Глава 1 Российский бикамерализм в исторической перспективе

Проблема оптимального структурирования парламента, в том числе и уста­новления количества палат в парламенте, возникает вместе с самим парла­ментом и будет, скорее всего, существовать до тех пор, пока существуют парламенты. Во многих странах современные парламенты выросли из сред­невековых сословно-представительных учреждений. В Средние века на­личие в сословно-представительных учреждениях двух, а то и трех палат было закономерным следствием деления общества на три крупных сосло­вия (хотя и внутри каждого сословия имелось деление на несколько групп сословного характера). Довольно быстро два высших сословия (духовен­ство и дворянство) в ряде государств объединились в одной палате. Это было связано прежде всего с тем, что интересы этих сословий во многом совпадали (и те и другие обладали феодальными привилегиями, были включены в систему управления страной и т.д.). Причем в некоторых го­сударствах часть дворянства (нетитулованное, обладавшее небольшими по размерам земельными владениями или не имевшее земли вовсе) оказа­лась в нижней палате. В Англии, например, в условиях втягивания джент­ри в рыночные отношения и сближения в силу этого с купечеством такое объединение, возможно, способствовало активизации деятельности Па­латы общин и превращению ее в движущую силу трансформации госу­дарственного управления. В Польше, где в Сейме собирались депутаты от шляхты, но не оказалось представителей от предпринимателей, в конце XVIII века обе палаты переживали кризис, приведший к кризису всего государственного управления, что закончилось разделом государства.

Когда мы говорим о зарождении сословно-представительных учрежде­ний, то имеем в виду появление их нижних палат, поскольку созывать на­чали именно их, а верхними палатами стали заседавшие задолго до этого советы при монархах, которые состояли из лиц, занимавших придворно-управленческие (чаще всего наследственные) должности. Как известно,

1.1. Некоторые теоретические и исторические аспекты двухпАллтности парламента 1 5

английская Палата лордов выросла из королевского Большого Совета¹. В Священной Римской империи германской нации Рейхстаг возник из совета императора, и в него входили все имперские князья (в XIII веке, к приме­ру, было 93 духовных и 13 светских князей)². В Испании парламент до сих пор именуется Кортесами, а в Португалии он так назывался очень долго (Cortes — от испанского (и португальского) слова, обозначающего двор короля — corte). В России в земских соборах принимала участие Боярская дума, которая заседала вместе с высшим духовенством (Освященный со­бор) отдельно от выборных представителей, образовывавших Ответную палату. Таким образом, верхнюю палату в средневековых сословно-пред­ставительных учреждениях не надо было создавать. Она существовала как бы в силу естественного порядка вещей. Лица, входившие в состав верхней палаты средневекового сословно-представительного учреждения по со-словно-социальному статусу и имущественному положению, были не толь­ко вправе, но и обязаны помогать монарху в управлении государством. Этим они и занимались, и именно в таком качестве они участвовали в рабо­те сословно-представительного учреждения. В средневековом правовом и политическом сознании именно такие верхние палаты сословно-предста-вительных учреждений были закономерны, и ни в каких дополнительных обоснованиях они не нуждались. Органичность в участии различных сосло­вий на разных основаниях в работе сословно-представительных учрежде­ний была нарушена с развитием рыночных отношений. Со временем вклю­ченные в растущую рыночную экономику предприниматели (в некоторых странах в их среде оказалась часть среднего и мелкого дворянства) все настоятельнее требовали правовых и политических перемен. Естественно, верхние палаты (в тех странах, где сословно-представительные учрежде­ния продолжали созывать), состоявшие из лиц, образовывавших феодаль­ную верхушку, оказались в оппозиции буржуазным нововведениям. Так естественно-исторический ход событий на заре современного парламента­ризма предопределил консервативную роль верхних палат. Позднее этот консерватизм получил и теоретическое обоснование, но уже с новых по­зиций современного представительства (об этом речь пойдет ниже).

В некоторых странах сохранение верхней палаты стало компромиссом между сторонниками нового политического и экономического строя и си­лами, стремившимися сохранить хотя бы какие-то остатки старого режима. Так было, в частности, в Англии, когда после реставрации правления Стю­артов была восстановлена и двухпалатная структура парламента. Но после «Славной революции» и окончательного изгнания Стюартов начинается период становления парламентаризма, принципиально отличающего сред-

¹ Mackenzie К The English Parliament. Harmondsworth, 1959. P. 177.

² См.: Дембо Л.И. «Саксонское зерцало» — выдающийся памятник истории гер­
манского феодального права // Саксонское зерцало. М., 1985. С. 188.

16 Глава 1. Российский бикдмгрдлизм в исторической перспективе

невековые сословно-представительные учреждения от современных зако­нодательных органов. М.И.Левина в развитии английского парламента выделяет период с 1716 по 1832 год. «В 1832 году, — пишет она, убеди­тельно подтверждая своими исследованиями сделанные выводы, — закан­чивается трансформация английского парламента из института, сохранив­шего некоторые средневековые черты (в частности, сословно-представи­тельные элементы), в современный законодательный и представительный орган, который существует и поныне»³.

Средневековые сословно-представительные учреждения отличались от современных парламентов, период становления которых относится к эпохе XVIII—XIX веков и по типу представительства, и по существу полно­мочий, что и определяло их место среди других государственных органов. Сословно-представительные учреждения представляли не граждан своей страны и даже не население, а отдельные сословия и общины, получившие привилегии на такое представительство. Отсюда и формирование части этих учреждений (как правило, верхней палаты) по наследственно-долж­ностному принципу.

Сословно-представительные учреждения не были официально законо­дательными органами. Монарх созывал их для совещания и формально не был связан их решениями. Не случайно в английском парламенте законо­дательные инициативы, принятые Палатой общин, оформлялись в виде петиций. На российских земских соборах решения также подавались царю в виде челобитных. Конечно, во многих случаях монарх удовлетворял сми­ренные просьбы выборных от сословий и общин. Однако правомочными законодательными органами становятся только парламенты современного типа (то есть не ранее XVIII века).

Именно в силу того, что верхняя палата представляла собой консерва­тивный орган, способный сдерживать начинания нижней палаты, созда­ние таких палат стало рассматриваться как эффективный способ сдержи­вания нежелательных преобразований. Во Франции, к примеру, первый парламент, созданный по Конституции 1791 года, был однопалатным, а затем, после череды революционных и контрреволюционных переворотов и реставрации династии Бурбонов (1814 и 1815), возник двухпалатный парламент. В Португалии принятая после революции (1820) Конституция 1822 года предусматривала однопалатный парламент, но последовавшие за этим события контрреволюционного характера привели к приостановке ее действия в 1824 году и замене ее Конституционной Хартией 1826 года, которая предусматривала уже двухпалатный парламент⁴. Некоторые со­временные ученые считают, что в унитарных государствах характер второй

3

палаты в ряде случаев отражает осознанное или неосознанное желание тех, кто создавал конституцию, умерить демократический наступательный дух первой палаты с помощью более консервативной части представи­тельного органа⁵. Руководствуясь таким подходом, в XX веке многие уни­тарные государства, последовательно осуществляющие демократизацию государственного управления, отказались от бикамерализма, например Да­ния в 1953 году, Швеция в 1969 году. Как убедительно показала в своем исследовании М.А. Могунова⁶, особенности формирования и организации работы парламентов некоторых Скандинавских стран (в Норвегии Стор­тинг и в Исландии Альтинг до 1991 года) не дают оснований полагать, что в этих государствах мы сталкиваемся с двухпалатностью парламентов.

Французский либеральный мыслитель XIX века Б. Констан видел в верх­ней палате отдельную ветвь власти, отличая ее от власти законодатель­ной, принадлежащей нижней палате парламента⁷. Он полагал, что такая палата, выражая интересы земельной аристократии, является совершенно особым типом представительства и поэтому находит свое место в системе разделения власти. А в системе разделения власти отдельные ее ветви не только самостоятельны, но и находятся во взаимодействии и взаимозави­симости. Правда, позже он заметил, что если бы такой верхней палаты не существовало на практике, то он бы сомневался в ее возможности и необ­ходимости. Но если теоретически необходимость представительства зе­мельной аристократии вызывала у Б. Констана какие-то сомнения, то су­ществование ее на деле подтверждало его мысль о том, что разные палаты в парламенте должны различаться по способам представительства.

Идею Б. Констана о важности верхней палаты парламента в системе разделения власти продолжил другой французский ученый — А. Эсмен. По его мнению, важным средством обеспечения баланса ветвей власти является двухпалатная структура парламентов, позволяющая правитель­ству опираться на одну из палат в случае конфликта с другой⁸. Однако если продолжить такие рассуждения, то сам собой напрашивается вывод о том, что двухпалатная структура парламента укрепляет именно исполнитель­ную власть и нарушает баланс ветвей власти в ее пользу, так как послед­няя использует то одну палату, то другую в борьбе с этими внутренними структурными подразделениями парламента.

Как мы видим, Б. Констан обращал внимание на особенности предста­вительства в верхней (второй) палате. Именно такие особенности служат

⁵ FusilerR. Les monarchies parlementaires. Études sur les systèmes de gouvernement
(Suéde, Norvège, Danemark, Belgique, Pays-Bas, Luxembourg). P., 1960. P. 29ff.

⁶ См.: Могунова М.А. Скандинавский парламентаризм: теория и практика. М.,
2001. С. 200-201.

⁷ Constant B. Le cours de lapolitique constitutionnelle. P., 1836.

⁸ См.: Эсмен А. Общие основания конституционного права. СПб., 1909. С. 81.

18 Глава 1. Российский бикдмгрдлизм в исторической перспективе

основанием для ее существования и выполнения определенных функций в системе разделения власти. На это указывал Т.Джефферсон в «Заметках о штате Виргиния», написанных еще в 1781 — 1782 годах. Он видел недо­статки организации виргинского сената в том, что тот по своему составу слишком мало отличался от палаты делегатов, поскольку избирался, по сути, тем же избирательным корпусом из того же круга лиц, ведь цензовые требования для выбора в сенат были практически такими же, как и для нижней палаты. По мнению Т. Джефферсона, смысл создания разных палат в законодательном органе состоит в том, чтобы обеспечить влияние на деятельность органа законодательной власти различных принципов: чест­ности, мудрости, собственности, личных прав и т.д. В некоторых штатах, по словам Т. Джефферсона, народные делегаты и сенаторы избираются таким образом, что первые представляют личные интересы всех граждан, а вторые — имущественные интересы собственников. Т.Джефферсон при­ходит к выводу, что только сочетание разных принципов представитель­ства приносит определенные выгоды для государственного управления и в состоянии компенсировать тот вред, который может возникнуть из-за разногласий между палатами⁹. Но предложение Т.Джефферсона о введе­нии дополнительных, в том числе и имущественного, цензов на выборах в верхнюю палату парламента в современных условиях выглядит архаич­ным и весьма недемократичным.

Вместе с тем примечательным для настоящего исследования представ­ляется рассуждение Т.Джефферсона (как, впрочем, и Б. Констана) о том, что двухпалатность имеет смысл, если каждая из палат формируется на своих принципах представительства, отличных от принципов представи­тельства другой палаты. Современные федеративные государства дают нам пример того, как могут сочетаться различные принципы представитель­ства при формировании разных палат парламента, обеспечивая и демокра­тизм, и эффективность управления. Как раз в федеративных государствах сегодня могут и должны существовать двухпалатные парламенты.

Эти выводы подтверждены и мировой практикой федеративного строи­тельства. Федерации (Танзания, Коморские Острова, Сент-Китс и Невис, Федеративные Штаты Микронезии), в которых имеется однопалатный парламент, являются исключением из общего правила. Специфичная си­туация сложилась в ФРГ. Многие ученые (и немецкие, и российские) не признают Бундесрат (орган, в котором представлены земли) в качестве палаты парламента¹⁰, ссылаясь при этом на позицию Федерального консти-

⁹ Note to Speech on the Right of Suffrage. Ca. 1821 // The Mind of the Founder.
Sources of the Political Thought of James Madison / Ed. by M. Meyers. Indianapolis,
1973. P. 505.

¹⁰ См., например: ХессеК. Основы конституционного права ФРГ. М., 1981. С. 293;
Очерки парламентского права (зарубежный опыт). М., 1993. С. 135.

1.2. Верхняя палата в условиях бикАМЕрллизмл в России в пгриод с 1906 по 1917 год 19

туционного суда. В то же время другие специалисты полагают, что Бун­десрат все же является палатой парламента, исходя из полномочий этого органа, его деятельности и места, который он занимает в системе осу­ществления государственной власти в ФРГ¹1. Существует и точка зрения, согласно которой в ФРГ мы имеем дело со «скрытой» двухпалатностью, когда не признаваемый формально второй палатой парламента Бундесрат фактически выполняет ее функции¹². Принцип разного представительства в каждой из палат является важным. Не случайно в некоторых унитарных государствах в современных условиях также стремятся к сочетанию пред­ставительства всего населения и территориальных сообществ при форми­ровании двухпалатного парламента (например, во Франции).

На общегосударственном уровне в России двухпалатный парламент поя­вился только в XX веке, однако на отдельных территориях, находившихся под властью российского императора, парламенты существовали еще и в XIX веке. Так, двухпалатный парламент, в который входили Сейм и Сенат, действовал в Царстве Польском в период с 1815 по 1831 год Царство Польское было создано в соответствии с решениями Венского конгресса и находилось в личной унии с Россией, то есть российский император был польским царем. Александр I октроировал Конституцию Царства Польско­го, которая устанавливала систему органов власти и управления (в том числе Сейм и Сенат). В ноябре 1830 года в польских вооруженных силах (которые считались самостоятельными и организационно не входили в со­став российских) было поднято восстание. Польша провозгласила себя не­зависимой, было объявлено, что российский император не является более польским царем. Восстание было подавлено. Царство Польское как госу­дарственное образование было сохранено, однако Конституция 1815 года отменена, вместо нее в 1831 году был утвержден Органический статут. Вместе с Конституцией канули в лету Сейм и Сенат.

В 1809 году в результате войны со Швецией к России по Фридрихсгам-скому договору отошли герцогство Финляндия, которое занимало юго-за­падную часть современной Финляндии, и ряд уездов, которые также распо­лагались на территории современной Финляндии. Из них было сформиро­вано Великое княжество Финляндское, которое считалось в унии с Россией,

" См., например: ReuterK. Bundesrat und Bundesstaat. Bonn, 1997. S. 55; Консти­туции буржуазных государств. М., 1982. С. 162—163.

20 Глава 1. Российский бикдмгрдлизм в исторической перспективе

и великим князем был российский император. Александр I сохранил суще­ствовавший в герцогстве двухпалатный Сейм, который формировался по сословному признаку, и сделал его органом власти всего Великого кня­жества. Правда, вплоть до 1863 года Сейм не созывался, зато потом стал созываться регулярно, вначале раз в пять лет, а позже — раз в три года. Даже закон 1899 года, нацеленный на сужение автономии Финляндии, не предусматривал ликвидации Сейма. Летом 1906 года в условиях револю­ции была проведена реформа Сейма. Он стал однопалатным, вместо со­словных выборов было введено всеобщее избирательное право (причем в выборах участвовали и женщины). Российский император (великий князь) сохранял вместе с тем право досрочного роспуска Сейма (и он пользовался на практике этим правом). Примечательно, что организация финляндского Сейма и выборы в него были более демократичными, чем организация общероссийского парламента и выборы в каждую из его палат. Российские правители зачастую относились гораздо более благосклонно к установле­нию демократии за рубежом, чему себя дома. Например, когда в 1799 году российские и турецкие вооруженные силы (Россия и Турция были в это время союзниками) изгнали с Ионических островов французов, именно Россия (отметим: монархическая Россия) настояла на создании Республики Соединенных островов, хотя и под протекторатом Турции. Эта Республика просуществовала до новой оккупации островов Францией в 1807 году. Текст Конституции Болгарии 1879 года готовился при непосредственном участии российских специалистов и официальных лиц, причем данная Кон­ституция носила весьма демократичный для своего времени характер. Да и Финляндия рассматривалась не как интегральная часть России: между Россией и Финляндией проходила таможенная граница, у Финляндии были своя валюта (финская марка), своя система управления, свое законода­тельство, российские подданные не могли поступать на государственную службу в Финляндии, официальным языком в Финляндии был шведский.

В России верхняя палата парламента была создана в 1906 году в ре­зультате реформы Государственного совета. Она появилась путем преоб­разования существовавшего ранее органа и даже сохранила не только его наименование, но и обеспечивавший его работу аппарат, а в ее состав вошли частично ряд членов органа — предшественника палаты. Все это, естественно, наложило отпечаток на деятельность верхней палаты. Поэто­му представляется необходимым кратко остановиться на основных момен­тах истории Государственного совета до 1906 года, то есть предыстории одной из палат первого российского парламента.

Еще Екатерина II несколько раз созывала Государственный совет для обсуждения отдельных вопросов. Однако при ней этот орган не был оформ­лен законодательно, не были установлены периодичность его созыва, ко­личественный и персональный состав, круг вопросов, выносимых на его обсуждение. В связи с этим можно сказать, что первоначально в качестве

1.2. Верхняя палата в условиях бикАМЕрллизмл в России в пгриод с 1906 по 1917 год 21

постоянно действующего органа Государственный совет (Непременный совет) был создан Александром I в 1801 году, а затем реформирован в 1810 году. В 1801 году функции Государственного (Непременного) совета не были четко определены, он состоял из 12 членов, назначаемых импе­ратором на неопределенный срок. Никаких подразделений внутри Госу­дарственного совета создавать не предполагалось.

Государственный совет образца 1810 года, просуществовавший 96 лет, справедливо связывается с деятельностью и проектами реформ М.М.Спе­ранского. Однако первоначальный план М. М. Сперанского подвергся корректировке, и на деле Государственный совет занял несколько иное, чем предполагалось, место в системе государственного управления. Со­гласно замыслу М.М.Сперанского¹³, предполагалось создать избираемую многостепенными выборами Государственную думу и назначаемый импе­ратором Государственный совет. Государственная дума должна была полу­чить право принимать («уважать», по терминологии М.М.Сперанского) законы, а Государственный совет — только обсуждать их и направлять свои мнения верховной власти (то есть императору). Окончательное решение оставалось за царем. Государственная дума в тот период так и не была уч­реждена, а в ведение Государственного совета были переданы вопросы, которые, судя по запискам М. М. Сперанского, предполагалось предвари­тельно разрабатывать и рассматривать в Государственной думе. Никаких властных полномочий Государственный совет не получил и рассматривался исключительно как совещательный орган. Совещательный характер этого органа был подтвержден и актом 1842 года под официальным названием «Учреждение Государственного совета».

Изначально в состав Государственного совета входили 35 человек (поз­же численность Совета увеличилась и к началу 1906 года достигла 109). Структурно он состоял из общего собрания и четырех департаментов: за­конов; гражданских и духовных дел; государственной экономии; военных дел. Был образован и аппарат: при Государственном совете для ведения делопроизводства создана государственная канцелярия с особым отделе­нием для каждого департамента. В 1832 году в структуру Государственного совета был введен департамент Царства Польского. Государственный совет до утверждения императором решений обсуждал такие, в частности, во­просы, как проекты законодательных актов, вопросы войны и мира, вве­дение в отдельных местностях чрезвычайного положения, проект бюдже­та, включая проекты смет министерств и других органов, вопросы казенных сборов, отчеты министерств и ведомств, дела об открытиях и изобретениях, некоторые судебные и другие дела, выносимые на его рассмотрение импе­ратором. Император после обсуждения вопроса Государственным советом сам принимал решение, причем мог не считаться с тем, большинство или

22 Глава 1. Российский бикдмгрдлизм в исторической перспективе

меньшинство поддерживало тот или иной вариант решения. Председатель­ствовал в Государственном совете либо сам император, либо лицо, им на­значенное. В состав Государственного совета входили министры и другие высшие чиновники, назначенные императором.

Будучи совещательным органом, назначаемым исключительно само­держцем по его собственному усмотрению, Государственный совет не мог не только ограничить абсолютную монархию (да и не был для этого предна­значен), но и даже до некоторой степени стеснить ее. Конечно, управлять огромной страной единолично, без помощи государственного аппарата не сможет никто. Однако повышение (то есть превращение этого органа в центр выработки, а не только обсуждения проектов решений) или пони­жение политического веса Государственного совета зависело только от расположенности к этому императора. Лишь в годы либерального цар­ствования проявлялось значение Государственного совета как государ­ственного института; в другие же времена его роль была весьма мала, его стремились не замечать или обойти. Такие государи, как Александр I или Александр II, могли иногда прислушиваться к мнению большинства в Го­сударственном совете. Николай же I, например, весьма ревниво следил за тем, чтобы не появилось даже намека на ограничение самодержавной власти. При этом он сам в ряде случаев становился объектом манипуля­ций хитрых сановников. Так, когда в ходе подготовки денежной реформы 1839 года вырабатывались условия вывода из обращения обесценивших­ся (по отношению к серебряному рублю) ассигнаций и перехода к более устойчивому платежному средству (им стали государственные кредитные билеты), обнаружились противоречия между позицией большинства в Государственном совете и позицией министра финансов Е.Ф.Канкрина. Последний обратился к Николаю I, изобразив позицию Государственного совета как желание соцарствовать, а не выполнять лишь совещательные функции. Для Николая I это был весьма веский аргумент, и он поддержал Е. Ф.Канкрина. Обращаясь к председателю Государственного совета, Ни­колай I однажды недоуменно спросил: «Да неужели же, когда я сам при­знаю какую-нибудь вещь полезной или благодетельной, мне непременно надо спрашивать на нее сперва согласие Совета?»¹⁴ Не жаловал Государ­ственный совет и Александр III. Непросто складывались отношения у Го­сударственного совета с Николаем II.

Конечно, все вышесказанное не означает, что Государственный совет не играл какой-либо серьезной роли в государственном управлении. Ведь для принятия грамотного, взвешенного управленческого решения недо­статочно одной воли монарха. Решение должно быть тщательно прорабо­тано, чтобы иметь желательные для монарха результаты. При его принятии

Цит. по: Рахматуллин М. Император Николай I и его царствование // Наука и жизнь. 2002. N一3. С. 95.