Глава 6. Государственная финансовая система и финансовая политика

• 
  бюджетная система;
  
• 
  специализированные государственные фонды;
  
• 
  финансы государственных предприятий.
  

Более существенное значение имели финансы британских государственных специализированных фондов, которые в настоящее время обеспечивают финансирование около 1/3 государственных расходов. Самым крупным из них является Фонд национального страхования, который формируется за счет взносов работников, предпринимателей и государственных дотаций, а его средства предназначены для выплат государственных пенсий по старости, пособий по безработице и прочих гарантированных государством социальных выплат. Из прочих многочисленных специализированных государственных фондов можно отметить Фонд непредвиденных расходов (Contingencies Fund) и Уравнительный валютный фонд (Exchange Equalisation Account).

Серьезное увеличение размеров государственного бюджета началось в ХХ в., сначала по причине расширением социальных гарантий населению, затем в связи с участием в Первой мировой войне и, наконец, из-за необходимости преодолевать последствия экономического кризиса 1929-1933 гг. С 1930-х гг. у главного финансового закона страны появились и новые функции. Отныне он рассматривался не только как бюджет министерств и ведомств, но и как важный инструмент государственного регулирования экономики и перераспределения доходов. Дополнительным фактором, способствовавшим закреплению этих задач национального бюджета, стала национализация ряда отраслей британского хозяйства после Второй мировой войны, приведшая к формированию существенного государственного сектора в экономике. В начале XXI в. через государственный бюджет перераспределялось около 40% национального дохода, а Правительство, используя его механизмы, осуществляло комплексные мероприятия по регулированию экономики, оказывало воздействие на ход цикла и стимулировало накопление капитала. Местные же бюджеты выполняют важные функции в решении социальных проблем, а также при реализации многих программ региональной политики. В последние годы через них перераспределялось до 25% национального дохода Великобритании.

Бюджетный год, как в отношении государственного бюджета, так и местных бюджетов, в Соединенном Королевстве с 1854 г. начинается 1 апреля и заканчивается 31 марта. Разработка проекта нового государственного плана доходов и расходов осуществляется Казначейством и представляет собой длительный и поэтапный процесс, старт которому дается 1 октября, когда канцлер Казначейства рассылает правительственным министерствам и ведомствам специальный циркуляр. В этом документе содержится требование о подготовке и предоставлении, составленных по установленной классификации, смет предполагаемых расходов на предстоящий и два последующих финансовых года. Одновременно с этим Служба налоговых и таможенных сборов должна рассчитать подробную смету планируемых доходов.

Составленные министерствами и ведомствами планы направляются в Казначейство, специализированные отделы которого проводят их тщательную проверку, уточнение, а в случае необходимости, и согласование конкурирующих требований ведомств. Для обеспечения максимальной эффективности работы на этой стадии и согласования общих направлений экономической политики государства, с начала 1980-х гг. в практику вошла традиция созыва еженедельных совещаний всех заинтересованных министров и чиновников Казначейства. На следующем этапе бюджетного процесса, министр финансов составляет проект государственных доходов и расходов, группируя имеющиеся у него сметы в установленном порядке. В итоге документ приобретает четкую структуру, в которой однородные данные образуют классы, главы и статьи. Кроме этого, канцлер Казначейства должен сформулировать и логично обосновать заявленные требования по ассигнованиям для обеспечения всех государственных потребностей.

Начиная с 1997 г., министр финансов в ноябре публикует предварительное бюджетное послание (Pre-Budget Report), в котором дается оценка хозяйственного развития страны с момента принятия предшествующего основного финансового закона, делаются прогнозы относительно дальнейших экономических перспектив, объявляются предложения по возможным изменениям в денежной и налоговой политике в новом финансовом году. На финальной стадии процесса, за день до внесения плана государственных доходов и расходов в Парламент, канцлер Казначейства наносит традиционный визит монарху и информирует его о важнейших бюджетных предложениях. Наконец, утром непосредственно перед представлением бюджета (Budget day) депутатам, подготовленный проект рассматривается Кабинетом министров и получает его формальное одобрение.

Согласно британской конституционной доктрине, право внесения в Парламент, причем в обязательном порядке сначала в Палату общин, любых законодательных инициатив о расходовании денежных средств и налогообложении принадлежит исключительно Правительству. Персонально эта обязанность возложена на канцлера Казначейства, который при этом по традиции произносит речь (Chancellor’s Speech), в которой дает общий обзор экономической ситуации в стране и детально характеризует весь комплекс мер, необходимых для изыскания требуемых средств. Начиная с 1998 г., государственный бюджет вносится на рассмотрение парламентариев, как правило, в марте, но бывают и исключения. В частности, подготовка бюджета на 2009/2010 финансовый год в связи с осложнением экономической ситуации в период рецессии потребовала дополнительного времени, и он был представлен в Палате общин только 22 апреля 2009 г.

Что касается текста национального бюджета, который публикуется сразу после внесения его в Парламент, то он состоит из двух основных частей. Начинается этот документ с так называемого «Сообщения об экономической и фискальной стратегии» (Economic and Fiscal Strategy Report) в котором декларируются приоритетные цели государственной бюджетно-налоговой политики, определяемые с учетом сложившихся особенностей хозяйственного развития и оценки ближайших экономических перспектив. К примеру, в бюджете на 2009/2010 финансовый год первоочередными задачами были определены:

• 
  поддержание макроэкономической стабильности;
  
• 
  обеспечение финансовой стабильности;
  
• 
  поддержка бизнеса;
  
• 
  справедливая помощь людям;
  
• 
  совершенствование государственной системы обслуживания населения;
  
• 
  снижение выбросов углерода в атмосферу.
  

После вынесения национального бюджета на суд депутатов Палаты общин, решающая роль в бюджетном процессе переходит к британскому Парламенту, который уже в XIII в. на основании сложившейся традиции имел право принимать законы о назначении и сборе налогов, а также акты о расходовании государственных средств. Положения «Билля о правах» 1689 г. закрепили эти полномочия Парламента законодательно (подробнее о процедуре обсуждения и принятия бюджета в законодательном органе см. в Главе 11). Следует отметить, что в отличие от России, где бюджет одобряется Федеральным собранием в виде единого закона, в Великобритании ежегодно Парламент принимает два основных финансовых акта, регулирующих бюджетные вопросы – Закон об ассигнованиях (Appropriation Act), в котором определяются государственные расходы, и Закон о финансах (Finance Act), фиксирующий государственные доходы и их источники.

Как уже отмечалось, собственные планы доходов и расходов в Соединенном Королевстве формируют местные органы власти. Это право было закреплено за ними законодательно статьей 151 «Акта о местном управлении» 1972 г., в которой прямо говорится о том, что местные советы должны осуществлять все необходимые меры по эффективному планированию и управлению финансами на своей территории. По сложившейся традиции ответственность за сферу финансового регулирования и разработку бюджета на этом уровне обычно возлагается на руководителя финансовой службы (Chief Financial Officer) местного совета. В круг его обязанностей также входят: обеспечение доходов, управление финансовыми потоками и расчеты по обязательствам в пределах своего района, выплата пенсий и пособий, а также заработной платы муниципальным служащим и т.д.

Как и в случае с государственным бюджетом, местные бюджеты представляют собой план доходов и расходов на предстоящий финансовый год и их предварительный проект на два следующих года. Процесс составления и утверждения местных бюджетов в среднем занимает около полугода. Обычно он начинается в июне с разработки утверждения советом административно-территориальной единицы стратегического плана (Strategic Plan) развития своего района, в котором определяются приоритеты и основные направления деятельности местных властей. После этого руководитель финансовой службы рассылает запросы во все административные службы (Services) района с просьбой представить сведения о затратах, необходимых для реализации поставленных целей, а к концу сентября на основании полученных данных он составляет предварительный расчет возможных доходов и расходов. Следует отметить, что расходы местных бюджетов традиционно подразделяются на текущие (revenue) и капитальные (capital) ассигнования, причем планирование по этим видам затрат осуществляется раздельно.

На следующем этапе, обычно в октябре – ноябре, происходит обсуждение проекта местного бюджета членами совета в рамках всех существующих в нем комитетов, и одновременно с этим он выносится и на суд широкой общественности. Предприниматели, общественные организации и отдельные граждане могут высказать свою точку зрения и представить предложения по улучшению предварительного плана. Они также вправе выступить с инициативами о возможных дополнительных источниках получения средств или о принятии мер по повышению эффективности их расходования. Таким образом, обеспечивается не только открытость и публичный контроль над бюджетным процессом, но и соучастие граждан и заинтересованных организаций в составлении проектов местных бюджетов. В течение декабря – января все поступившие идеи анализируются руководителем финансовой службы, и в уже существующий проект вносятся необходимые поправки, после чего скорректированный план доходов и расходов в феврале выносится на обсуждение общего собрания местного совета, которое наделено правом его окончательного принятия.
6.2. Структура доходов и расходов государственного бюджета

С точки зрения своей структуры, государственный бюджет Великобритании, начиная с 1 апреля 1968 г., состоит из двух составных частей – Консолидированного фонда (Consolidated Fund) и Национального фонда займов (National Loans Fund), которые управляются раздельно. Консолидированный фонд был образован в 1787 г. по инициативе тогдашнего премьер-министра Уильяма Пита-младшего (William Pitt, The Younger), который в рамках проводившейся в то время реформы системы государственных финансов, объединил три уже ранее существовавших бюджетных фонда в один, что и объясняет его название. В настоящее время Консолидированный фонд представляет собой счет текущих поступлений бюджетных средств и их расходования. Согласно положениям «Акта о Казначействе и контролирующих департаментах» 1866 г. (Exchequer and Audit Departments Act, 1866) большая часть собираемых государственных налогов и казначейских платежей должны поступать в этот фонд, поэтому в современных условиях он более чем на 90% формируется за счет налоговых источников. Расходы из Консолидированного фонда могут быть двух видов. Прежде всего, это текущие расходы, ежегодно утверждаемые Парламентом, которые включают ассигнования на содержание аппарата государственного управления, регулирование экономики, социальные цели, субсидии местным органам власти, помощь развивающимся странам и т.д. Вторая группа расходов из Консолидированного фонда – это затраты так называемого «постоянного фонда обслуживания», которые не рассматриваются Парламентом. В настоящее время основная часть постоянных выплат приходятся на взносы Великобритании в фонды Европейского Союза и расходы на содержание монархии.

Национальный фонд займов был образован в 1968 г. на основании специального парламентского акта (National Loans Act, 1968) с целью разграничения, с одной стороны правительственных доходов и расходов, а с другой стороны – государственных заимствований и кредитов, которые до этого аккумулировались в Консолидированном фонде. Источники пополнения Национального фонда займов имеют преимущественно неналоговое происхождение и состоят из прибыли эмиссионного департамента Банка Англии, средств от продажи облигаций государственного займа и т.д. Основные цели расходов этого фонда - финансирование государственных капиталовложений и долгосрочных кредитов.

Следует особо отметить, что указанные фонды государственного бюджета тесно связаны друг с другом и находятся под управлением Казначейства. В том случае, если доходы Консолидированного фонда превышают расходы, сальдо подлежит передаче в Национальный фонд займов. При возникновении противоположной ситуации, дефицит Консолидированного фонда компенсируется ссудой из Национального фонда займов, а Правительство на эту сумму увеличивает государственный долг. Наконец, платежи по погашению уже имеющейся государственной задолженности осуществляются из средств Консолидированного фонда, которые перечисляются в Национальный фонд займов и выплачиваются уже из него.

Анализируя доходы государственных бюджетов Великобритании конца ХХ - начала XXI в., необходимо отметить, что основными их источниками являются налоговые поступления (см. Приложение 10), которые могут быть подразделены на следующие группы:

• 
  налоги на доходы (персональный подоходный налог, корпорационный налог и налог на продажу нефти);
  
• 
  налоги на расходы (налог на добавленную стоимость, таможенные пошлины и акцизные сборы);
  
• 
  взносы в Фонд социального страхования;
  
• 
  налоги на капитал (налог на наследство, налог на прирост капитала, муниципальный налог и налог на объекты хозяйственной деятельности).
  

Среди прямых налогов наибольший вклад в национальный бюджет обеспечивает персональный подоходный налог (Personal Income Tax), на долю которого приходится до 2/3 поступлений от этого вида налогов или около 28% всех бюджетных доходов. Подоходным налогом облагаются все резиденты Великобритании, которые в зависимости от источников дохода разделены на шесть групп, отличающихся друг от друга порядком налогообложения. При этом следует иметь в виду, что такой налог уплачивается со всех видов доходов, включая работу по найму, прибыль от торговой или иной профессиональной деятельности, пенсии, роялти, ренту, дивиденды, проценты, алименты и т.д. Впрочем, существует положение о необлагаемом налоговом минимуме для одного лица, или сумме, с которой налог не взимается (в 2008/2009 финансовом году составлял 5 435 £). Кроме этого, персональный подоходный налог в Великобритании взимается по трем видам ставки: пониженной, базовой и повышенной.

Несмотря на то, что этот налог играет ключевую роль в британской налоговой системе и на протяжении длительного времени является основным источником наполнения национального бюджета, в последние годы отмечается тенденция постепенного снижения его ставок. Только за период с 1978/1979 по 2008/2009 финансовый год пониженная ставка сократилась с 25 до 10%, базовая – с 33 до 22%, а повышенная – с 83 до 40%. Объясняется этот факт очевидным стремлением Правительства уйти от прежней резко выраженной прогрессивности подоходного налога, поскольку, во-первых, это провоцировало некоторых налогоплательщиков на поиски способов уклонения от его уплаты, а, во-вторых, подавляло материальные стимулы к предпринимательству и повышению производительности труда.

В последние годы в среднем около 18 % поступлений в доходную часть бюджета Великобритании приходится на взносы в Фонд социального страхования (National Insurance Contribution), которые представляют собой платежи на цели социального обеспечения, введенного в стране в 1948 г. В настоящее время взимание этих взносов регулируется нормами «Акта о взносах на социальное обеспечение и пособиях 1992 г.» (Social Security Contributions and Benefits Act, 1992), в соответствии с которыми, их уплачивают как работники, так и предприятия, на которых они трудятся. Для компаний, размер таких взносов зависит от еженедельного дохода ее персонала. Когда он превышает 100 £, фирма платит 11 % от суммы заработной платы, в случае если это основное место работы, и 12,8 %, если занятый является совместителем. В отношении работников применяется другая схема расчета налога. Те из них, кто зарабатывает от 0 до 90 £ в неделю, взносы в Фонд социального страхования не выплачивают вовсе, а в случае превышения указанного предела, они взимаются по нескольким дифференцированным ставкам, зависящим, как от размеров оплаты труда, так и от того какое это место работы.

Среди косвенных налогов, ведущая роль в формировании доходной части бюджета Соединенного Королевства принадлежит, введенному с 1973 г. в связи с вступлением страны в Европейское экономическое сообщество, налогу на добавленную стоимость (Value Added Tax). В настоящее время он взимается с поставок товаров и услуг, осуществляемых на территории Великобритании, а также в случае их экспорта в страны Европейского Союза. Компании и лица, осуществляющие такую деятельность должны зарегистрироваться в одном из местных отделений Службы налоговых и таможенных сборов. В начале нынешнего века на основании норм «Акта о налоге на добавленную стоимость 1994 г.» (Value Added Tax Act, 1994) в Великобритании применялись три категории ставок налога на добавленную стоимость (НДС). По нулевой ставке (zero rate) облагались, например, большая часть продуктов питания, детская одежда и обувь, книги и газеты, строительство жилых домов и зданий для благотворительных целей, тарифы общественного транспорта, медикаменты, отпускаемые по рецептам. Пониженная ставка (reduced rate) в размере 5% применялась к топливу и энергии, которые использовались в домашних хозяйствах и благотворительных организациях. Стандартная же ставка (standard rates) НДС в Великобритании составляла 17,5%, при этом следует отметить, что некоторые товары и услуги, например, образование, здравоохранение, страхование, лотереи, земля, финансовые услуги и пр., вовсе не подлежали обложению НДС. В целом же, за период с 1979 по 2005 гг. доля этого налога в структуре государственных доходов постоянно повышалась и увеличилась более чем в два раза с 7,8 до 16,5%. Такая динамика во многом объяснялась правительственной политикой по сокращению прямого налогообложения и увеличению роли косвенных налогов. Однако в условиях экономического кризиса, начавшегося в 2008 г. тенденция изменилась на противоположную, и в результате в бюджете на 2009/2010 финансовый год запланировано, что НДС обеспечит поступление 64 млрд £ или 14,7 % его доходной части.

Четвертым по значению с точки зрения пополнения национального бюджета в современной Великобритании является корпорационный налог (Corporation Tax). Это относительно новый налог, поскольку до 1965 г. британские фирмы платили подоходный налог наравне с физическими лицами, и его введение во многом объяснялось стремлением лейбористских Правительств изыскать дополнительные источники финансирования возросших государственных расходов. На практике переход к раздельному налогообложению личных и корпорационных доходов фактически привело к двойному налогообложению распределяемой прибыли компаний. После нескольких реформ, современные принципы взимания этого налога были закреплены «Актом о подоходном и корпорационном налогах» 1988 г. (Income and Corporation Taxes Act, 1988). Каждая компания, зарегистрированная в Соединенном Королевстве, обязана ежегодно уплачивать налог на прибыль корпораций, полученную как в стране, так и за ее пределами. При этом налог, уплаченный фирмой за границей, обычно засчитывается при уплате налога в Великобритании, в целях недопущения двойного налогообложения, а компании-нерезиденты в Великобритании подлежат обложению с прибыли, получаемой из британских источников.

Корпорационный налог взимается по стандартной ставке, которая за период с 1979 по 2008 гг. сократилась с 52 до 28%, что объяснялось уже упоминавшимся стремлением британских центральных властей смягчить налоговую нагрузку на бизнес и стимулировать предпринимательскую активность. Как следствие, именно увеличением количества функционирующих компаний, уплачивающих налог на прибыль корпораций, во многом объясняется тот факт, что, несмотря на снижение ставки, возросла доля этого налога в доходной части государственного бюджета, которая за период с 2002 по 2008 гг. увеличилась с 7 до 9%. Следует также отметить, что при взимании корпорационного налога часто используются различные льготы и преференции, например, в 2002 г. была введена нулевая ставка этого налога для тех компаний, чья прибыль не превышает 10 тыс £, а спустя четыре года Правительство решило отменить прогрессивную ставку корпорационного налога на прибыль до 300 тыс £. С 2006 г. в отношении мелких компаний, чья годовая прибыль не превышала 300 тыс £ .едена нулевая ставка этого налога для компаний, чья прибыль не превышает 10 тыс. . венной деятел начала применяться пониженная ставка в размере 19%.

Акцизные сборы (Excise duties) занимают второе место по общей сумме поставляемых в государственный бюджет средств среди косвенных налогов. В современной Великобритании подакцизными товарами являются алкогольные напитки, табачные изделия, транспортные средства, и различные виды горючего топлива, а ставки сборов в отношении них колеблются в пределах от 10 до 50% от розничной цены товара. Акцизными сборами в Соединенном Королевстве также облагаются и некоторые виды услуг, например, различного рода тотализаторы, казино, аттракционы и лотереи (Betting, Gaming and Lottery duties), кроме этого с апреля 2001 г. взимаются сборы в зависимости от класса пассажирских авиарейсов (Air Passenger duty). В 2008/2009 финансовом году все виды акцизов обеспечили 9,5% доходов государственного бюджета и в денежном выражении составили 50,3 млрд £.

• 
  налог на наследство (Inheritance tax), который взимается по единой ставке в 40% со стоимости полученного наследства и даров и распространяется на ту их часть, которая превышает установленную необлагаемую сумму (в 2008/2009 финансовом году она составляла от 1 до 312 тыс £). Согласно данным официальной статистики в Великобритании лишь в каждом 6-м случае сумма полученного наследства превышала необлагаемый минимум, при этом налогом на наследство не облагаются передача имущества между супругами, подарки и вещи, переданные британским благотворительным обществам, основным политическим партиям и фондам культурного наследия;
  
• 
  налог на прирост капитала (Capital gains tax), взимаемый по прогрессивной ставке в зависимости от размера дохода с чистого прироста капитала (после вычета убытков), полученного физическим лицом или трастом (trust). При этом законом предусмотрено освобождение от уплаты этого налога, если такой прирост капитала не превысил определенный минимальный пороговый размер (в 2008/2009 финансовом году он составлял для физических лиц – 9600 £ и 4800 £ - для трастов). С апреля 1990 г. не подлежат обложению этим налогом доходы, полученные от продажи частных машин, государственных ценных бумаг, сберегательных сертификатов, облигаций, опционов, жилых домов, произведений искусства, доходы от азартных игр, страхования жизни, контрактов о ренте с отсроченным платежом;
  
• 
  гербовый сбор и налог на землю (Stamp Duty Land Tax), которым с 2003 г. облагаются сделки, связанные с приобретением земли и строений на территории Великобритании. Ставка этого налога зависит от стоимости покупаемой недвижимости и колеблется от 0% при сумме сделки до 150 тыс £, и до 4% если сумма превышает 500 тыс £;
  
• 
  природоохранные и транспортные налоги (Environmental and transport taxes), включающие: налог на загрязнение земли (Landfill tax), сбор за изменение климата (Climate change levy), дорожный сбор (Vehicle excise duty), совокупный сбор (Aggregates levy);
  
• 
  прочие косвенные налоги и сборы (Other indirect taxes and duties), например, налог со страховой премии (Insurance premium tax).
  

В структуре расходов государственного бюджета первое место занимают ассигнования на систему социального страхования (см. Приложение 11). В денежном выражении по сравнению с 1980 г. они выросли более чем в 2 раза и в плане на 2009/2010 финансовый год превысили 28% от общей суммы бюджетных расходов. Поскольку ведущие партии Великобритании постоянно заявляют о своем намерении повышать уровень и качество жизни в стране, можно предположить, что тенденция роста значения этой статьи сохранится в ближайшей обозримой перспективе. Ярко выраженную социальную направленность имеют и некоторые другие приоритетные статьи государственных расходов. В бюджете 2009/2010 Правительство планирует выделить 17,7% бюджетных средств на нужды здравоохранения, а более 13% - на цели образования.

Доля остальных получателей бюджетных ассигнований намного скромнее. Например, на цели обеспечения охраны правопорядка в 2009/2010 финансовом году планируется потратить 5,5% их общей суммы, на совершенствование государственной обороны – 5,6%, на погашение государственной задолженности – 4,1%, на жилищное строительство и охрану окружающей среды – 4,3%, на развитие транспорта – 3,4%, на поддержание реальной экономики и сектора занятости – 2,9%.
6.3. Структура доходов и расходов местных бюджетов
Доходы местных бюджетов в Великобритании в Соответствии с «Актом о финансировании органов местного управления» 1987 г. (Local Government Finance Act, 1987) формируются из следующих основных источников: субсидий Правительства, местных налогов, доходов от собственной коммерческой деятельности, а также займов и кредитов. Примечательно, что в отличие от государственного бюджета, главной статьей пополнения местных бюджетов являются не налоги и сборы, а правительственные субсидии и гранты. Необходимость в государственной финансовой поддержке местных властей возникла в начале ХХ в., когда рост расходов на социальные нужды, сделал невозможным их покрытие из относительно скромных муниципальных и районных источников.

В дальнейшем потребность в таких трансфертах только возрастала, и к 1992 г. на долю выделяемых Правительством средств, приходилось уже 84% всех расходов местных органов власти. Усилия, предпринятые лейбористскими правительствами в конце ХХ - начале XXI в., позволили сократить этот показатель до 75%, однако, по-прежнему, государственные субсидии являются не только доминирующей статьей местных доходов, но и важным связующим звеном, обеспечивающим единство двух уровней бюджетной системы страны. При их помощи происходит перераспределение общенационального дохода и некоторое выравнивание условий предоставления услуг населению в различных районах страны. С другой стороны, постоянная финансовая подпитка местных органов власти имеет и негативные черты, она снижает заинтересованность в полной мобилизации собственных источников доходов, а также ставит местные фискальные системы в зависимость от исполнения государственного бюджета, своевременности и полноты перечисления средств из него.

На протяжении большей части прошлого и начала нынешнего века система предоставления правительственных субсидий и грантов претерпевала неоднократные изменения, что отчасти объяснялось стремлением создать более эффективные и экономически обоснованные механизмы взаимодействия властей разных уровней. Свои коррективы вносила и периодически меняющаяся стратегия социально-экономического развития страны. В настоящее время все виды государственных трансфертов местным бюджетам подразделяются на две категории. Первую образует так называемый Составной грант (Formula Grant), который состоит из дотации на поддержку доходов (Revenue Support Grant), перераспределяемых Правительством в пользу местных властей налогов (Redistributed non-domestic rates) и дотации на обеспечение деятельности полиции (Police Grant). Расходование средств, полученных по этому гранту, никак не ограничивается и не контролируется после их выделения. В общем объеме государственных трансфертов местным властям его современная доля составляет около 37%, однако в денежном выражении за период с 2004 по 2009 гг. Составной грант сократился на 18,5 млрд £, главным образом за счет урезания субсидий на поддержку доходов.

Вторую группу государственных субсидий местным бюджетам составляют многочисленные специальные гранты. Выделяемые по ним средства контролируются Правительством и должны быть потрачены строго по целевому принципу. В настоящее время наибольшие суммы ассигнуются в рамках Специального школьного гранта (Dedicated Schools Grant) и Гранта регионального базирования (Area Based Grant), в который в 2007 г. были объединены несколько десятков существовавших до этого самостоятельно мелких специализированных дотаций.

Налоговую базу доходной части местных бюджетов образуют единый национальный налог на недвижимость (National Non Domestic Rates) и муниципальный налог (Council Tax). Как уже отмечалось, по своему значению они значительно уступают правительственным субсидиям и в последние годы в сумме обеспечивали в среднем лишь около 25% всех поступлений.

Единый национальный налог на недвижимость считается преемником местного налога, впервые введенного в 1601 г. «Актом о бедных» (Poor Law Act, 1601). В настоящее время его взимание регулируется «Актом о финансировании местных органов власти» 1988 г. (The Local Government Finance Act 1988), который установил, что его обязаны платить все юридические и физические лица, являющиеся собственниками или арендаторами недвижимости, не предназначенной для проживания и используемой в коммерческих целях, например, магазинов, офисов, промышленных предприятий и т.д. Неудивительно, что в Великобритании единый национальный налог на недвижимость в связи с этим неофициально часто называют просто налогом на бизнес (Business Rate).

В начале нынешнего века этот налог рассчитывался по унифицированной ставке (poundage), размер которой в 2008 г. составлял 3,2% от стоимости объекта налогообложения, определяемой ежегодно специальной государственной Службой по оценке объектов недвижимости (Valuation Office Agency). Важно иметь в виду, что первоначально единый национальный налог на недвижимость собирался непосредственно местными властями, однако, с 1990 г. эти средства стали аккумулироваться в специальном государственном фонде, и лишь затем перераспределяются между местными советами в зависимости от их потребностей и фискальной базы. Таким образом, можно утверждать, что этот источник финансирования местных бюджетов также контролируется Правительством и используется в целях выравнивания доходов, занимая тем самым своеобразное промежуточное положение между налогами и государственными субсидиями. В начале XXI века единый национальный налог на недвижимость в среднем обеспечивал около 47% всех налоговых поступлений фискальных систем английских административно-территориальных единиц.

Второй налоговый источник пополнения местных бюджетов в Великобритании - Муниципальный налог (Council Tax) был введен в 1993 г. на основании «Закона о финансировании местных органов власти» 1992 г. (Local Government Finance Act, 1992). Этот налог является прямым преемником традиционного налога на жилище (Domestic Rate), который местные советы взимали вплоть до 1990 г., когда по инициативе консервативного Кабинета М. Тэтчер, он был заменен на местный налог (Community Rate), более известный под своим неофициальным названием – подушный налог (Poll Tax). Однако это нововведение вызвало массовые протесты населения, местных советов, общественных организаций и оппозиционных партий, поскольку предусматривало выплату одинаковой суммы всеми взрослыми жителями вне зависимости от стоимости их жилищ. Правительство было вынуждено пересмотреть свое решение, и ввело муниципальный налог, который платится ежемесячно, исходя из рыночной стоимости жилой недвижимости, находящийся в собственности или в аренде налогоплательщика, причем, в отличие от единого национального налога, средства от сбора муниципального налога поступают непосредственно местным властям и находятся в их полном распоряжении.

Ставка этого налога зависит от того, к какой из восьми существующих категорий относится та или иная недвижимость, а также от ее рыночной стоимости. Чем меньше цена недвижимости, тем ниже сумма налогового сбора, например, в Англии для объектов категории «А» стоимостью до 40 000 £ величина муниципального налога в 2008/09 финансовом году составляла от 887,57 до 1004,54 £, а для жилищ из категории «Н» стоимостью свыше 320 000 £ сумма варьировалась от 2 662,70 до 3 013,72 £. Величина этого налога также зависит и от того, где он взимается, поскольку в Англии, Уэльсе и Шотландии действуют различные ставки. Наконец, определенную роль играет и количество проживающих, например, для одиноких граждан предусмотрена 25% скидка. В 2008/2009 финансовом году муниципальный налог в среднем обеспечивал около 53% налоговых доходов местных бюджетов.

Прибыль от собственной коммерческой деятельности и займы в формировании доходов местных бюджетов в настоящее время играют лишь вспомогательную роль и существенно уступают по своему значению государственным трансфертам и налогам. К займам и кредитам местные власти, как правило, прибегают с целью мобилизации ресурсов для покупки земельных участков, строительства предприятий или развития инфраструктуры. В большинстве случаев ссуды берутся у государства на более выгодных, нежели в частных банках, условиях, а обеспечением кредитования местных органов власти занимается специальный Совет по кредитам на общественные работы (Public Works Loans Board), функционирующий в составе Министерства финансов. Основные же доходы от коммерческой деятельности местных советов приходятся на ренту за эксплуатации муниципального имущества, плату за проезд в общественном транспорте, различные лицензионные сборы и штрафы.

Как уже отмечалось, расходы местных бюджетов подразделяются на текущие и капитальные. Капитальные вложения, или инвестиционные бюджеты, в начале XXI в. составляли в среднем около 15-17% от общего объема текущих расходов английских административно-территориальных единиц. Приблизительно в равных долях они выделялись на строительство жилых домов, сооружение транспортной инфраструктуры, возведение новых школ и прочие цели. Текущие расходы, или операционные бюджеты, связаны с эксплуатацией уже принадлежащей местным органам власти собственности и решением современных социальных и общественных проблем. В 2008/2009 финансовом году, к примеру, 37% всех текущих расходов местных бюджетов было потрачено на нужды образования, 17,4% - на социальное обеспечение, 14,1% - на содержание жилого фонда, 10,9% - на нужды полиции, 9,1% - на различные культурные и природоохранные мероприятия.

6.4. Современная бюджетно-налоговая политика
Государственная бюджетно-налоговая или, как ее еще часто называют, фискальная политика, заключается в том, что Правительство манипулирует доходными и расходными статьями с целью достижения макроэкономического равновесия, предусматривающего стабильный экономический рост, положительное сальдо платежного баланса, низкую инфляцию и максимально возможную занятость. Такая политика всегда находится в тесной взаимосвязи с экономическим циклом. В период стадии спада приоритетными задачами фискальной стратегии являются увеличение объема производства, рост планируемых государственных расходов и меры по повышению занятости, в этом случае ее называют стимулирующей или расширительной. Обратная картина наблюдается в фазе экономического подъема, когда при помощи бюджетно-налоговой политики Правительство стремится избежать перепроизводства. Для этого оно предпринимает меры по сдерживанию неоправданного роста выпуска продукции, сокращению государственных расходов и устранению избыточных рабочих мест, иными словами, проводит ограничительные или рестриктивные мероприятия (подробнее о примерах такой политики на различных этапах экономической истории Великобритании см. в Главе 2).

Современная бюджетно-налоговая политика Великобритании базируется на пяти ключевых принципах: прозрачности, стабильности, ответственности, законности и эффективности, которые зафиксированы в опубликованном в 1998 г. Казначейством «Кодексе финансовой стабильности» (The Code for Fiscal Stability). В этом документе, разработанном тогдашним министром финансов Гордоном Брауном, также были определены два основополагающих правила, на которые предписывалось опираться при разработке государственного бюджета. Первое из них, так называемое «золотое правило» (golden rule) устанавливает, что государственные заимствования допустимы только в целях инвестирования и не могут применяться для финансирования текущих расходов. Согласно второму или «устойчивому инвестиционному правилу» (sustainable investment rule), чистые заимствования государственного сектора (Public Sector Net Borrowing) в процентном отношении к ВВП не должны превышать 40%.

В «Кодексе финансовой стабильности» нашли отражение и некоторые другие рекомендации Министерства финансов, которые необходимо учитывать при разработке и реализации бюджетно-налоговой политики, а именно:

• 
  придерживаться принципа приоритетности расходов, каковыми в начале нынешнего века были признаны, прежде всего, ассигнования на нужды образования, науки, здравоохранения, развития общественного транспорта и информационных технологий;
  
• 
  устанавливать максимальный уровень расходов на трехлетний срок для министерств и ведомств;
  
• 
  добиваться четкого разграничения полномочий между различными государственными ведомствами, участвующими в реализации фискальной политики.
  

• 
  в краткосрочном периоде - повышение эффективности кредитно-денежных инструментов, способствующих экономическому росту;
  
• 
  в среднесрочной перспективе - обеспечение необходимого и достаточного финансирования государственных расходов.
  

Однако охлаждение в начале XXI в. экономической конъюнктуры, постоянный рост социальных трансфертов и постепенное сокращение доходов от добычи североморской нефти, привели к тому, что, начиная с 2002/2003 финансового года, бюджеты вновь стали сводиться с дефицитом. Правительство вынуждено было прибегнуть к стимулирующей фискальной политике, и стало увеличивать ассигнования на образование, здравоохранение, социальное обеспечение, выплату пособий по безработице, а также на обеспечение безопасности и развитие транспорта. Как следствие, в целом в течение первых пяти лет нынешнего века государственные расходы росли быстрее, чем ВВП страны.

В серьезной зависимости от экономического цикла находится и такой показатель как доля налогов в ВВП (налоговое бремя). В бюджете 2001/2002 финансового года он, например, составлял 36,8%, однако уже через год, когда экономика Соединенного Королевства столкнулась с замедлением темпов развития, этот индикатор сократился до 35,6%, преимущественно за счет сокращения поступлений от корпорационного налога и повышения налоговых льгот на амортизацию оборудования. Следует подчеркнуть, что показатель налогового бремени в Великобритании традиционно ниже, чем у большинства стран-членов ЕС (в среднем по Европе налоги составляют 40% ВВП), но выше чем у Японии и США (30% ВВП).

Аналогичное положение между США и Японией, с одной стороны, и прочими странами ЕС с другой, занимает Соединенное Королевство и по показателю доли государственных расходов в ВВП. Начиная со времен экономических преобразований, проводившихся правительством М. Тэтчер, этот индикатор неуклонно снижался, с 48,1% в 1982/1983 до 38,9% в 1988/1989 финансовом году. Главные причины такой динамики заключались в масштабной распродаже государственной собственности и сокращении социальных расходов. В первой половине 1990-х годов государственные затраты, наоборот, стабильно возрастали, поскольку после отставки М. Тэтчер, консервативный Кабинет Дж. Мейджора на фоне понижательной фазы экономического цикла вынужден был отказаться от политики жесткой экономии средств и сокращения ассигнований на социальные нужды. Как следствие, в 1995/1996 финансовом году доля государственных расходов в ВВП выросла до 41,8%.

Пришедшие в 1997 г. к власти в Великобритании лейбористы, вопреки некоторым ожиданиям, не стали увеличивать значение этого индикатора. Более того, всю вторую половину 1990-х гг. в условиях длительного экономического подъема он снижался, и в 1999/2000 финансовом году был зафиксирован минимальный за последние четверть века его показатель – 36,3%. В начале нынешнего века доля государственных расходов в ВВП вновь начала расти, причем, несмотря на благоприятную экономическую конъюнктуру, и к 2005/2006 финансовом году она достигла отметки в 41,3%. На этот раз главными причинами увеличения бюджетных ассигнований стали такие факторы как значительные преобразования в сфере государственного управления, модернизация системы охраны правопорядка и национальной обороны, а также дальнейшее расширение социальной политики. Фискальную стратегию, испытанную в начале нынешнего века, лейбористский Кабинет Г. Брауна применил и в условиях разворачивавшегося в 2008-2009 гг. мирового финансового кризиса (подробнее см. в Главе 4).