Глава 6 Совет Федерации в российской системе разделения властей: норма, реальность, перспективы развития

Основное противоречие политических систем переходного периода — это противоречие между конституционно-правовым статусом институтов и эффективностью их реального функционирования. Данное противоречие отнюдь не является специфически российским, оно свойственно в той или иной степени всем странам в периоды активной институциональной пере­стройки. Однако в России последнего десятилетия данный феномен напря­женности правовой нормы и политической практики проявлялся особенно заметно.

Пример эволюции верхней палаты российского парламента особенно удобен для анализа этого феномена. В течение неполных десяти лет су­ществования верхняя палата российского парламента пережила уже не­сколько крупных реформ. Большинство аналитиков полагают, что и ны­нешнее ее состояние является переходным. Основания для такого вывода заключаются в недостаточной эффективности верхней палаты, что отме­чается как внешними наблюдателями (в том числе иностранными), так и самими членами Совета Федерации. Основными параметрами дисфункции признаются: место палаты в контексте российского федерализма (в какой степени палата в нынешнем ее состоянии может представлять интересы регионов, а в какой самостоятельно участвовать в их формировании), место палаты в системе разделения властей (в какой степени конституци­онные полномочия палаты находятся в соответствии с ее реальными функ­циями, как верхняя палата может реализовать свое стремление к более эффективному участию в законодательном процессе). Самостоятельными проблемами являются роль верхней палаты как политического института разрешения конфликтов и факторы, определяющие легитимность верхней палаты (включая вопросы ее формирования и ответственности). В целом перед российской верхней палатой стоит проблема, с которой сталкивают-

6.1. РОССИЙСКИЙ биКАМфААИЗМ И ДИНАМИКА РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ

ся и в более старых парламентах: как избежать порочного круга и сфор­мировать верхние палаты парламентов таким образом, чтобы они соот­ветствовали своему конституционному предназначению?

Сравнительные исследования показывают, что для успешного функ­ционирования всякой верхней палаты необходимы три основных условия: она должна быть составлена на других основаниях, нежели нижняя палата; должна обладать достаточными прерогативами для того, чтобы иметь воз­можность в случае необходимости заставить правительство переосмыслить свою позицию; наконец, она должна быть достаточно легитимна в глазах общества, для того чтобы могла действительно воспользоваться своими прерогативами¹. По этим трем направлениям мы и рассмотрим в настоящей главе российскую верхнюю палату.

Данный раздел состоит из трех частей: 1. Российский бикамерализм и динамика разделения властей; 2. Совет Федерации как институт разреше­ния политико-правовых конфликтов. Механизм власти и принятия реше­ний; 3. Перспективные тенденции развития Совета Федерации.

Традиционно наличие двухпалатного парламента связывают с федератив­ным устройством государства. Поэтому целесообразно прежде всего от­ветить на вопрос о специфике российского федерализма постсоветского периода и характере влияния этой специфики на конституирование верхней палаты.

В общественном сознании существует устойчивый стереотип (возник­ший благодаря советской интерпретации феномена) некоей универсальной модели федерализма, которая в случае ее реализации в России позволит разрешить национальный вопрос, создать гармоничную систему распре­деления властей и обеспечить вполне рациональную систему бикамера-лизма. Очевидно, что это представление относится к числу своеобразных мифов предшествующей эпохи, но тем не менее оказывает существенное влияние на современные дискуссии. Важно подчеркнуть поэтому, что еди­ной идеальной модели федерализма не существует, как не существует и соответствующей ей абстрактной модели бикамерализма. Сравнительный анализ показывает, что вообще федерализм — исторически достаточно не­определенное явление. Как отметил один исследователь, существует почти столько же типов федерализма, сколько федеративных государств.

¹ См: Patterson S. С, Mughan A. Senates: Bicameralism in the Contemporary World. 1999; RusselM. Reforming the House of Lords. Lessons from Overseas. 2000.

760 Глава 6. Совет Федерации в российской системе разделения властей

Наши современные дискуссии о содержании понятия «федерализм» очень напоминают те, которые шли в Соединенных Штатах Америки в эпоху написания «Federalist Papers», в эпоху борьбы федералистов и кон-федералистов. Как известно, этот вопрос не получил тогда однозначного решения, с чем связана существенная неопределенность Конституции США в вопросе о прерогативах Конгресса и Сената. Проблематика феде­рализма и бикамерализма, реальных прерогатив Сената, была урегулиро­вана лишь значительно позднее. Несмотря на длительную историю Кон­ституции США, вопрос о продолжительности мандата сенаторов до сих пор остается предметом дебатов и предложений о конституционных по­правках.

Другой классический памятник федерализма — Основной закон ФРГ 1949 года, который часто рассматривается у нас как образец для подра­жания и действительно уделяет регулированию федеративных отношений очень большое внимание, — выдвигает конституционный принцип «вер­ности федерации», рассматривая сам принцип федеративного устройства как вечный и не подверженный изменениям. Однако не следует забывать, что современная Германия пришла к федерализму от практически унитар­ного государства, каким она была во времена Третьего рейха. А интерпре­тация федерализма и характер его регламентации многим обязаны влия­нию извне — давлению со стороны США и Франции в период оккупации.

Наконец, в сравнительной перспективе выясняется, что корреляция между федеративным устройством и бикамерализмом носит достаточно сложный характер. Федеративные государства действительно испытывают необходимость в существовании верхней палаты (для представительства интересов субъектов федерации). Однако чем тогда объяснить существо­вание верхних палат в унитарных государствах? В настоящее время именно в них идут дискуссии о верхних палатах, что связано с новыми тенденциями кдеволюции (Соединенное Королевство), автономизации (Испания) и ре­гионализации (Франция, Италия). В ряде случаев создание двухпалатного парламента вообще не было связано с какими-либо историческими тра­дициями и объяснялось исключительно политическими причинами (Япо­ния). Практически везде слышится критика в адрес верхних палат, причем аргументы нередко очень сходны в федеративных и унитарных государ­ствах, часто не зависят они и от формы правления.

Из этого следует, на наш взгляд, три важных вывода: нужно, во-пер­вых, отказаться от конструирования единой априорной модели федера­лизма, тем более выдвигаемой в безальтернативной форме; во-вторых, определить специфику того, что именуется «российским федерализмом»; и, в-третьих, выяснить, каким образом различные интерпретации этого яв­ления влияют на предлагаемые концепции устройства верхней палаты.

В современной литературе о федерализме показано, что данная форма политико-территориального устройства в новое и новейшее время не-

устойчива и имеет противоположные тенденции развития: федерализм в принципе тяготеет либо к унитаризму, либо к конфедерации. Соответ­ственно, различаются интегративный федерализм и деволютивный. Ста­бильные (или интегративные, тяготеющие к большей централизации) фе­дерации существуют в основном там, где население принадлежит к одной нации или ассимилировано ею, имеет один язык, религию, сходные поли­тическую культуру и ценности. Примерами являются США или Германия, которая приняла (в послевоенный период) принципы федерализма глав­ным образом по политическим причинам — для предотвращения чрезмер­ной централизации власти. В качестве примера обратной тенденции (к дезинтеграции и конфедерализму) могут служить в новейшее время Канада (оказавшаяся в настоящее время на грани распада из-за позиции Квебека) и особенно Индия, где федерализм (при наличии разнородных националь­ных, конфессиональных и политических тенденций штатов) поддерживает­ся мощными институтами федеральной интервенции и периодическим вве­дением чрезвычайного положения. Российский федерализм до последнего времени был значительно ближе ко второму типу, нежели к первому. Это объясняется особенностями его исторического формирования и содержа­нием.

Российская империя была унитарным государством с предельно цен­трализованной системой управления. В ходе русских революций начала XX века наиболее реалистически мыслящие либеральные теоретики кон­ституционализма подчеркивали, что народы России в принципе не имеют достаточного развития политической культуры для построения демокра­тического федеративного государства. Они выступали поэтому лишь за предоставление автономии Финляндии и Польше, а позднее — Украине. Лозунги политического самоопределения наций в рамках федерализма были выдвинуты лишь леворадикальными партиями (прежде всего боль­шевиками) с целью использования националистических движений для за­хвата и удержания власти.

Важно отметить, что принципы федерализма вообще противоречат идеологии марксизма, а потому их включение в большевистскую програм­му изначально носило тактический характер (что и сделало возможной дискуссию о соотношении федерализма и автономизации при обсуждении принципов построения СССР). Эта проблема была в дальнейшем разре­шена не идеологически, а чисто прагматически. В советский период су­ществовал номинальный федерализм, формальное провозглашение кото­рого в советских конституциях 1924, 1936 и 1977 годов корректировалось на практике существованием однопартийной диктатуры. Лишь с ее кризи­сом после 1991 года декларативные конституционные нормы начинают на­полняться реальным содержанием, когда консервативные региональные элиты стремятся делать ставку на национализм для удержания власти пу­тем противопоставления своих патриархальных феодально-коммунисти-

ческих режимов реформаторскому центру. Эта ситуация также не была уникальна. Она характерна практически для всех стран Восточной Евро­пы постсоветского периода, где номинальные конституции советского об­разца, неожиданно обретя силу на короткое время, оказали чрезвычайно деструктивное воздействие на политический процесс, приведя к распаду многих государств, росту национализма и сепаратизма под лозунгами «пра­ва наций на самоопределение вплоть до отделения». В результате сложи­лась ситуация, приведшая к распаду страны (который, вероятно, не был бы возможен в такой конвульсивной форме при существовании реального федерализма) и воспроизведению тех же процессов на уровне Российской Федерации. Федеративный договор 1992 года, Конституция 1993 года и особенно последующее конституционное развитие отразили эти центро­бежные тенденции достаточно четко (в виде, например, так называемого договорного федерализма и противоречивой концепции «внутреннего су­веренитета»). Эта достаточно искусственная, неустойчивая и внутренне противоречивая концепция асимметричного российского федерализма (в которой субъекты федерации, подобно матрешке, содержат внутри себя другие «субъекты») стала в Новейшее время, однако, выражением реаль­ных политических интересов — борьбы за раздел собственности, за рас­пределение ресурсов и власти.

Современная конструкция российского федерализма представляет со­бой, таким образом, пример того, как утопические доктринальные постула­ты со временем привели к реальным и достаточно глубоким политическим изменениям, одним из результатов которых стало появление региональных авторитарно-бюрократических режимов в России².

В этом контексте понятна острота споров о природе российского фе­дерализма и стратегии развития верхней палаты. В последнее время все чаще предлагается чрезвычайно абстрактное и прямолинейное решение: следует противопоставить тенденциям национального сепаратизма прин­цип гражданского общества и прав личности, инструментом для чего ста­новится унификация всего российского законодательства в кратчайшие сроки. Иначе говоря, одним волевым усилием государства стремятся пре­вратить деволютивную федерацию в интегративную (централизованную).

Такое решение проблемы с позиций абстрактного разума и рациональ­ной логики действительно представляется достаточно привлекательным. Однако на практике оно может оказаться пирровой победой или привести к негативным результатам. Во-первых, данная проблема отнюдь не сво­дится к сфере правового регулирования, но затрагивает вполне реальную сферу экономических, социальных и политических интересов, облаченных к тому же в формы национальных устремлений некоторых региональных

² Подробнее см.: Российский конституционализм: политический режим в регио­нальном контексте. М., 2000.

6.1. РОССИЙСКИЙ биКАМфААИЗМ И ДИНАМИКА РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ 767

элит. Важно отметить, что их поддержка была существенным, если не ре­шающим аргументом в условиях политического кризиса всего постсовет­ского периода, давая президентской власти мощный инструмент борьбы с коммунистической оппозицией. Во-вторых, серьезная реальная унифика­ция права едва ли возможна в столь короткий срок. В странах с развитой политической демократией и федерализмом процесс согласования консти­туций штатов с федеральной конституцией занимает не годы, а десятилетия. Достаточно указать на конституции штатов США или земель Германии, которые сложились исторически, отражают эту специфику их возникно­вения, имеют существенные различия, а процесс их изменения является сложной правовой процедурой, требующей времени, многочисленных со­гласований и дискуссий в обществе.

Кроме того, следует принять во внимание, что Конституция России яв­ляется законом прямого действия и в случаях противоречия с ним регио­нального законодательства это последнее не может теоретически влиять на решения судов. Сам факт ускоренной унификации выступает в этой ситуации скорее как признание легитимности федеральных законов, но едва ли меняет радикально существующую практику. Наконец, в-третьих, не прояснен правовой механизм осуществления подобных реформ без из­менения (формального или фактического) самой российской Конституции 1993 года. Последние реформы в этой области предусматривают расши­рение прерогатив Президента по роспуску законодательных собраний и даже механизмы отстранения избранных глав субъектов Федерации, со­здание федеральных округов, расширение института полномочных пред­ставителей Президента и ряд других радикальных шагов. В настоящее вре­мя активно дискутируется вопрос о числе субъектов Федерации, которое в принципе может изменяться. Высказывается мнение о том, что число субъектов слишком велико, что в свою очередь затрудняет управление, и в то же время существует возможность включения в состав Федерации новых субъектов. В центре дебатов — вопросы федеративного устройства, принцип представительства, числа представителей в верхней палате. Ре­форма порядка формирования верхней палаты выступает важнейшим и вполне логичным звеном в этой системе преобразований, однако, по мне­нию некоторых наблюдателей, рискует стать перманентной из-за нерешен­ности стратегических вопросов федерализма.

Остается открытым вопрос о конституционности этих реформ. Он кон­центрируется в решении проблемы о механизме разрешения возможных конфликтов в этой сфере, иначе говоря, о возможном правовом и судеб­ном порядке обжалования принятых решений. Если такого механизма не будет существовать, а решения в этой сложной сфере будут приниматься вне системы социального и правового контроля, то конфликт окажется загнанным внутрь системы, не переставая при этом оказывать реальное воздействие на ситуацию. Высказывается опасение, что на новом уровне

развития это может привести к возрождению номинального федерализма и конституционализма.

В сравнительной перспективе сохраняют актуальность теоретические вопросы о том, какой тип федерализма существует в России (деволютив-ный или интегративный, конституционный или договорный); каковы зна­чимые исторические особенности данного федерализма (и, соответственно, вытекающие из этого направления его реформирования); насколько ради­кальны должны быть методы этого реформирования (с изменением Кон­ституции или без него); наконец, какой, исходя из этого, должна быть кон­цепция верхней палаты. Ответы, даваемые на эти вопросы, определяют три основных подхода к интерпретации смысла существования верхней пала­ты — Совета Федерации.

Первая концепция рассматривает российский федерализм как состояв­шийся феномен, причем видит в нем аналог основных мировых вариантов этого явления. Данная концепция имеет то преимущество, что опирается на нормы существующей российской Конституции, сходные в этой части в значительной мере с Основным законом ФРГ. Из этого вытекает вывод о том, что Совет Федерации как верхняя палата российского парламента имеет своей задачей выражение интересов субъектов Федерации, из чего следует другой вывод: порядок формирования верхней палаты неизбежно должен учитывать эту реальность. Сторонники данного подхода (пред­ставители СПС и «Яблока») подчеркивают необходимость серьезного от­ношения к федерализму, видя в нем одну из важнейших гарантий поли­тических свобод. Они поэтому усматривают в текущих реформах Совета Федерации очевидную тенденцию к отходу от конституционных норм в на­правлении унитаризма. Наиболее логическим завершением этого мог бы стать переход к сильному бикамерализму, то есть наделение верхней па­латы прерогативами, равными прерогативам нижней, или во всяком случае предоставление верхней палате российского парламента права абсолют­ного вето на законопроекты, касающиеся федеративного устройства. Не­достаток подхода — в чисто нормативистской трактовке федерализма и игнорировании тех сторон политической реальности, которые указывают на дисфункции существующей модели российского федерализма.

Вторая концепция представляет собой зеркальную антитезу первой. Она рассматривает российский федерализм как сугубо номинальный и созданный искусственно. Постсоветский этап федерализма продолжает эту тенденцию, федерализм остается условным явлением. Нормативистской трактовке федерализма поэтому противопоставляется социологическая. Если конституционно Федерация существует, то политически Россия оста­ется унитарным государством (некоторые говорят даже о сохранении им­перской модели власти и управления, имея в виду сверхцентрализованный характер принятия решений). Конституционного закрепления принципа федерализма и соответствующей структуры органов государственной вла-

6.1. РОССИЙСКИЙ биКАМфААИЗМ И ДИНАМИКА РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ

сти еще недостаточно для реального функционирования федеративных отношений. Для этого необходим ряд других условий: преодоление эконо­мической несамостоятельности и диспропорций в развитии субъектов Фе­дерации, создание прочных основ демократии, способных гарантировать правовые отношения между субъектами Федерации, с одной стороны, и их вместе с Федерацией — с другой.

Отсюда следует вывод о более или менее декоративном характере верх­ней палаты парламента. Само ее название, согласно данной позиции, исто­рически определяется больше советской легитимностью и имевшей место ранее марксистской идеологией (с ее представлениями о праве наций на самоопределение через федерализм), нежели реальной практикой феде­рализма в его западном понимании (отделенном от идеи национального самоопределения). Совет уже есть, а федерации в полном смысле слова еще нет. Поэтому необходимо методологически различать чисто нормати-вистский подход (когда исходят из описания функций и структуры этого органа в конституции и в конституционных законах) и политологический подход (основанный на анализе реального механизма власти). В этом смыс­ле, говорит последовательный выразитель данной точки зрения (В.Па­стухов), Совет Федерации является «несколько случайным элементом в нашей политической таблице элементов». Наиболее крайние критики су­ществующей конструкции разделения властей, используя данный порядок аргументов, исходят из возможности отмены Совета Федерации как не­нужной части государственного механизма. Они выступают за однопалат­ный парламент и передачу функций Совета Федерации Государственному Совету (тезис, неоднократно выдвигавшийся депутатами Государственной Думы и некоторыми губернаторами). С этой точки зрения проведенная ре­форма Совета Федерации рассматривается ими как начало более радикаль­ной перестройки в направлении большего унитаризма.

Третья концепция основывается на неоинституциональном подходе к проблеме, подчеркивающем самостоятельное значение правовой нормы в конструировании социальных отношений и самих институтов (в отличие от чисто нормативистского и чисто социологического подходов). Согласно данной позиции, российский федерализм находится в переходном периоде от номинального советского федерализма к реальному. Это пограничное состояние определяется как точка неустойчивого равновесия. Общий век­тор движения этого федерализма еще не определен. Он может быть уст­ремлен к противоположным полюсам конфедерации или унитаризма, но может основываться на поддержании существующего положения. Исходя из этого, смысл существования верхней палаты может быть определен как перманентный поиск этого вектора. Этим определяется известное противоречие между статикой и динамикой, сущим и должным в политике верхней палаты, что проявилось в ее трехкратном реформировании. Дан­ный подход актуализирует конфликтную динамику в положении верхней

палаты, заставляя видеть в ней не только способ выражения федератив­ного принципа, но и инструмент формирования федерализма сверху. Со­вет Федерации может четко определить политическое содержание своей деятельности, если он не будет следовать за стихийным движением собы­тий, но поймет их логику и возглавит реформы федерализма.

К этой позиции склоняются, по-видимому, ряд членов Совета Федера­ции, выступивших за новую интерпретацию роли верхней палаты в полити­ческой системе страны. Согласно данной позиции, верхняя палата должна защищать федерализм (как системное явление) от любых деструктивных процессов — притязаний конкретных субъектов Федерации, с одной сто­роны, и тенденций к «централистским перекосам» со стороны исполни­тельной власти — с другой. Тезис о централистских перекосах, вероятно, адресовался тем представителям административной власти, которые вы­ступали за быстрое и радикальное изменение законодательства субъектов Федерации, в частности упразднение сложившейся в предшествующий период договорной практики.

Более того, само понятие федерализма в рамках данного нового подхода представляет собой некий идеальный тип, для реализации которого тео­ретически можно пойти на ревизию существующей (и конституционно за­крепленной) модели федерализма. По словам Г.Бурбулиса, не надо стес­няться признания, что «та асимметричная федерация, в рамках которой мы сегодня работаем, — препятствие для федерализма». Эта революцион­ная трактовка федерализма в стиле идей О.Гирке периода объединения Германии влечет за собой ряд практических выводов, связанных с измене­нием профиля деятельности существующего Совета Федерации. Его зада­чей становится разработка стратегии развития федерализма, отстаивание его приоритетов на общегосударственном уровне и одновременно актив­ная политика реформирования с точки зрения приоритетов гражданского общества, социального и светского государства. Короче говоря, Совет Фе­дерации выступает как гарант федерализма и в то же время стратегический центр его модернизации. Мы увидим далее, как эти различные концепции российского федерализма и роли верхней палаты определяют позиции участников современного конституционного развития по очень широкому кругу вопросов.