Глава 10. Государственное устройство. Конституция. Монархия

По своей структуре британская конституция носит комбинированный характер и состоит как из зафиксированных на бумаге и юридически оформленных документов, так и неписаной и, соответственно, не пользующейся строгой правовой защитой частей. Формально конституция Великобритании базируется на самых разнообразных источниках, точное число которых не подлежит установлению, поскольку не существует строгих критериев, по которым они могут быть определены как конституционные. Важнейшими основными группами источников и составными частями конституции Соединённого Королевства принято считать: статуты, судебные прецеденты, конституционные соглашения, а также доктринальные, или консультативные, источники. Особо следует отметить, что все они, включая и неписаную часть, равноправны и имеют одинаковую силу.

На практике же, далеко не все статуты признаются частью конституции. Во-первых, конституционными признаются лишь парламентские акты, затрагивающие вопросы государственного, политического и общественного устройства, правового положения личности или же других проблем, регулируемых конституционным правом (Constitutional Law). Во-вторых, среди британских юристов нет единства в вопросе о важности и значимости тех или иных законов, что приводит к большой разнице в определении количества входящих в конституцию статутов. Наконец, в-третьих, многие акты, номинально считающиеся действующими и конституционными, реально на практике не применяются. Речь идёт о средневековых законах или же об актах, чьи положения поглощены или отменены более поздними статутами. Общее же количество формально действующих конституционных законов, по данным различных источников, превышает пять тысяч и их число постоянно увеличивается с каждым годом.

Следует особо отметить, что некоторые из конституционных актов являются общепризнанными и рассматриваются в качестве основы британской конституции. К таким основополагающим законам, ставшим в своё время своеобразным фундаментом для всего конституционного механизма страны, относят, прежде всего, четыре статута, составляющие, по образному определению графа Чатема (Earl of Chatham), «Библию британской конституции».

Древнейшим конституционным документом, с которого, собственно говоря, и началось развитие конституционализма в стране, считается Великая хартия вольностей 1215 г. (Magna Carta Libertatum (The Great Charter)). Конституционное значение хартии состоит в том, что она впервые в английской истории ограничила власть короля и создала предпосылки для появления представительных органов власти. При этом следует иметь в виду, что в наши дни значение имеет не буквальное содержание этого документа феодальной эпохи, а его современное расширительное трактование юристами, позволяющее, например, вывести правило о недопустимости наказания без судебного решения.

Следующим важнейшим актом в «Библии британской конституции» принято считать «Хабеас корпус акт 1679 г.» (Habeas Corpus Act, 1679), или «Акт о лучшем обеспечении свободы подданного и о предупреждении заточений за морями» (An Act for the Better Securing the Liberty of the Subject, and for Prevention of Imprisonment beyond the Seas). Он существенно ограничивал произвольные аресты, обеспечивал определённые гарантии соблюдения прав личности для британских подданных и устанавливал порядок, согласно которому арестованному лицу должен был представляться письменный приказ об аресте, выданный судом, а также содержал определение правового положения человека, находящегося под стражей. Суд, проверяя по заявлению заинтересованных лиц основания для ареста, решал вопрос о допустимости предварительного заключения либо об освобождении под залог. Однако в «Хабеас корпус акте» содержались положения, позволяющие правительству приостанавливать действие этого важного закона в случае мятежа или опасности иноземного вторжения.

Третий статут из основополагающих актов британской конституции был одобрен Парламентом в октябре 1689 г. и известен как «Билль о правах» (Bill of Rights, 1689). Тринадцать его статей в основном посвящены проблеме разграничения полномочий и прерогатив между монархом и Парламентом, в частности «Билль о правах» лишал короля возможности приостанавливать действие законов, делать из них изъятия или освобождать кого-либо от их исполнения без согласия Парламента. Введение и взимание налогов окончательно было поставлено в зависимость от воли парламентариев, Палата общин также должна была ежегодно рассматривать вопрос о субсидиях Правительству, прерогативой Парламента стала выдача монарху разрешения на содержание в мирное время армии определённого состава и численности, а протестантская вера объявлялась господствующей в Англии. Кроме того, положениями «Билля о правах» провозглашалась свобода выборов в Парламент, и гарантировался его регулярный созыв, устанавливались свобода слова и прений для депутатов, а также вводилось право подачи петиций в Парламент для всех британских граждан. Юридически «Билль о правах» заложил правовые основы нового государственного режима – конституционной, ограниченной монархии, который начал оформляться в стране после «Славной революции» (Glorious Revolution) 1688-1689 гг. В более широком смысле этот документ английские правоведы рассматривают как «начало британской демократии».

Последний статут в «Библии британской конституции» это «Акт об устроении 1701 г.» (Act of Settlement, 1701), более известный как «Акт о престолонаследии». Этот закон, полное официальное название которого - «Акт о декларации прав и свобод подданного и об установлении правил наследования Короны» (An Act for Declaring the Rights and Liberties of the Subject, and for Setting the Succession of the Crown), юридически закреплял некоторые положения «Билля о правах» и подтверждал новое государственное устройство страны. Нормы этого документа свидетельствовали о полном и окончательном отказе от феодальных представлений о божественном происхождении королевской власти. Акт в частности провозглашал, что «законы Англии являются прирождёнными правами её народа, и все короли и королевы, которые вступают на престол английского королевства, обязаны производить управление английским народом в соответствии с указанными выше законами, и все их подчинённые и министры должны нести службу, соблюдая те же законы». С монарха снималась ответственность за утверждение законов («король не может ошибаться…»), и впредь данная ответственность возлагалась на того министра, члена Тайного Совета, который докладывал и подписывал билль, таким образом, королевская власть объявлялась ограниченной законами, которые мог издавать только Парламент и вводилась практика парламентской ответственности британских министров. Кроме этого, «Акт о престолонаследии» устанавливал несменяемость судей королём, и лишал его права помилования в отношении тех политических преступников, дела против которых были возбуждены Палатой общин. Закон также вводил запрет на избрание в нижнюю палату Парламента людей состоящих на королевской службе или получающих денежное вознаграждение от монарха. Наконец, акт 1701 г. урегулировал систему престолонаследия, утвердив, существующую до сих пор так называемую кастильскую систему наследования и гарантировал передачу трона только протестантам.

Кроме вышеперечисленных актов в статутную часть британской конституции входят и многие другие законы, регулирующие основные положения конституционного права. В частности это: «Акты о Парламенте 1911 и 1949 гг.» (Parliament Acts 1911, 1949); «Акт о пожизненном пэрстве 1958 г.» (Life Peerages Act, 1958); «Акт о пэрах 1963 г.» (Peerage Act, 1963); «Акт о Палате общин (управление делами) 1978 г.» (House of Commons (Administration) Act, 1978), «Акт о Палате лордов 1999» (House of Lords Act, 1999), которые определяют структуру, полномочия и взаимоотношения палат Парламента. «Акты об избирательных реформах 1832, 1867, 1884гг.»(Reform Acts, 1832, 1867, 1884) и «Акты о народном представительстве 1949, 1969, 1974, 1983, 1985, 1989, 2000 гг.» (Representation of the People Acts, 1949, 1969, 1974, 1983, 1985, 1989, 2000) регулирующие избирательное право. Наконец, уже упоминавшиеся «Акты о союзе 1536, 1707, 1800 гг.» (Acts of Union, 1536, 1707, 1800), соответственно с Уэльсом, Шотландией и Ирландией, а также «Акты о местном управлении 1972, 1980, 1985, 1988, 1992, 1994, 1999, 2000 гг.» (Local Government Acts, 1972, 1980, 1985, 1988, 1992, 1994, 1999, 2000) играющие важную роль в определении организации территории страны и местного управления. Из недавно одобренных статутов следует отметить «Акт о правах человека 1998 г.» (Human Rights Act, 1998); «Акт о политических партиях, выборах и референдуме 2000 г.» (Political Parties, Elections and Referendum Act, 2000); «Акт о конституционной реформе 2005 г.» (Constitutional Reform Act, 2005) и некоторые другие.

Завершая рассмотрение статутной части конституции, необходимо отметить различие терминов «statute» и «law» в английском языке. И тот и другой переводятся на русский язык как «закон», однако термин «law» имеет ещё и значение «право» и включает в себя как акты Парламента (statutes), так и нормы делегированного законодательства регионального и местного управления, а также прецеденты, обычаи и доктрины. Таким образом, «law» - более широкое понятие, а «statute» – узкий термин, означающий лишь акт Парламента.

Другой писаной частью британской конституции является прецедентное право (Case Law). Прецеденты (от латинского praecedens – предшествующий) – это судебные решения так называемых высших судов, опубликованные и обязательные к применению при рассмотрении аналогичных дел. Как и в случае со статутами, далеко не любой прецедент считается в Великобритании конституционным, частью конституции признают лишь совокупность судебных решений по конституционным вопросам, например, по привилегиям Короны или вопросам, касающимся прав и свобод граждан. Решения судов по этим вопросам могут быть основаны как на законах и предшествующих судебных прецедентах, так и на нормах морали и этики, которые корректируют несправедливые правовые нормы.

Первоначально именно прецедентному праву принадлежала ведущая роль в формировании британской конституции, однако с течением времени многие судебные решения конституционного значения были поглощены принятыми позже законами и утратили своё значение. Тем не менее, до сих пор именно прецеденты регулируют в Соединённом Королевстве такие важные конституционные принципы, как, например, запрет взимания налогов без разрешения Парламента или допустимость изменения законодательства только путём принятия нового парламентского акта. Прецеденты во многом регулируют и отношения, связанные с привилегиями Короны. Все прецеденты, созданные английскими судами, фиксируются в судебных отчётах, которые состоят из двух составных частей. Первая часть - это судебный протокол, включающий имена сторон в процессе, их аргументацию и свидетельства, а вторая - решение суда, по рассмотренному делу, и обоснование мотивов, на которых оно основано.

Обычное право. Неписаной частью английской конституции являются конституционные соглашения (Constitutional Conventions), или обычаи (customs or usages), которые представляют собой сложившиеся на практике обыкновения, не зафиксированные в законе и не пользующиеся судебной защитой. Большинство из них возникли в ходе практической деятельности высших органов государственной власти – Парламента, Кабинета, Правительства и т.д. Английские юристы считают, что они появились как «выражение практического удобства и политической целесообразности».

Конституционные соглашения являются неотъемлемой частью конституции и регулируют многие важные вопросы государственной жизни. Британские правоведы обычно подразделяют их на две основные группы. Первую – образуют конституционные соглашения, регламентирующие отношения между монархом и органами исполнительной власти, например, именно на основании неписаных традиций, суверен поручает лидеру партии или блока партий, обладающих большинством мест в Палате общин Парламента, сформировать правительство. Другими примерами конституционных соглашений могут служить факты того, что монарх по рекомендации премьер-министра назначает министров, которые образуют Правительство, а в рамках последнего образуется Кабинет из министров – членов Тайного Совета; или монарх в осуществлении своих законных полномочий обязан следовать советам премьер-министра и Кабинета и т.д.

Вторая группа конституционных соглашений, регулирует процедурные нормы работы палат Парламента, к примеру, существует негласное правило, согласно которому парламентское большинство не должно лишать возможности высказываться парламентское меньшинство, а еще одно конституционное соглашение устанавливает, что замещение вакансий в комитетах Парламента должно осуществляться пропорционально представительству политических партий в палате. С другой стороны, имеются и конституционные соглашения несущественного, архаического, символического и традиционного характера. К их числу можно отнести, например, насильственное водворение только что избранного спикера Палаты общин на его место в зале заседаний или правило водружения на голову депутата специальной шляпы для получения разрешения выступить с речью по процедурному вопросу.

Анализируя неписанную часть британской конституции, необходимо отметить, что обычаи и традиции, а также, следовавшие из них судебные решения, первоначально в Средние века, явно преобладали над статутной частью, но с течением времени и в связи с укреплением и повышением роли Парламента в общественно-политической жизни страны ситуация изменилась. Многие конституционные соглашения стали постепенно закрепляться законодательными нормами, так, например, традиция, устанавливавшая, что в случае спора между палатами Парламента дело решается в пользу Палаты общин, после принятия «Акта о Парламенте 1911 г.» стала юридической нормой. «Вестминстерский статут 1931 г.» (Statute of Westminster, 1931) формально признал возникшее до этого Британское Содружество (Наций) (British Commonwealth (of Nations)) и подтвердил конституционное соглашение, устанавливавшее право британского Парламента принимать законы для государства – члена Содружества только по требованию или с согласия последнего. Наконец, «Акт о министрах Короны 1937 г.» (Ministers of Crown Act, 1937) юридически подтвердил наличие постов премьер-министра и лидера Оппозиции, хотя фактически они уже давно существовали.

Следует также отметить, что сохраняющиеся до сих пор конституционные соглашения нередко бывают неопределёнными. Правила, установленные ими, могут противоречить друг другу, поскольку их возникновение и применение связываются чаще всего с конкретной политической ситуацией, как следствие, содержание многих из них вызывает бесчисленные споры среди английских правоведов, которые расходятся во взглядах на то, что считать конституционными соглашениями и в какой степени они являются обязательными. Например, известный британский юрист А.В. Дайси (A.V. Dicey) утверждал, что: «обычаи - это не источник права, а сфера конституционной морали».

Вместе с тем, не подлежит никакому сомнению то, что конституционные соглашения – очень своеобразная часть британского конституционного права. С одной стороны, они – важное звено механизма, позволяющее работать институтам и нормам, не зафиксированным в письменных источниках, а с другой стороны, обычаи не признаются судами. В случае если возникает противоречие между конституционным соглашением и законом, то суд, безусловно, применяет положение закона, хотя, само по себе нарушение конституционного соглашения и не влечёт непосредственной юридической ответственности. Несмотря на это, несоблюдение конституционных соглашений в Великобритании, встречается крайне редко, поскольку это противоречит многовековым нормам политической культуры и лица, допустившие такое нарушение, как правило, утрачивают авторитет в глазах общества.

Например, при определении подзаконности королевской прерогативы Палата лордов в 1920 г., во многом опиралась на мнения таких известных английских юристов как У. Блэкстон и А.В. Дайси. Установленный пэрами прецедент решил, что в тех случаях, когда законы распространяют свое действие на сферу прерогативы, монарх должен действовать на основе положений законов. Однако, сославшись на определение указанными правоведами королевской прерогативы как дискреционной или произвольной, Палата лордов специально оговорила, что факт существования подобного парламентского акта не упраздняет, а лишь приостанавливает прерогативу. Таким образом, мнения британских ученых-конституционалистов и толкование ими спорных положений иногда оказывает заметное влияние на формирование современного конституционного права. Признание доктрин источниками права, позволяет судам ссылаться на них в случае отсутствия закона, прецедента или обычая, регулирующего определённые конституционные отношения.

К числу основных доктринальных источников британской конституции традиционно относят авторитетные труды (books of authority) британских юристов, самых разных исторических эпох. Из сочинений средневековых авторов – это, прежде всего, трактат Генриха Брэктона «О законах и традициях Англии», написанный в 1250 г. на латинском языке (Bracton H. De Legibus et Constuetudinibus Angliae. 4 Vols. L., 1968-1977). Период Возрождения добавил в группу доктринальных источников такие работы как «В похвалу законам Англии» Джона Фортескью (Fortesque J. De Landibus Legum Angliae. A Learned Commendation of the Politique Lawes of Englande. L., 1567.) и «Институты английского права» Эдуарда Кока (Coke E. Institutes of the Law of England. L., 1628-1681.). Эпоха Просвещения дала «Комментарии к законам Англии» Уильяма Блэкстона (Blackstone W. Commentaries of the Laws of England, adapted to the present State of the Law. Vol. 1-4. Oxford, 1765-1769.). Наконец в XIX в. в список авторитетных трудов британского конституционного права вошли - «Английская конституция» Уолтера Беджгота (Badgehot W. The English Constitution. L., 1865), «Конституционная история Англии» Уильяма Стаббза (Stubbs W. Constitutional History of England. Oxford, 1880), «Конституционные законы и обычаи» Уильяма Энсона (Anson W.R. The Law and Custom of the Constitution. Oxford, 1886) и «Основы государственного права Англии» Альберта Дайси (Dicey A.V. Introduction to the Study of the Law and Constitution. L., 1885).

Говоря о британской конституции, нельзя не упомянуть об особенностях источников конституционного права в разных частях Соединённого Королевства. Так, например, в Шотландии и Северной Ирландии, вследствие обособленности их правовых систем от английской, действуют только те статуты, которые либо содержат прямое указание о том, что они распространяются на их территорию, либо специально приняты для данной части страны. Кроме этого, в Шотландии сохранили своё действие многие акты, принятые Шотландским парламентом до её объединения в 1707 г. с Англией. В Северной Ирландии аналогично действуют многие акты Ирландского парламента, принятые до 1921 г., а также акты Парламента Северной Ирландии – Стормонта (Stormont), существовавшего с 1920 по 1972 г. Ещё одной особенностью является прибавление к кругу судебных прецедентов в Шотландии и Северной Ирландии решений их высших судов, вынесенных до присоединения к Англии. С другой стороны, в Шотландии, например, не действуют многие судебные прецеденты, имеющие силу в других частях страны, соответственно и шотландские прецеденты за пределами провинции имеют в Соединённом Королевстве лишь силу убеждающего, а не обязывающего прецедента.

Подвоя итог, можно отметить, что британская конституция представляет собой уникальное явление, возникнув на основе средневековых источников, в дальнейшем она постоянно разрасталась путём добавления к ним норм общего права, порождённых судебной практикой прецедентов, конституционных соглашений и обычаев, парламентских статутов и трудов крупнейших юристов. При этом, несмотря на свою нынешнюю громоздкость и запутанность, британская конституция является достаточно гибкой и легко приспосабливается к изменяющимся условиям, любой новый конституционный акт, новое судебное решение, новое толкование юристами конституционных вопросов соответственно меняют и саму конституцию, делают её более подходящей к современным реалиям.

Отсутствие в Соединённом Королевстве конституции в виде единого фиксированного законодательного акта обуславливает и чрезвычайно широкую сферу действия английского конституционного права. Образно говоря, британская конституция подобна дереву с раскидистой кроной, корни которого уходят в глубины Средневековья. К нему постоянно прививались новые положения, рождённые потребностями времени. Столетиями эта система правового регулирования, не имевшая чётко очерченных границ, гибко реагировала на новые явления в государственной и общественной жизни, охватывая своим действием не только традиционные институты – монархию, выборы, устройство и функционирование Парламента, начала организации исполнительной и судебной власти, но и управленческие отношения. В итоге получилась конституция, которая иностранцам кажется нелогичной и непонятной, а британцы воспринимают её как нечто должное и вполне довольны существующим порядком вещей.

В современных условиях, в связи с членством Соединённого Королевства в Европейском Союзе, на британскую конституцию всё большее влияние начинает оказывать европейское право, например, обязательные решения Суда Европейских сообществ (Court of Justice of the European Communities), требующие изменения национального законодательства. Во многом именно всё возрастающей вовлечённостью Великобритании в европейские интеграционные процессы и, возникающей в связи с этим, необходимостью учёта общеевропейских стандартов, норм и правил объясняются масштабные конституционные реформы, которые были проведены лейбористским Правительством Т. Блэра на рубеже XX и XXI вв.

Уже в своем предвыборном манифесте 1997 г. лейбористы заявили о своём намерении добиваться принятия так называемого «Нового билля о правах» (New Bill of Rights), который должен был законодательно закрепить общепринятые в Европе гражданские права и свободы, в том числе и вытекающие из международных обязательств Великобритании. Например, еще в 1950 г. Соединённое Королевство, наряду с другими государствами-членами Совета Европы, подписало в Риме «Европейскую Конвенцию о защите прав человека и основных свобод» (The European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms). Положения данного документа содержали исчерпывающий перечень прав и свобод человека, подлежащих безусловному соблюдению, в том числе: права на жизнь, запрет пыток и жестоких наказаний, права на свободу совести, мысли, вероисповедания, собраний, информации, свободу передвижения и т.д. Вместе с тем, в Великобритании данная конвенция не считалась законом, что допускало возможность её несоблюдения, что, в свою очередь, заставляло тех граждан Соединённого Королевства, чьи основополагающие права были нарушены, искать справедливости и защиты в Европейском суде по правам человека в Страсбурге.

В 1998 г. лейбористы выполнили своё предвыборное обещание и провели через Парламент «Акт о правах человека», который фактически инкорпорировал «Европейскую Конвенцию о защите прав человека и основных свобод» в статутное право Британии. В результате, граждане Соединённого Королевства получили возможность оспаривать в судах собственной страны решения государственных органов всех уровней, нарушающие их фундаментальные права. Кроме этого, этот закон подтвердил правило, согласно которому обязательства, вытекающие из подписанных Великобританией международных договоров, должны иметь такую же силу, как и положения британского законодательства.

Среди других, уже осуществленных конституционных реформ, можно отметить передачу части функций центральных властей законодательным и исполнительным органам в провинциях Соединенного Королевства, создание регионов в Англии, реформу Палаты лордов в 1999 г. и принятие в 2005 г. «Акта о конституционной реформе». (Подробнее эти новации будут проанализированы ниже). Однако, несмотря на значимость и масштабность всех этих преобразований, речь о переходе к типичному для континентальной Европы варианту писаной конституции в Соединенном Королевстве пока не идет.