Эволюция статуса и функций

подавлять меньшинства, точно так же меньшинства не получат преиму­щества над большинством. В федеративной системе особенно эффектив­но двухпалатное представительство обеспечивает обсуждение решений с учетом запросов и нужд граждан всех субъектов федерации, больших и малых. Вместе с тем в литературе по бикамерализму уже давно выдвигает­ся другой, параллельный аргумент в обоснование разделенной законода­тельной власти, особенно там, где сенат состоит из меньшего числа членов, обладающих более длительными сроками полномочий и возможностями, а также необходимым потенциалом для обсуждения политических про­блем. Суть этого аргумента в том, что сенат способен принимать лучшие, чем нижняя палата, решения — как в том смысле, что они позволяют эф­фективнее достичь поставленных целей, так и в том, что они вернее отра­жают общественный интерес. Мэдисон особо подчеркивал значение ста­бильности в законодательстве. Он отмечал, что при частых изменениях законодательства его текучесть отражает постоянную необходимость ис­правлять ошибки и что нестабильность законов создает неопределенность для граждан страны и для иностранных держав. Эта ситуация, как утверж­дает Мэдисон в 62-м и 63-м письмах «Федералиста», приводит к слабости и уязвимости государства в международной политике и является отрица­тельным стимулом для любой деятельности, нацеленной на долгосрочные результаты, в том числе и для инвестиций. Если наличие сената позволит «охлаждать» сиюминутные и необузданные капризы народной палаты бла­годаря мудрости и опыту членов верхней палаты, это послужит интересам общества¹².

Эволюция представлений о бикамерализме вместила в себя два су­щественных сдвига в понимании роли представительной демократии¹³: во-первых, замену верхних палат, основанных на наследственном статусе, принципом общенародных выборов и, во-вторых, появление представи­тельства по территориальному, прежде всего федеративному, принципу. Сначала верхнюю палату двухпалатного парламента рассматривали как аристократическую, элитарную структуру, которая отражает, по словам Монтескье, интересы «отличающихся преимуществом рождения, бо­гатства или почестей»: они составляют «особое собрание, которое будет иметь право ограничивать народные инициативы, как и народ имеет право ограничивать их»¹⁴. В более поздних концепциях верхней палаты по-преж­нему выдвигается идея о том, что разделение законодательной власти меж-

¹² The Federalist Papers. Numbers 62 and 63. (Федералист. Политические эссе А. Га­
мильтона, Дж. Мэдисона и Дж.Джея. М., 1994. С. 407-423.)

¹³ ShellD. The History of Bicameralism // Journal of Legislative Studies. Vol.7. No. 1.
Spring2001. P.5-18.

¹⁴ Montesquieu Ch.L. The Spirit of the Laws // Lijphart A. Parliamentary versus Presi­
dential Government. P. 49. (МонтескьеШ.-Л. О духе законов. М., 1999. С. 142.)

442 Глава 7. Совет Федерации в сравнительной перспективе

ду двумя палатами, разными по способу образования, численности и сроку полномочий, позволило бы менее многочисленной верхней палате выпол­нять полезную функцию ограничения и сдерживания нижней, народной палаты, если та будет сбиваться на неправильные решения. Тем самым улучшается качество принимаемых решений, а принимающие их институты увеличивают свою способность учитывать при принятии решений более широкий круг интересов и взглядов. Подобным же образом через всю лите­ратуру по бикамерализму проходит мысль о том, что менее многочислен­ная верхняя палата, даже не составленная по наследственному принципу, позволит ее членам привнести в рассмотрение политических альтернатив более солидный опыт и беспристрастность. Иными словами, главное для верхней палаты — качество обсуждения: ее члены призваны рассмотреть все альтернативы, тщательно взвешивая преимущества и недостатки каждой из них¹⁵. Меньшая численность сената и более длительные сроки полномочий его членов облегчают эту совещательную задачу палаты, а различие в способах формирования палат дает возможность вносить в об­суждение большее разнообразие интересов и запросов. Сохраняющаяся актуальность принципа, согласно которому верхняя палата должна форми­роваться неким иным образом, чем нижняя, позволяет объяснить тот факт, что, хотя большинство из имеющихся в мире верхних палат (таких насчи­тывается 61) формируется с помощью выборов, прямых или непрямых, примерно треть из них все же целиком заполняется путем назначения¹⁶.

С появлением Конституции США соображения, связанные с федера­лизмом, стали еще одной составной частью обоснования необходимости верхней палаты. Прежде Сенат понимался в соответствии с древнеримским и британским образцами: верхняя палата должна была состоять из на­следственной аристократии, стремящейся защитить свои привилегии от опасностей демагогии и популизма, порождаемых ничем не стесняемым правлением большинства. Великий компромисс 1787 года привнес идею о том, что равное представительство отдельных штатов служит защитой принципа федерации, состоящего в недопустимости ущемления интере­сов граждан малых штатов со стороны общенационального большинства.

¹⁵ Smith S.S. Call To Order: Floor Politics in the House and Senate. Washington,
1989. P. 239. Смит проводит различие между дебатами и обсуждением. Дебаты,
по Смиту, — это «словесное состязание между людьми с противоположными
взглядами». Альтернативы ограничены только теми, которые предложены каж­
дой из сторон, стратегическая цель дебатов — победа на них. «Обсуждение, на­
против, предполагает тщательное рассмотрение всех альтернатив». Альтерна­
тивы оцениваются в свете их разумности и очевидности, цель дискуссии — найти
наилучший способ реализовать общие цели членов группы (p. 238—239).

¹⁶ Patterson S. С, MughanA. Senates: Bicameralism in the Contemporary World.
Columbus, 1999. P. 5.

7.2. Cobei Федерации после 2000 еодл 44?

Вскоре принцип равного представительства штатов, пусть и не бывший плодом какого-либо изначального замысла, стал служить обоснованием роли Сената как гаранта федерализма. Точно также в России, как во всех федеративных странах и во многих унитарных, верхняя палата устроена таким образом, чтобы представлять территориальные единицы, из кото­рых состоит страна. При том, что только треть парламентов в мире двух­палатные, верхние палаты имеются во всех демократических странах с федеративным устройством¹⁷.

Таким образом, по мере того, как по ходу развития представительной демократии равноправие граждан, всеобщность политических прав и на­родный суверенитет становились краеугольными камнями демократиче­ского строя, представления о роли верхней палаты в двухпалатном законо­дательном собрании впитывали в себя идеи выборности верхней палаты и ее организации по федеративному принципу. Народный суверенитет и фе­дерализм изменили механизмы, с помощью которых верхняя палата мо­жет повысить демократическую представительность парламента и улуч­шить качество обсуждения, не отменяя при этом ключевого значения этих принципов для организации и структурирования верхней палаты.

В следующей части рассмотрена деятельность современного Совета Федерации в свете этих исторических и теоретических соображений. В какой степени члены сегодняшнего состава Совета Федерации усиливали совещательные и представительные функции верхней палаты?

7.2. Совет Федерации после 2000 года

Нынешняя модель представительства территорий в верхней палате Феде­рального Собрания, введенная в 2000 году путем изменения порядка фор­мирования Совета Федерации, является уже третьей по счету. С каждой из этих моделей были связаны особые закономерности функционирова­ния палаты. Способ ее формирования заметным образом сказывается на том, каким образом члены палаты выполняют свои обязанности. Он задает порядок взаимодействия между членами палаты при выработке решений, стиль отношений с Государственной Думой, с Президентом и Правитель­ством. Он коренным образом повлиял на восприятие членами палаты своей роли в качестве законодателей и представителей своих территорий. В на­стоящей статье автор намерен обосновать следующий тезис: последняя реформа Совета Федерации послужила стимулом для гораздо более ак-

17

тивного выполнения членами палаты своей роли в том, чтобы нужды и проблемы их регионов отражались в процессе принятия решений в Моск­ве — как при выработке законодательства, так и во взаимоотношениях регионов с исполнительной властью. Эта реформа дала членам палаты возможность включаться в законодательный процесс на самых ранних стадиях и стимулировала их специализацию в отдельных сферах законода­тельства. Конечно, одни сенаторы более активны на законодательной стезе, чем другие, но в целом благодаря более тесным отношениям с Думой, Со­вет Федерации принимает гораздо более непосредственное участие, чем прежде, в работе над законами на стадиях первого и второго чтений в Думе. По-видимому, реформа также расширила возможности членов пала­ты в том, что касается работы с должностными лицами в исполнительной власти и других столичных структурах, связанной с представительством интересов их регионов. Однако реформа не привела к расширению сове­щательных функций палаты. Возможно, дальнейшая эволюция палаты будет способствовать изменению институциональных условий, позволяю­щих ей выполнять эту функцию. При этом само по себе изменение порядка формирования палаты тут не поможет. Для того чтобы Совет Федерации стал эффективнее в качестве совещательного органа, потребуется более активное участие общества в политических дискуссиях, а значит, по всей вероятности, и более активное присутствие со стороны партий, групп ин­тересов и средств массовой информации в качестве связующих звеньев, с тем чтобы и граждане, и сенаторы одинаково участвовали в формировании повестки политических дискуссий.

Реформа 2000 года, как и другие изменения политического контекста, инициированные¹⁸ под руководством Президента Путина, значительно по­влияла на условия работы российских сенаторов. При этом необходимо выделить следующие пять особенностей.

Негарантированнос^ть мандата

Члены Совета Федерации получают свои мандаты от тех, кто их назна­чает, — от губернаторов, возглавляющих исполнительную власть субъек­тов Федерации (обычно с утверждением этого назначения посредством голосования в региональном законодательном органе), и от законодатель­ных собраний (в ряде случаев, хотя и не всегда, посредством выборов из более чем одного кандидата). Эти процедуры находятся в соответствии с пунктом 2 статьи 95 Конституции, оставляя при этом членам палаты силь­ное чувство негарантированности их положения. Как они сами нередко заявляют, их легко могут отозвать те, кто их делегировал, и несколько уже имеющихся прецедентов отзыва делают эту угрозу реальной. В настоя-

' Hyde M. Putin's Federal Reforms and their Implications for Presidential Power in Russia//Europe-Asia Studies. Vol.53. 2001. No. 5. P. 719-743.

7.2. Cobei Федерации после 2000 еодл 445

щее время обсуждается законопроект, принятие которого усложнит про­цедуру отзыва и конкретизирует условия, при которых он может быть осуществлен. Пока, однако, действующий закон дает членам палаты весьма ограниченный мандат и очень непростую работу. В своей деятельности они обязаны следовать пожеланиям и интересам губернаторов и законо­дательных собраний, которые их назначили, но они так же обязаны учи­тывать и интересы страны в целом. Пока им не будет определен фиксиро­ванный срок, в течение которого они могли бы набрать послужной список законодательной и представительской деятельности с возможностью его последующего представления более широкому кругу избирателей, они не могут быть уверены в том, что их не отстранят от должности из-за какого-либо единственного решения, сколь угодно обоснованного, но идущего вразрез с сиюминутными интересами губернатора или законодательного собрания их региона. Таким образом, незащищенность и узость мандата ограничивает их возможности находить способы реализации интересов своей территории на более отдаленную перспективу.

Политическая централизация

Осуществленная в 2000 году реформа Совета Федерации была составным элементом цепи преобразований, проведенных Президентом Путиным, которые повлияли на баланс сил между федеральным центром и субъек­тами Федерации¹⁹. В числе этих мер был и указ о создании системы из семи федеральных округов для надзора за 89 регионами, по которому каж­дый округ контролируется назначаемым представителем Президента. По инициативе Путина парламент принял закон, дающий Президенту право снимать с должности глав исполнительной власти регионов в том случае, если они нарушили федеральную конституцию или совершили серьезное преступление²⁰. Степень автономии субъектов Федерации была сужена и

19

другими законодательными актами. Так, принятый в 2001 году закон о политических партиях ввел запрет на формирование сугубо региональных партий; принятый тогда же закон о милиции позволил Президенту назна­чать начальников региональных управлений внутренних дел даже вопреки сопротивлению губернаторов; в том же году поправками к закону об орга­низации государственной власти в субъектах Федерации был ограничен круг губернаторов, не подпадавших под ограничение времени пребывания в должности двумя сроками. Принятые недавно налоговые и бюджетные законы перераспределяют основную часть налоговых поступлений в поль­зу федерального бюджета и сокращают число источников налоговых по­ступлений, находящихся под контролем региональных властей. Президент Путин благополучно подтолкнул многих руководителей исполнительной власти субъектов Федерации к аннулированию двусторонних договоров между этими субъектами и федеральным правительством, по которым пол­номочия асимметричным образом делегировались региональным властям. Эти преобразования были подкреплены рядом решений Конституцион­ного Суда, которые аннулировали право субъектов Федерации претендо­вать на суверенитет на своей территории и запретили им претендовать на право собственности в отношении природных ресурсов. Хотя многие гу­бернаторы и члены Совета Федерации недовольны направленностью этих перемен, до настоящего времени они не смогли предпринять коллектив­ные усилия, с тем чтобы обратить их вспять. Это кажется удивительным, если учесть, что раньше Совет Федерации служил главной институцио­нальной преградой для различных централизаторских проектов исполни­тельной власти. Однако члены Совета Федерации предпочитают не кол­лективные действия, а индивидуальный «торг» с исполнительной властью за те или иные преимущества для своего региона. Плата за такое пове­дение — потеря возможности коллективно влиять на государственную политику.

В нынешней политической системе Президент и президентская Админи­страция безусловно доминируют над всеми другими политическими ин­ститутами. Эта ситуация частично объясняется беспрецедентной личной популярностью Президента Путина. Исследования общественного мне­ния показывают исключительно высокий уровень одобрения его деятель­ности, остающийся стабильно высоким начиная с января 2000 года, когда он приступил к исполнению обязанностей Президента²¹. Однако исклю­чительное влияние, которым пользуются Президент и его Администрация,

21

7.2. Cobei Федерации после 2000 еодл 447

в основном является следствием не рейтингов популярности, а отсутствия сильной политической оппозиции. Президентская команда умело скон­струировала коалицию большинства на основе квартета фракций и депу­татских групп Государственной Думы и может рассчитывать на это боль­шинство при проведении своей законодательной программы через нижнюю палату²². В Совете Федерации президентская Администрация действовала подобным же образом, проводя консультации с губернаторами и законо­дательными собраниями в процессе подбора новых членов Совета Феде­рации в 2000 и 2001 годах. По мере вступления в должность новых членов Совета Федерации многие из них сразу же вступали в пропрезидентскую группу «Федерация». Она продемонстрировала свое влияние в серии го­лосований по исключительно спорным вопросам, включая голосование по Земельному кодексу в октябре 2001 года²³. В апреле—мае 2002 года Совет Федерации подобным же образом принял закон, изменивший правила вы­боров в региональные законодательные собрания, — теперь закон требует, чтобы не менее половины их членов избирались методом пропорциональ­ного представительства по партийным спискам. Линия президентской Администрации получает поддержку почти в каждом вопросе, который вно­сится на рассмотрение Совета Федерации. Доминирование Президента в нынешней системе отношений между политическими институтами феде­рального уровня создает обстановку, в которой членам Совета Федерации выгодно так или иначе удовлетворить желание Президента в вопросах за­конодательной политики, добиваясь при этом преференций для своего ре­гиона в отношениях с отдельными министерствами и правительственными ведомствами.

Отсутствие фракций в Совете Федерации

Совет Федерации предпочитает работать без политических фракций. Рег­ламент палаты, принятый в 2002 году, недвусмысленно запрещает их со­здание. Члены Совета Федерации оправдывают эту особенность палаты тем, что не хотят, чтобы Совет Федерации дублировал Думу и чтобы его деятельность определялась игрой узкопартийных интересов. Большинство членов палаты считают, что партийный принцип в организации ее деятель­ности несовместим с их обязанностями представителей регионов. Впрочем, сравнительный подход позволяет взглянуть на эту проблему и с другой стороны. В большинстве верхних палат в других странах их членам разре­шено состоять в политических партиях, а также создавать в палате пар-

22

тийные группы и фракции. В большинстве случаев партии в них оказывают определенное влияние на формирование повестки дня, на ход дискуссий и принятие решений, а сами члены верхних палат находят возможным пред­ставлять как свои отдельные территории, так и партийные интересы. Там, где верхние палаты формируются путем выборов, прямых или непрямых, партийная принадлежность отдельных депутатов в свою очередь дает из­бирателям информацию о политических симпатиях того или иного сенато­ра. Наконец, партийная принадлежность сенаторов сказывается в их от­ношениях с нижней палатой. Сенаторы из партий, входящих в правящую коалицию, координируют свою политическую линию, позицию на голосо­ваниях, с единомышленниками из нижней палаты, способствуя тем самым публичной проработке предлагаемых вариантов решений. Точно так же парламентарии одной палаты, принадлежащие к партиям меньшинства и оппозиционным партиям, имеют возможность пользоваться информацией и аргументами, выдвинутыми против правительственного курса их кол­легами из другой палаты. Этим повышается качество парламентского кон­троля и обсуждения вопросов. Партийность вовсе не осложняет работу второй палаты, но дает избирателям дополнительную информацию и добав­ляет еще один элемент подотчетности депутатов избирателям, оставляя в то же время депутатам (даже членам правительственных партий в парла­ментских системах правления) свободу отстаивать свою особую позицию, поскольку сохранение Правительства у власти не зависит от дисциплини­рованной поддержки его предложений со стороны сенаторов.

В российском Совете Федерации сохраняются отдельные элементы многопартийности. Например, 29 марта 2003 года на втором съезде партии «Единая Россия» председатель Верховного совета партии Борис Грызлов заявил о том, что в нынешнем составе Совета Федерации не меньше 41 члена «Единой России»²⁴. Некоторые из членов палаты поддерживают неформальные связи и с другими партиями, включая КПРФ, «Яблоко» и др. Другие более или менее регулярно встречаются с членами думских фракций своих партий. Если бы Совет Федерации официально признал партийную принадлежность в качестве элемента функционирования па­латы, это существенно повлияло бы на ее деятельность. Такое изменение регламента, несомненно, снизило бы эффективность рассмотрения зако­нов в палате, поскольку комитеты перестали бы быть основным местом координации действий сенаторов в процессе согласования законопроек­тов. Партии стремились бы соперничать с комитетами за ведущую роль, за инициативу и наверняка постарались бы использовать сенатские дебаты в своих партийных целях. Таким образом, при нынешней системе отбора членов Совета Федерации партийность могла бы создать новые источники размежевания, к преодолению которых палата оказалась бы плохо подго-

²⁴ См.:http://www.edinros.ru/country2.php?first=1034845200&last=1049103960&did=2780.

7,2, Cobei Федерации после 2000 годи 449

товленной. Правда, в дальнейшем, когда региональные законодательные собрания будут избираться на партийной основе, будущие кандидаты в Совет Федерации, вероятно, окажутся теснее связанными с партиями.