ГлаваI Конституционный контроль в системе институтов государства

ГлаваI

Конституционный контроль в системе институтов государства

§ I. Понятие конституционного контроля

Возможны и иные подходы к рассмотрению сущности конституционного контроля через анализ характера этой деятельности, ее форм и последствий. Стержневое значение в них имеет принцип верховенства Конституции. Принцип приоритета конституционных норм, с од­ной стороны, является частным случаем принципа верховенства зако­на, ибо Конституция - тоже закон, хотя и играющий в системе зако­нодательства роль Основного Закона. С другой стороны, эта роль Конституции, а также проявление в Конституции власти и воли наро­да непосредственно (всенародное обсуждение, особо торжественная процедура принятия и т.п.) говорят о том, что приоритет конститу­ционных норм играет совершенно особую роль в осуществлении принципа верховенства закона, роль его конституционного ядра. Принцип верховенства закона связан с его высшей юридической силой. Чтобы разобраться в осуществлении принципа приоритета конституционных норм, необходимо остановиться на более общем понятии - принципе верховенства закона.

Высшая сила закона предполагает установление приоритета законов во всей системе правовых актов, которыми руководствуются государственные органы, общественные организации, граждане. Закон выше инструкции - вот конституционный идеал. Если же инструкция, ведомственный акт и т.д. искажают принципы, цели и нормы закона, противоречат им, сужают их действие, снижают законодательно заданный уровень гарантий и т.п., то возникает явление, названное в научной литературе "законным беззаконием".

По мнению ряда ученых, важнейшей юридической гарантией обеспечения принципа верховенства закона явилось бы нормативное закрепление всех присущих закону признаков, иными словами, издание своеобразного Закона о законах, нормативное регулирование законо­творчества.

Как нам представляется, гарантия верховенства закона состоит не только в отграничении законодательства от "незаконодательства", но и в ограничении времени и безусловности действия подзаконных нормативных актов. Например, представляется необходи­мым установить максимальный срок действия инструкций, по истечении
которого они автоматически теряют нормативную силу. В против­ном случае незыблемым останется чудовищный парадокс, когда нормы иных инструкций оказываются более долговечными и стабильными, чем конституционные нормы, которые по своей сущности рассчитаны на стабильность, длительность действия.

В имеющихся актах закон иногда прямо назван в качестве правовой основы деятельности органов государства. Нередко в качестве правовых основ деятельности органов определяются Конституция и законы. Так, ст.121⁸ Конституции РФ предусматривает: "Президент РФ на основе и во исполнение Конституции РФ и законов РФ, реше­ний Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ издает указы и распоряжения, проверяет их исполнение. Указы Президента РФ не могут противоречить Конституции и законам РФ". В других случаях только закон назван правовым источником деятельности го­сударственных органов. Согласно ст.163, 167, 172 Конституции РФ, правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом; судьи и народные заседатели независимы и подчиняются только зако­ну; никто не может быть признан виновным в совершении преступления, а также подвергнут уголовному наказанию иначе, как по приговору суда и в соответствии с законом.

Принцип верховенства закона, Конституции лежит в основе правовой охраны Конституции. Правовая охрана Основного Закона охватывает целую совокупность юридических средств, при помощи которых обеспечивается выполнение норм конституции и соблюдение режима конституционной законности. В наиболее общем виде его можно опре­делить как деятельность по проверке нормативных актов с точки зре­ния их соответствия Конституции.

В прошлом значение данного института недооценивалось наукой, хотя в литературе высказывалось мнение о необходимости создания специального органа конституционного контроля. Перманентно побеждала позиция, согласно которой создание такого органа в СССР не­целесообразно, так как, во-первых, положения, закрепленные в Кон­ституции, обеспечивают приоритет конституционных норм и принцип верховенства закона, а, во-вторых, создание такого органа поста­вило бы его выше органов государственной власти, что противоречит принципам народного представительства в СССР. Думается, оба эти аргумента не бесспорны. "Законодатель несет ответственность за то, окажутся ли законы адекватны закономерностям нормативной основы

В соответствии с основными направлениями правовой реформы в СССР были внесены дополнения и изменения в Конституцию СССР, в частности, об учреждении Комитета конституционного надзора СССР, принят Закон "О конституционном надзоре в СССР". В связи с этим аргументы защитников целесообразности и необходимости специальных органов охраны Конституции представили собой сильную конституционную позицию, но в споре об этом рано ставить точку, так как по­сле распада Союза ССР продолжается подготовка и принятие соответ­ствующих законов в республиках. В некоторых из них образуются конституционные суды (Российская Федерация), в других ставится вопрос о преобразовании уже действующего Комитета конституционно­го надзора в Конституционный Суд и принятии нового закона (Татар­стан). Кроме того, дальнейшая демократизация правотворческого процесса позволит в случае необходимости внести изменения в действующее законодательство.

Анализ проблемы связан с необходимостью выяснения вопроса о соотношении понятий "конституционный контроль" и "конституционный надзор". В юридической литературе по этому поводу высказываются различные точки зрения. Одни авторы считают указанные понятия тож­дественными, другие разделяют их, третьи относят надзор к одному из видов конституционного контроля. С точки зрения семантики русского языка практически невозможно выявить различие этих поня­тий⁵. Часто и в научной литературе они используются как синонимы⁶, но представляется, что это не совпадающие в полном объеме понятия. Так, С.С.Алексеев, говоря о гарантиях законности, различает систе­му надзора и контроля за ней⁷. Наконец, специалисты в области со­циального управления исходят из того, что контроль - это система наблюдения и проверки процесса функционирования соответствующего объекта с целью устранить его отклонения от заданных параметров⁸.
(возможность непосредственного аннулирования таковых). Надзор же, например прокурорский, предусматривает лишь возможность приостановления действия незаконного акта без права отмены своим решени­ем правовых актов государственных органов⁹. Конечно, эта проблема еще нуждается в изучении, но, на наш взгляд, безусловно, не случайно первый специализированный орган охраны Конституции в СССР был назван Комитетом конституционного надзора, а не кон­троля. Использованное понятие в целом соответствовало его полномочиям.

Таким образом, нельзя игнорировать известные различия контрольных систем от надзорных. Действенный контроль предполагает возможность аннулирования актов, не соответствующих Конституции. Такое право, например, принадлежало Съезду народных депутатов СССР и Верховному Совету. Комитет конституционного надзора СССР был не вправе непосредственно отменять рассматриваемые акты (кроме тех, которые нарушают основные права и свободы человека, закрепленные в Конституции СССР и международных актах, участником которых являлся СССР), а лишь представлял заключение об их конституционности и мог приостанавливать их действие в случае выявле­ния несоответствия Конституции СССР законам СССР. Он осуществлял наблюдение за соответствием конституций и законов со­юзных республик, постановлений и распоряжений кабинета министров СССР Конституции СССР и законам СССР. Соответствующая роль комитета была производна от аналогичной роли Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР.

Принцип верховенства закона, Конституции, лежащий в основе механизмов конституционного контроля и надзора, предполагает преж­де всего его распространение на правотворческий процесс. Это вы­ражается и в производности всех других правовых актов от законов и в процедуре отмены актов, на соответ­ствующих закону.

Принцип верховенства закона обращен не только к процессу правотворчества, но и к процессу правоприменения. Его действием можно объяснить, например, включение в компетенцию Конституционно­го Суда РФ рассмотрения дел о конституционности правоприменительной практики. Он обращен не только к законодателю, субъектам нормотворчества, но и к субъектам реализации права. Принцип верховенства закона распространяется на субъекты правореализации,

И все же главная ответственность за реализацию принципа вер­ховенства закона и приоритета конституционных норм лежит на законодателе и субъектах правотворчества. Ведь коллизии между законами и подзаконными акта­ми - это ошибки, "сбои", минусы нормотворчества, исправление которых опять же зависит не от "рядовых" субъектов правореализации.

К субъекту же реализации права предъявляется совершенно определенное требование - требование точного и неуклонного исполне­ния законов и основанных на них подзаконных актов. Но вопрос о том, насколько подзаконные акты действительно соответствуют зако­ну, разрешается отнюдь не субъектом правореализации. Вместе с тем в сфере реализации права действует принцип: пока нормативный акт не отменен, он должен исполняться. Возникает диалектическое противоречие между высшей юридической силой Конституции, закона и фактической силой подзаконного правотворчества, ибо эта фактическая сила подзаконных правовых норм обусловлена силой влияния принявших их субъектов правотворчества на соответствующую сферу общественных отношений (имеются в виду местные, ведомственные срезы общественных взаимоотношений и т.п.). Нельзя не учитывать и той закономерности, в силу которой конкретизирующее нормотворчество всегда жизнеспособнее (гибче, реальнее, понятнее), чем нормы менее конкретного характера. Выход из названного противоречия в демократизации всех сфер общественной жизни, правотворческого и правоприменительного процессов. Одна из ступеней его разрешения, бесспорно, лежит в системе конституционного контроля и надзора, одним из основных признаков которого является распространение предусмотренных им механизмов на правотворчество. Например, в За­коне СССР "О конституционном надзоре в СССР" указывалось, что "надзорные функции Комитета конституционного надзора не распрост­раняются на приговоры и иные решения судов, решения органов рас­следования, прокуратуры, государственного арбитража по гражданским, уголовным, административным арбитражным делам" (ст.10).

В отличие от Комитета Конституционный Суд наделен возможностью

Своеобразие рассматриваемого института состоит в особенностях критерия, используемого для проверки нормативных актов. Такую роль играет Основной Закон государства. Можно определить и другие "пределы действия рассматриваемого механизма. Он призван обеспечивать в первую очередь конституционную законность. Последняя выступает частью законности в целом, но в соответствии с местом Ос­новного Закона в правовой системе является высшим ее проявлением и поэтому требует особых средств защиты. Этому выводу не противоречит то обстоятельство, что в процессе конституционного контроля проводится анализ о соответствии рассматриваемых актов или правоприменительной практики не только Конституции, но и действующим законам¹⁰ . Они базируются на Конституции, которая через них конк­ретизирует свое регулирующее воздействие, обеспечивает единство правовой системы, оставаясь ее вершиной.

Характеристика конституционного контроля включает не только обычные признаки контрольной деятельности, связанные с властными полномочиями по принятию дел к рассмотрению, процедуре его прохождения и вынесения решения, юридическими последствиями такового. Речь должна идти и о сущностных показателях. Они связаны с проблемой толкования. Последняя достаточно редко упоминается в связи с деятельностью по конституционному контролю в отечественной на­учной литературе в отличие от зарубежных источников¹¹. Между тем есть основания полагать, что в конечном итоге, когда речь идет об определении соответствия закона Конституции, осуществляются действия по толкованию этих актов. Как уже отмечалось, общим критерием выступают Конституция, ее конкретные нормы, заключенные в них ценности. Каждая из них в конкретном случае может выступить в качестве масштаба конституционной законности. Вопрос в том, как
они устанавливаются, достаточно ли корректно проецируются на содержание и смысл анализируемого акта. Такими критериями, например, могут служить цели и принципы Конституции. Интересны в этой связи высказывания Л.Б.Тиуновой о правовых законах, критериях правовых законов¹². Юридическая методология их установления известна - толкование, включая как формально-логические, так и иные приемы. Например, в отношении уяснения целей используются различ­ные способы толкования закона, в первую очередь, телеологический (целевой)¹³. Его результаты находим, к примеру, в постановлении Конституционного Суда РСФСР от 14 января 1992 г. по делу о проверке конституционности Указа Президента РСФСР от 19 декабря 1991 года и 289 "Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР". Телеологическое толкование широко применяется в зару­бежной практике. Так, Конституционный совет Франции в своих реше­ниях от I июля 1986 года согласился с изданием двух законов при условии неукоснительного соблюдения заложенных в тексте самого закона положений о цели и средствах их обеспечения¹⁴.

Можно вести речь о толковании и в ходе специализированного контроля Конституционным Судом и в процессе контроля, например, парламентом, в основном толкование, конечно же, имеет смысл в хо­де судебного конституционного контроля. Оно проявляется и в прямой задаче Конституционного Суда давать толкование Конституции (без этого вообще проблематично предоставление судебному органу права контроля за конституционностью законов), и как содержатель­ная сторона процесса контроля в виде применения различных приемов и способов толкования, как всякая информация в виде правовых по­ложений Конституционного Суда при вынесении им решений.

При аутентическом толковании речь идет не только о глубинной сути конституционного контроля, но и его своеобразной форме. Неправильное толкование или применение конституционной нормы может служить причиной необходимости конституционного контроля в форме дачи аутентического толкования законодателем. Схожая ситуация бы­ла накануне референдума в Татарстане, когда Верховный Совет республики дал толкование своего Постановления от 21 февраля 1992 г. "О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о госу­дарственном статусе Республики Татарстан". Таким путем исключает­ся возможность появления законодательных положений, искажающих смысл закона, Конституции. У законодателя появляется возможность
вернуться к изданному им акту в ретроспективном плане, улучшить его. Толкование выступает тогда безусловным фактором правотворчества¹⁵.

Таким образом, связь толкования и конституционного контроля проходит по нескольким плоскостям. Одна из них лежит в сфере аутентического толкования, другая связана с деятельностью специализированных органов конституционного контроля, прямо наделенных правом толкования Конституции и законов. Третья связана с исполь­зованием методов интерпретации правовых норм в ходе контроля, так сказать, для "внутреннего потребления" соответствующих субъектов, а также использованием в этом процессе готовых результатов толко­вания, правоприменительного или доктринального. Так, ст.32 Закона РФ "О Конституционном Суде РФ" прямо предусматривает, что "Конституционный суд РФ, проверяя конституционность нормативного акта, имеет в виду как буквальный его смысл, так и смысл, придаваемый ему официальными и другими обязательными актами толкования, а также сложившейся практикой его применения". Оно может составлять основное содержание актов органов охраны Конституции (например, заключения Комитета конституционного надзора СССР по существу являлись актами толкования, которым придавались не свой­ственные чисто интерпретационным актам черты, в частности, в отношении их юридических последствий).

Функциональная роль толкования в конституционном контроле фиксируется в законе достаточно редко, в отечественных актах, за исключением Закона "О Конституционном Суде Республики Беларусь" и проекта Закона Республики Татарстан "О Конституционном Суде Татарстана", эта норма отсутствует. Несколько иначе обстоит дело в зарубежном законодательстве. Например, Федеральный Конституционный Суд ФРГ по определенным видам производств вправе толковать положения Конституции (§ 67 и др. Закона ФРГ от 12 марта 1951 г. о Федеральном Конституционном Суде ФРГ). В Испании Конституционный Суд является верховным толкователем Конституции (ст. I Органичес­кого Закона от 3 октября 1979 г.).

Таким образом, конституционный контроль и надзор представля­ют собой деятельность по проверке адекватности нормативных актов Конституции. Ей характерны следующие признаки:

I. Основывается на принципе верховенства закона, Конституции и соответственно служит обеспечению их приоритета;
2. В зависимости от используемых мер в случае нарушения норм Основного Закона может носить как контрольный, т.е. с правом отмены не соответствующего Конституции акта, так и надзорный, т.е. консультативно-наблюдательный характер;

3. Распространяется в первую очередь на правотворческий про­цесс;

4. Обеспечивает конституционную законность, играющую роль самой "верхней планки" в высотах, определяемых режимом общей законности;

5. Напрямую связана с толкованием правовых норм, Конституцией. Толкование составляет ее содержательную сторону и может явиться своеобразной формой конституционного контроля.