Эллюль, Жак. Политическая иллюзия. Пер. В. В. Лазарев
жүктеу/скачать 1.49 Mb.
|
| Политический деятель оперирует в мире представлений, мнений людей, но он способен также сам создавать такие представления и модифицировать их с помощью средств информации и пропаганды. И наоборот, общественное мнение в этом мире детерминирует направление активности политического деятеля; без этого он не может управлять. Но если все происходит в мире представлений (включая и неадекватное представление правительства об общественном мнении), то результаты нельзя считать ни автоматическими следствиями, ни предопределенными исходами. Правительство не "делает" мнения; последнее подчиняется своим стереотипам и предрассудкам, с которыми трудно бороться. И общественное мнение никоим образом не понуждает правительства, поскольку оно не в силах специфически выразить себя. На деле мы сталкиваемся скорее с двойной парализованностью, чем с двойственной эффективностью. Правительство парализовано под тяжестью этого изначального мнения, ведь оно не в состоянии даже пытаться действовать вопреки этому мнению, а оно к тому же постоянно препятствует эффективности действия. И этим параличом заражается и само общественное мнение, которое не может выразить себя в полной мере, и все же в известной степени ему это удается, но лишь под давлением пропаганды, которая одна только и способна активизировать общественное мнение.
Отсюда следует, что эти два политических элемента искусственны. Они взаимно сводят друг друга к видимо-стям: каждый по видимости контролирует другого и управляет им, но в действительности каждый обладает лишь декоративной властью, причем не столько из-за своей зависимости от другого, сколько потому, что оба вместе не способны больше иметь дело с реальными проблемами или обладать реальной властью. В этой игре есть третий: тот, кто держит в своих руках средства воздействия. В мире представлений он — тот, кто распределяет информацию и ведет пропаганду. Но если, по-видимости, он подчиняется распоряжениям политиков, то на деле он занимает пост автономного технициста. Если на первый взгляд он представляется в свободном демократическом устройстве "выражением свободы информации", то в действительности техницист имеет мало отношения к гражданам, он скорее представитель политической или экономической власти, в интересах которой он и оформляет общественное мнение. В этих терминах и в приложении к этому миру представлений развивается политическая иллюзия, иллюзия в душах тех, кто верит, что они могут в наше время изменить саму действительность путем использования политической власти. Та же самая иллюзия поддерживается, хотя и противоположным образом, теми, кто полагает, что они смогут овладеть государством и господствовать в нем, если будут участвовать в политической игре. ГЛАВА IV
ПОЛИТИЧЕСКАЯ ИЛЛЮЗИЯ. КОНТРОЛЬ НАД ГОСУДАРСТВОМ 1. Бюрократия Идея о том, что гражданин должен контролировать государство, покоится на утверждении, что внутри государства парламент действенно направляет политический организм, административные органы и техницистов по определенному пути. Но это чистейшей воды иллюзия1. Бем хорошо показал, что значение органов представительной демократии сведено сегодня исключительно к одобрению решений, подготовленных экспертами и груп- 1 Здесь не проводится никакого ценностного суждения. Я не говорю, что бюрократия хороша или плоха. Бюрократия соответствует тому направлению, в котором движется общество в целом, и поэтому она — неизбежное явление. Я рассматриваю проблему не в плане конфликта между бюрократией и демократией, а, скорее, как предварение бюрократией политических отношений (см.: Mlchels. Les partis potiliques. 1913). пами, оказывающими давление1. В том же духе Джованни Сартори2 в своем выдающемся исследовании вскрыл неспособность парламента выполнять функции, которыми наделяет его демократическая идеология; а на вере в его способность к этому все еще покоится наше наивное убеждение, что гражданин-де способен к контролю. В частности, Сартори показывает, что действительное положение парламента в центре правления и его идентификация с правительством радикально изменяют основы, на которых строилось прежде парламентарное государство, а именно: идею представительства, идею контроля, необходимость в защите закона. Одно из самых замечательных исследований Сартори посвящено анализу крушения принципа представительства, который был обусловлен — наряду с другими факторами — политической профессионализацией и просеиванием кандидатов сквозь сито политических партий: люди, посылаемые в парламент, имеют тенденцию к превращению в репрезентативную проекцию самой партии. Сартори заключает, что наши парламенты "атипичны" для данной нации как целому. Однако здесь мы не стали уделять анализу Сартори никакого специального внимания, так как проблема парламентаризма второстепенна. Государство всегда рассматривалось как орган принятия решений, причем довольно простой, поскольку решения принимались в соответствии с установленными, проводимыми по всем правилам и контролируемыми процедурами. Но объект решения радикально изменился и не связан больше с животрепещущими полити- 1 Bohm. Kapitulirt der Staat? // Politische Meinung, 1962. 2 SartoriG. LAvenir des Parlements. // Bulletin S.E.D.E.I.S., 1964. ческими вопросами, к которым было бы приковано внимание масс. Соответственно, процесс решения не есть уже простая система ясных юридических процедур, как это установлено конституциями. Эти процедуры все еще существуют, но не имеют особого значения. Процесс принятия решения состоит из сложной смеси личных суждений, традиций, конфликтов между различными органами государства и давления со стороны внешних групп. Профилиза-ция центров принятия решений стала правилом, действующим внутри политического организма. Этот организм отнюдь не прост. Когда мы говорили о президенте, министре или ассамблее, мы этим еще ничего не сказали, потому что государство стало разросшимся организмом, затрагивающим все, состоящим из множества центров, бюро, служб и органов. Все это отлично известно представителям политической науки'. Можно назвать много детальных и реалистических исследований структуры и процесса принятия решения. Но здесь мы сталкиваемся с особой психологической проблемой. Когда те же самые представители политической науки, вполне осведомленные об этих проблемах, пишут политическую статью или занимают определенную позицию в отношении какой-нибудь текущей проблемы, они совершенно забывают свои углубленные исследования и опять переходят к точке зрения устаревшей концепции государства; поразительно то, что 1 Конечно, я не претендую здесь на рассмотрение всей проблемы бюрократии. Кроме хорошо известных работ Макса Вебера и Роберта Мертона, касающихся этой проблемы, см.: Arguments, 1960. №17; Mathiot. Bureaucratie et Democratic // Etudes et Documents, 1961; Schnur. Tendances de la Bureaucratie // Bulletin S.E.D.E.I.S., 1962; CrazierM. Le Phenomene bureaucratique. P., 1964. мы снова обнаруживаем их вовлеченными в дискуссии о президентском режиме или об избирательных процедурах, как будто бы политическое будущее зависело от этих иллюзорных форм. До сих пор не существует никакой связи между конкретными исследованиями подлинной сущности государства и глубоким размышлением над актуальными политическими проблемами современного мира. В особенности в вопросе о контроле над властью наблюдается явное противоречие между нашим знанием того, чем является современное государство, и нашим твердым убеждением, что гражданин может контролировать государство'. Современное государство не есть преж- 1 Следует проводить различие между влиянием на политическую сферу техницистов и экспертов, с одной стороны, и бюрократической организации — с другой. Эти два явления очень часто недостаточно различают. Даже Мишель Крозье в "Феномене бюрократии" не всегда отдает себе отчет в этом различии. Иногда он спотыкается на этом, например, на с. 183: "...руководители этой консервативной и бюрократической организации придерживаются философии изменения, тогда как техницисты в глубине души постоянно остаются консервативными в своих взглядах на организационные проблемы". Это действительно очень характерно для двух указанных позиций. Точно так же Крозье ясно видит (с. 219) различие между "властью эксперта, т.е. властью, которую имеет индивид благодаря своей способности контролировать отдельные факторы, влияющие на функционирование организации, и функциональной иерархической властью, которая есть действительная бюрократическая власть, т.е. власть определенных индивидов, которою они обладают благодаря их функционированию в организации". Но последняя не может контролировать власть экспертов или подменять ее. Так может оказаться только тогда, когда эксперт является частью бюрократии и частью системы: но отношение эксперта с механизмом управления также должно быть принято во внимание: модель будет тогда выглядеть иначе. Я не согласен с Крозье относительно "подлинного" влияния экспертов и их де всего орган принятия решений, не есть система политических органов. Оно есть прежде всего огромный механизм различных учреждений, бюро. Оно состоит из двух противоречивых элементов: с одной стороны, политического персонала, комитетов, советов, а с другой — административного персонала в различных бюро, различия между которыми, как ни странно, становятся все роли в будущем. Обосновывая их роль, Крозье делает известные ошибки. Например, он утверждает, что во Франции изменение почти невозможно из-за "всесилия бюрократии на уровне рутинерства и из-за ее беспомощности перед проблемой изменения". Он упускает из виду проблемы, встающие перед техницистами, которые вызывают в своей собственной среде изменения, что отражается также и на бюрократии. Что действительно следует проанализировать, так это развитие бюрократической системы в ее прямой или опосредованной связи с техницистами. Происходит весьма экстенсивное изменение в секторах, отвечающих требованиям техницистов; последние в большей мере, нежели политические деятели, "субструктуры мозгового треста", вызывают сдвиги и перемены. Фактически вразрез тому, что полагает Крозье, политические деятели не способны произвести изменения в плане бюрократии. Недостатки анализа в исследованиях Крозье становятся совершенно очевидными, когда он показывает (на с.377 и ел.), что в системе, где имеется экономическое планирование и где "будущее раскрывается более интеллигибельным образом", административные строгость и четкость должны исчезать; должна появляться новая форма рациональности, приводящая к дезинтеграции традиционной модели. Крозье приводит пример советского Госплана, — но это как раз и есть то, что я разумею под ролью техницистов и технической администрации. Эта администрация "нового типа" отвечает различным нуждам и имеет различные функции и разнообразные виды деятельности. Это не приводит автоматически к угрозе традиционным бюрократическим административным органам, которые предназначены для выполнения совсем другого рода функций. менее и менее отчетливыми. Традиция придает огромное значение совещательным органам, консультативным советам, голосованию и назначению политических деятелей. Вокруг всего этого концентрируется политическое мышление; с точки зрения демократии, здесь действует суверенитет народа. Это идет рука об руку с хорошо известной системой, классической схемой администрации; административный персонал назначается политическими деятелями: такой персонал поэтому целиком зависит от них. Администрация есть слой государственных служащих, которые не обладают той свободой от государства, какой располагали в былые времена судейские коллегии. В лучшем случае у них есть свобода преследовать свои профессиональные интересы. Администрация существует для приведения в исполнение решений политических лидеров — вот ее единственная роль, которая активизируется решениями центрального "мозгового аппарата". Таким образом, широкая административная организация — ничто без своего политического центра, Мейно в своей книге "Технократия" (Meynaud J. La Tech-nocratie.P.. 1964. P. 59) ясно показывает различие и точки соприкосновения между бюрократией и влиянием техницистов; он по-казываех что технократия превышает по своей многочисленности бюрократию и т.д. Здесь мы оказываемся лицом к лицу со смесью обеих форм внутри каждого из этих аппаратов. Мы имеем в данном случае, говоря словами Мейно, технобюрократию, потому что техницисты могут осуществлять свое воздействие на бюрократическую машину и манипулировать ее элементами, что, правда, не всегда реализуется ими. Наконец, следует видеть повсюду прилагаемые усилия определить, что такое бюрократия и какова роль техницистов. Они дополняют друг друга, но, несмотря на это, в большинстве случаев противопоставляются и не знают друг о друге. а последний есть все. Против этой администрации гражданин может быть защищен, и он действительно эффективно защищен: он может вклиниваться в ее каналы. Но более того: граждане, благодаря выборам, являются хозяевами над советами и представительными учреждениями. Они могут воздействовать на принятие государственных решений, а тем самым и на администрацию. Последняя есть не что иное, как передаточный механизм, приводной ремень. Эта очень тривиальная классическая точка зрения включает в себя, не подозревая об этом, как Гегелеву концепцию администрации, — здесь администрация выступает посредником между государством и обществом, — так и Марксову концепцию администрации, где администрация понимается как орудие государства. Этим объясняется также и то, что большинство людей не придает большого значения изучению администрации в собственном смысле слова (за исключением административного права). Имеется крайне мало социологических исследований о правлении администрации. Даже такая книга, как "Государство и гражданин" ("L'Etat et le citoyen"), содержит лишь один незначительный параграф об администрации. Однако в действительности государство постепенно поглощается администрацией. Своим фасадом или внешностью политическая власть все еще примыкает к конкретному человеку или совету; но даже при авторитарном режиме это только внешность. Реальные политические проблемы, которые касаются повседневной жизни нации и охватывают отношения между гражданином и общественной властью, находятся в руках административных органов. В них сосредоточена действительность современного государства1 . Прежде всего управляющая администрация приобрела значительный вес и имеет сложную структуру. Звучат хорошие и благонамеренные заявления о том, что состав функций может быть сведен к некоторым простым правилам или положениям, а администрация — к некоторой общей структуре. Но авторы этих заявлений не отдают себе отчета о действительном состоянии дела. Надо же, напротив, вникнуть в бесконечное число различных бюро, в их компетенции, в сотни служб, которые роятся за каждым членом кабинета, в отделения, в иерархии и прежде всего в связи между различными органами. Отношения между различными административными секторами крайне усложнились, настолько, что пришлось создать связующие органы. Документ должен обойти пять, десять, двадцать учреждений, и каждое должно что-нибудь добавить и отметить, что документ принят к сведению. Поскольку эти службы подчинены различным начальникам и даже относятся к различным министерствам, каналы связи не вполне ясны. Связующие органы знают правильные каналы и приводят одно бюро в контакт с другими. Мы не должны осуждать экспансию бюрократии, ее сложность служит зеркальным отображением слож- 1 Конкретные примеры см.: Ardant G. Technique de l'Etat de la productive du secteur du public. P., 1956. The Report of the Central Committee of Inquiry on the Cost and the Efficiency of Public Services, 1960. La Fondation prefetorale et la Reforme administrative (Study published by the Association of the Prefectorial Corps and of Civil Administrators of the Home Office, 1961). ности жизни нации и различных задач, возложенных на государство1. Никто не обладает точным знанием этой огромной машины, и, насколько мне известно, никакого организационного установления, детализирующего многообразные взаимоотношения, не существует. Если бы даже и существовало установление для какого-то одного министерства, грош ему цена — ведь оно не сумело бы очертить горизонтальных отношений с другими министерствами и административными органами. Нельзя объять необъятное, и на деле никто не контролирует его. Но эта бюрократия пронизывает все государство. Член кабинета министров сам по себе, без своей бюрократической надстройки, ничего не стоит. Министерство в свою очередь есть огромный административный организм. Бюрократия проникает в верхние этажи правления, которое, со своей стороны, сводится к бюрократическому комплексу, если не считать некоторых лиц, функции которых не всегда ясны. Станут возражать, что-де министр принимает решения, и если он не знает всех своих бюро или общей структурной расчлененности своего аппарата, то он все же знает руководителей своих различных секций; эти руководители хорошо знакомы со своими подчиненными и т.д. Таким образом, в конечном итоге, спускаясь по иерархической лестнице, каждый на любом ее уровне знает своих непосредственных начальников и подчиненных, и хорошо слаженная машина в конечном счете зависит от человека, стоящего на вершине иерархической лестницы. Но это также, несомненно, целиком теоретический подход к делу. 1 "Функции префектуры и административная реформа". См. примеч. 6. С того самого момента, когда общее политическое решение принято министром, оно ускользает из-под его контроля; дело обретает самостоятельную, независимую жизнь и циркулирует по различным учреждениям — все зависит от того, как поступят с ним различные бюро. Возможно, появятся распоряжения, соответствующие первоначальному решению. Чаще всего ничего не появляется. Решение испаряется в многочисленных административных каналах и на деле никогда не видит дневного света. Каждый знает о министерских распоряжениях, никуда не доходящих просто потому, что они блокируются — намеренно или без умысла — на каком-нибудь участке или в каком-нибудь звене. Мы знаем еще более частые случаи, когда основополагающее решение укладывается в односторонний декрет с приложением, в котором указывается, что последует еще другой декрет, дополняющий первый. Эти дополнительные декреты никогда не появляются на свет. Они целиком зависят от бюрократии'. Во Франции основное и существенное постановление, принятое в 1945 г., никогда не было дополнено. Дважды, в 1951 ив 1959 г., министр отдавал распоряжение дополнить это постановление, но безуспешно. Случалось ли это просто потому, что отсутствовал порядок? Из-за саботажа? Из-за неспособности руководителя? Из-за джунглей комитетов, бюро, отделов и т.д.? Из-за лени? Нет, суть вопроса лежит намного глубже: дело в том, что бюро теперь ведут самостоятельную жизнь; бюрократическая администрация имеет возможность и силу решать и осуществлять цензуру над избранными политическими властями извне. Она ру- Report of the Audit Office. 1959. ководствуется особыми интересами (хотя это можно чувствовать лишь временами) и подчиняется (в редких случаях) личному давлению в гораздо меньшей степени, нежели непреодолимым операциональным законам. Сложность административного механизма мешает проводить всякое решение, проистекающее из единого центра, и вес бюрократии с неизбежностью приводит к тому, что руководитель не в силах активизировать весь механизм для продвижения своих распоряжений, все это нередко упускают из виду. Означает ли это, что государство парализовано, бессильно? Отнюдь нет. Явление, которое мы наблюдаем, есть преобразование, имеющее коренное значение: то, что обычно служило системой передачи, все больше превращается теперь в систему решения; то, что обычно было министерством (буквально: службой), теперь превратилось во власть. Но мы не имеем здесь действительного ряда разрозненных центров принятия решений, противостоящих один другому; мы видим здесь скорее множество взаимосвязанных центров принятия решений, и ни один из этих центров непосредственно за них не отвечает — все они включены в одну и ту же машину. Это и есть государство в наше время. Это выступает тем более отчетливо, если учесть, что не однажды, а ежедневно, на различных уровнях разнообразных органов, принимаются сотни, а иногда и тысячи решений. Эти решения не есть дело одного человека. Нельзя даже сказать, что они составляют одно общее решение, по отношению к которому прочие решения суть просто дополнение; даже когда эти решения следуют по стопам основного принятого выбора, то прилагаемые тысячи частичных решений придадут тому основному выбору свой колорит, свое достоинство, свою действенность. Основное решение восходит к очень скудному содержанию. Например, такой договор, как Эвианское соглашение — совершенное ничтожество; его превратили в нечто значительное тысячи интерпретаций, тысячи решений, принятых различными исполнительными органами. Мы даже не можем сказать, что такое соглашение предусматривает общее направление действий; совершенно иные общие направления усилий приданы решениями, претендующими лишь на роль дополнений или оправданий и интерпретаций теоретических положений. Как сказал Клемент Лефорт: "Кто бы ни был главным управляющим, сила решения по необходимости ослабевает по мере распространения его на различные службы, и в каждой службе это решение конкретизируется только посредством более или менее коллективного участия в решении определенных поставленных проблем. Спрашивать, отличается ли верхний слой от бюрократии в целом, — значит неправильно ставить вопрос. В каждой организации, иерархия которой по необходимости ограничивает функцию верховного руководства, это последнее известным образом действует за пределами тех, которые находятся под его управлением; это оказывается так даже в том случае, если оно остается частью системы, в которой оно господствует". Вот действительно внутренняя проблема политических отношений1. 1 Крозье (в "Феномене бюрократии") совершенно прав, полагая, что бюрократия необходима не только с точки зрения государства, но также и с точки зрения человека. "Одним из коренных оснований для развития бюрократической системы является желание ограничить властные отношения подчинения и стремление скорее управлять вещами, нежели править людьми". Этот механизм тем не менее подчиняется определенным законам, хотя и не тем, которые регулируют конституцию, парламент и даже установленные правила административного процесса (но, конечно, все эти законы формально соблюдаются, и это возвращает нас обратно к миру, в котором всякий контроль, все отношения к иерархии установлены соответствующим образом). Эта машина подчиняется скорее законам, присущим реальным организациям, социальным тенденциям, обычаям, таким, как закон длительности и стабильности; администрация остается, лицо меняется. Это и верно, и неверно. Мы сбрасываем администрацию и людей, ее представляющих, когда меняем режим (как это было во Франции в 1940 г., 1944 и 1958 г.). Но политический деятель прочно впряжен в политику, которая является его профессией; даже когда он устранен от власти, он тем не менее остается активным: действует через других или через свое прежнее влияние. Поэтому в административном персонале сохраняется постоянная структура, и продолжение традиции обеспечивает действительную власть администрации. Поменяйте должностных лиц, даже управление — и вы мало что измените; после известных поисков новой формы отношений, побарахтавшись некоторое время и снизив тем самым эффективность, вы быстро возвратитесь к прежним процедурам, которые развивались не просто по произволу, рутине и бюрократической тупости. Большинство из этих процедур просто лучше всего приспособлено для достижения желаемых результатов1. 1 Отчет Руфф-Арманд (Rueff-Armand) о препятствиях на пути экономической экспансии (1960 г.) Очевидно, что средний гражданин руководствуется иными представлениями, но это уже совсем другой вопрос. К административной структуре приложим еще один хорошо известный закон: специализация и рационализация. Специализация задач и разделение функций с целью достичь максимальной компетентности и эффективности во всех областях — это одна из основных причин пролиферации бюрократии и усложнения ее аппарата. Это позволяет значительно сократить сроки работ, привести к выполнению недвусмысленные решения, а также, вразрез общепринятым представлениям на этот счет, установить и выдержать темп операций. Болтовня об административной мешанине — это лейтмотив. Но если учесть, насколько сложны проблемы, сколь велики задачи, сколь колоссален объем информации, получаемой и распространяемой — не посредством выбора, а в силу того, что средства информации просто позволяют собрать и использовать постоянно растущий объем документации, — то можно видеть, что в действительности передача и использование чудовищно ускорились при отсутствии существенного роста численности персонала. Эффективность в конце концов — это основной закон механизма. Этот императив в действительности относится и к машине технического мира, и к идеологической машине. Бюрократии нечего делать с ценностями. Она не знает ни социальной справедливости, ни политической свободы. Но она должна функционировать, побуждать к функционированию политико-экономико-социальную систему, приводить ее в движение в целом. Бюрократия не преследует цели водворять истины. Она не может принимать в расчет индивидуальности. Она подчиняется единственному — результативности. Да, могут продолжить рассуждение, эта машина действует, чтобы достичь цели, поставленной политикой, и эта цель включает в себя ценность. Отнюдь нет! Если политическая цель поставлена, она выхолащивается в этом механизме и вскоре теряет всякое содержание. Администрация не знает больше, что значит подчиняться центральному руководству, так же, как не знает и ценностей. Каждый просто озабочен тем, чтобы его политико-экономико-социальный сектор хорошо функционировал, без кризисов и заминок; каждый знает свой сектор и не знает целого. жүктеу/скачать 1.49 Mb. Достарыңызбен бөлісу:
|