Использование статуса объекта всемирного наследия для сохранения озера Байкал

4.1. Правовые вопросы Конвенции

Сторонами Конвенции о всемирном наследии является подавляющее большинство стран мира, что предопределяет ее реализацию посредством различных форм "мягкого права", в немалой степени свойственных международным организациям. Практически большая часть норм международного права реализуется государствами самостоятельно. Использование «мягкого права» в отношении международных норм по Всемирному наследию должно сопровождаться участием и инициативами в формировании и корректировке международного законодательства и привлечение международных экспертов к формированию российского законодательства.

Опыт принятия решений по озеру Байкал как объекту всемирного наследия также свидетельствует о целесообразности совершенствования Конвенции, внесении новых и корректировке действующих норм в части более четких формулировок гарантий и требований, реальных санкций за нарушения, в том числе – экономических и др. Действующая Конвенция о всемирном наследии весьма лаконична и лояльна по отношению к государствам – участникам Конвенции. И это понятно: ведь объект включается в Список всемирного наследия по ходатайству самого государства, на территории которого расположено мировое наследие, поэтому предполагается, что такое государство более всех иных будет охранять всемирное наследие. К сожалению, зачастую возникают проблемы сопоставления экономических выгод от реализации хозяйственных проектов и выполнения требований охраны уникальных природных комплексов. И решения принимаются не в пользу экологии.

Принципиальной проблемой реализации Конвенции по всемирному наследию является отсутствие доступа к информации. Поэтому одна из резолюций Санкт-Петербургского форума неправительственных организаций (22-24.06.2012) была посвящена данному вопросу. В контексте Конвенции предлагается, чтобы «Центр всемирного наследия публиковал все существующие документы по номинациям, планы управления и отчеты о целях мониторинга в открытом доступе сразу после их получения, включая все существующие документы по номинациям, планы управления и отчеты мониторинговых миссий, которые еще не были опубликованы»⁹.

Специфические требования к объектам всемирного наследия невозможно отделить от регламентации природопользования и других территориальных вопросов. Поэтому проблема согласования международных Конвенций актуальна. В частности, для озера Байкал, как и других водных объектов, принципиальным является согласование норм с Конвенцией по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер. Например, одной из вновь возникших современных проблем стали планы Монголии об использовании вод реки Селенги для орошения, что несет серьезную угрозу экосистеме Байкала. В этой связи вопросы устойчивого управления водными ресурсами и связанными с водой экосистемами, экологизация экономики на основе достижения наилучших доступных технологий непосредственно связаны и оказывают взаимное влияние на проблемы сохранения объектов всемирного природного наследия.

4.2. Правовые вопросы в национальном праве

Статьей 5 Конвенции о всемирном наследии определяются требования к государствам-сторонам Конвенции в целях обеспечения эффективной охраны и сохранения, а также популяризации культурного и природного наследия, расположенного на их территории, включающие:

(b) учреждение, если они еще не созданы, на своей территории одной или нескольких служб по охране, сохранению и популяризации культурного и природного наследия, располагающих соответствующим персоналом и средствами, позволяющими выполнять возложенные на них задачи;

(c) развитие научных и технических разработок и исследований и совершенствование методов работы, позволяющих государству устранять опасности, угрожающие его культурному и природному наследию;

(d) принятие соответствующих юридических, научных, технических, административных и финансовых мер для выявления, охраны, сохранения, популяризации и восстановления этого наследия; и

(e) содействие созданию или развитию национальных или региональных центров подготовки в области охраны, сохранения и популяризации культурного и природного наследия, а также поощрять научные исследования в этой области».

Ни одно из вышеприведенных требований Конвенции в России не исполняется. Комплексно проблемы управления в данной области были еще раз проанализированы на Санкт-Петербургском Форуме, одна из резолюций которого посвящена угрозам природному наследию, усугубляемым следующими факторами:

«– отсутствием единой государственной политики в отношении сохранения объектов всемирного наследия;

– отсутствием национального законодательства, обеспечивающего защиту объектов всемирного наследия на уровне страны-участницы;

– отсутствием административного механизма защиты и управления объектами всемирного наследия;

– отсутствием планов по управлению, соответствующих управляющих структур и выделения ресурсов для объектов всемирного наследия;

– коммерческим влиянием и правовым нигилизмом властей, отвечающих за принятие решений, связанных с контролем над объектами всемирного наследия;

– несоблюдением законодательства и/или реформированием законодательства, снижающим уровень правовой защиты объектов всемирного наследия;

– отсутствием (в некоторых случаях) четких границ объектов всемирного наследия и их буферных зон;

– отсутствием общедоступной информации (в том числе картографической) о границах, буферных зонах и налагаемых в связи с этим ограничениях на ведение хозяйственной деятельности на территории объектов всемирного наследия и в пределах буферных зон;

- недостатком пропаганды и информации о преимуществах статуса «объект всемирного наследия».

Одной из принципиальных проблем для России является сложившаяся практика правоприменения в России, допускающая невыполнение или заведомое игнорирование действующего законодательства на всех уровнях власти. Необходимо формирование общей правовой культуры исполнительной и законодательной власти, которое подразумевает неукоснительное соблюдение Конституции и ратифицированных международных договоров; неигнорирование официальных мнений и заявлений международных организаций, в первую очередь - межгосударственных, конструктивное и благожелательное сотрудничество с ними. К сожалению, эти общепринятые правила в настоящее время в ряде случаев игнорируются как федеральными органами власти, так и бизнес – структурами. Например, ратифицированные международные акты и действующая Конституция России не помешали Министерству иностранных дел России в официальном письме по поводу проекта нефтепровода «Восточная Сибирь - Тихий океан» заявить о необязательности исполнения принятых на себя Россией обязательств в соответствии с Конвенцией об охране всемирного культурного и природного наследия. В настоящее время уполномоченные органы власти регулярно выдают разрешения на водопользование, сбросы, выбросы Байкальскому ЦБК, который не исполняет? и не способен работать в рамках действующего законодательства. И ни один из чиновников или уполномоченных органов власти не несет ответственности за нарушение российского законодательства и международных договоров.