов Района и предотвращения ущерба флоре и фауне морской среды.

Пункт 1 Статьи 216, нацеленной на обеспечение выполнения законов и правил, касающихся захоронения, гласит о том, что выполнение законов и правил, принятых в соответствии с настоящей Конвенцией, и применимых международных норм и стандартов, установленных через компетентные международные организации или дипломатическую конференцию в целях предотвращения, сокращения и сохранения под контролем загрязнения морской среды в результате захоронения, обеспечивается:

а) прибрежным государством в отношении захоронения в его территориальном море или исключительной экономической зоне, либо на его континентальном шельфе;

b) государством флага в отношении судов, плавающих под его флагом, и судов или летательных аппаратов, зарегистрированных в нем;

с) любым государством в отношении погрузки отходов или других материалов, осуществляемой на его территории или у его прибрежных терминалов.

При этом в соответствии с пунктом 2 Статьи 216 ни одно государство не обязано в силу настоящей статьи возбуждать разбирательство, когда оно уже начато другим государством в соответствии с настоящей статьей.

Приложение III к Конвенции, в котором обозначены основные условия поиска, разведки и разработки, содержится Статья 17, включающая нормы, правила и процедуры Органа. В пункте 2 указанной статьи, в частности говорится, что нормы, правила и процедуры по следующим вопросам должны полностью отражать объективные критерии, изложенные ниже, среди которых, согласно подпункту "f", в целях обеспечения эффективной защиты морской среды от вредных для нее последствий, непосредственно возникающих в результате деятельности в Районе или в результате переработки на борту судов непосредственно над участком добычи полезных ископаемых, получаемых на этом участке добычи, устанавливаются нормы, правила и процедуры с учетом того, в какой мере такие вредные последствия могут быть непосредственным результатом бурения, драгирования, взятия проб и выемки грунта и удаления, захоронения и сброса в морскую среду отстоя, отходов или иных выбросов.

Так, в пункте 1 Статьи 17, в частности говорится, что снос оборудования или сооружения, содержащих хрупкие асбестосодержащие изоляционные материалы, а также очистка от асбеста зданий или сооружений, где асбест может оказаться в воздухе, осуществляются только предпринимателями или подрядчиками, которые признаны компетентным органом, как имеющие квалификацию для выполнения такой работы в соответствии с положениями настоящей Конвенции, и которые получили полномочия для выполнения такой работы.

В пункте 2 подчеркивается, что предприниматель или подрядчик обязаны до начала работ по сносу подготовить рабочий план, уточняющий меры, которые необходимо принять, включая меры, направленные на:

a) обеспечение трудящихся всей необходимой защитой;

b) ограничение выделения асбестовой пыли в воздух; и

с) обеспечение удаления асбестосодержащих отходов в соответствии со Статьей 19 настоящей Конвенции.

Пункт 3 защищает интересы трудящихся, с ними или их представителями проводятся консультации относительно рабочего плана, указанного в пункте 2 настоящей статьи.

Пунктом 1 Статьи 19 устанавливается норма, согласно которой, в соответствии с национальным законодательством и практикой предприниматели удаляют асбестосодержащие отходы таким образом, чтобы не ставилось под угрозу здоровье соответствующих трудящихся, включая тех, кто обрабатывает асбестосодержащие отходы, или населения, проживающего вблизи предприятия.

При этом согласно пункту 2 данной статьи, компетентные органы и предприниматели принимают соответствующие меры для предотвращения загрязнения окружающей среды асбестовой пылью, выделяющейся в результате производственного процесса.