М. X. Фарукшин Современный федерализм: российский и зарубежный опыт

От автора

Эта монография — результат труда автора в течение нескольких лет. В ее основу положен опыт не только России, но и других федераций, прежде всего США Австралии Германии Канады и Швейцарии. Сбору материала, относящегося к практике зарубежного федерализма, помогли научные командировки в США и Великобританию, а также участие в работе двух последних Всемирных конгрессов Международ­ной ассоциации политической науки — в Берлине (1994 г.) и в Сеуле (1997 г.).

Выходом книги в свет я обязан многим организациям и отдельным лицам. В первую очередь нужно назвать американские фонды АСПРЯЛ (ACTR/ACCEL) и IREX, предоставившие гранты на научные командировки в США в феврале—апреле 1995 г. и августе 1995 г. - мае 1996 г. Особую признательность выражаю сотрудникам кафедр политической науки американских университетов, создавших блестящие профессиона­льные и бытовые условия для моей научной работы, — Texas A&M University и Northwestern University. Отдельно хочу отметить доброе отношение и поддержку профессоров Роберта Хармеля и Кеннета Джанды.

Большую помощь оказал Фонд МакАртуров, выделив в 1996—1997 гг. грант для исследования правовых основ реформирования политичес­кой системы Республики Татарстан. Часть этого исследования, посвященная проблеме взаимодействия республики с российским федеральным центром, использована в настоящей работе.

Получил я поддержку и в своем Отечестве. В результате конкурса грантов в системе Министерства общего и профессионального образования РФ мне был выделен небольшой грант для сравнительного ис­следования федерализма (1996-1997 гг.), что, собственно, и послужило последним толчком к завершению книги.

Выражаю благодарность ректорату Казанского государственного университета за возможность прервать основную работу и использовать гранты, ранее предоставленные для научных исследований за рубежом, а также за благоприятные условия, созданные в КГУ для профессиональной работы; сотрудникам кафедры политологии, которую я имею честь возглавлять; проректору по научной работе Казанского университета профессору Б. Н. Соломонову и директору Издательства Казанс­кого университета А. А. Ватрушкину, сыгравших решающую роль в том, что работа вышла в свет.

Выражаю глубокую благодарность и признательность за неизмен­ное внимание и поддержку во всех моих начинаниях своей семье и прежде всего жене, Фарукшиной Раисе Исмагиловне.

ВВЕДЕНИЕ

Методологические аспекты сравнительного

исследования федерализма

Двадцатый век называют веком федерализма (1). Наверное, это справедливо, хотя бы отчасти. Именно на это столетие приходятся резкое увеличение числа федеративных государств и расцвет федерализма, его идей и принципов. В настоящее время примерно одна десятая часть стран, представленных в Организации Объединенных Нации, имеет федеративную структуру, и проживает в них более одной трети населения мира (2). По другим данным, в пределах государств, которые являются формально федеративными, проживает почти 40 процентов населения Земли, и еще одна треть населяет государства, которые в той или иной мере исповедуют федеративные принципы, оставаясь формально унитарными (3).

Изучить все многообразие существующих федерации, их основополагающие признаки и специфические черты невозможно без использования сравнительного метода исследования. Как известно, сравнение относится к числу общенаучных методов познания, a следовательно, возможные границы его применения чрезвычайно широки.

Значение данного метода объясняется его многофункциональностью (4). Прежде всего сравнение играет большую познавательную роль. Его использование при изучении, например, политических институтов и процессов позволяет собрать огромную информацию, богатый эмпирический материал, далеко выходящий за рамки одной страны. Суть явлений и процессов, происходящих водном регионе или стране, легче познать при помощи сравнения их с подобными явлениями и процессами, имеющими место в других регионах и странах. По справедливому замечанию авторов книги “Как сравнивать народы”, “нет ничего более естественного, чем рассматривать людей, идеи и институты по отношению к другим людям, идеям и институтам” (5). Только путем сравнения можно понять, что в данном политическом феномене

является специфическим, а что общим для данною класса явлений, их генерализующим признаком.

Так, сравнение немецкой и канадской федерации раскрывает специфические черты обоих государств. ФРГ характеризуется культурной и лингвистической однородностью, что снижает угрозу центробежных сил. В свою очередь это поощряет развитие “интегративного”, т. е. объединяющего федерализма. Канада же является более разнородным в культурном и лингвистическом отношениях обществом, здесь сильнее проявляют себя центробежные силы. Соответственно, федерализм основывается на большей автономии субъектов федерации; разделению федеральной и провинциальной юрисдикции придается принципиально важное значение (6).

Другой пример. На внутрифедеративные отношения по-разному влияет международное положение федеративного государства. Классическим примером учета влияния внешнего фактора была Швейцария. Поскольку население страны состояло из нескольких этнолингвистических групп — (в основном немецко- франко-, италоговорящих), Швейцария долгое время избегала союзов со своими соседями — Германией, Францией, Италией — из опа­сения, что такие союзы могли бы стать источником внутренней разобщенности между указанными группами и тем самым источ­ником подрыва стабильности федерации. Напротив, в Австралии и США внутренний регионализм был менее подвержен влиянию международных отношений (7).

Существенную специфику имеет и российский федерализм. Нигде в мире не применяется такой “матрешечный” принцип пост­роения федерации, когда один субъект федерации (автономный округ) входит в состав другого, по Конституции РФ равноправного с ним, субъекта федерации (области или края). Уникальным явлением нужно считать и два принципа, которые одновременно лежат в основе организации и функционирования Российской Федерации — административно-территориальный и национально-государственный.

Иначе говоря, любая федерация обладает своеобразными чертами, что отражает специфику исторического развития, традиции, культуры народа, социально-этнического состава общества и т.д. И познание их путем сравнения помогает лучше понять эту

федерацию и объяснить происходящие в ней процессы. Как отмечает один из известных зарубежных исследователей федерализма, “сравнения между федерациями полезны, но не потому, что их институты легко приспособить к различным условиям. В действи­тельности же институциональные структуры, примененные в раз­личных странах, редко действуют одинаково. Необходимость адап­тировать их к различающимся социальным, экономическим и политическим условиям немедленно влияет на их функциониро­вание. Тем не менее, сравнительные анализы полезны, потому что дают возможность проникнуть в суть или привлечь внимание к значению определенных черт в данной политической системе” (8). Но при всех различиях и особенностях есть признаки, общие для федерации. Одним из них является разграничение предметов веде­ния и полномочий федерального центра и субъектов федерации.

Включение в исследование большого числа сравниваемых объектов расширяет его познавательные результаты. Сравнительный метод не только дает более объемную информацию по вопросам, кото­рые мы хотим изучить, но и позволяет поставить вопросы, отве­тить на которые нельзя, располагая лишь данными по одной стра­не (9). Бессмысленно, например, пытаться вывести общезначимые принципы федерализма, базируясь на опыте одной страны.

Очевидно, для любого исследователя не безразлична оценка процессов, происходящих в его собственной стране. Сравнительный метод имеет то несомненное достоинство, что позволяет, подобно зеркалу, отразить эти процессы в сопоставлении со сходными или, напротив, отличающимися и даже противоположны­ми процессами в других странах и тем самым лучше познать отечественные явления и процессы. “…Стародавняя идея философов заключается в том, что знание себя достигается через знание дру­гих” (10). “Мы можем лучше понять нашу собственную систему, — пишет американский политолог М. Куртис, — если сможем оценить ее сходства и отличия от других систем”. (11) Но то же самое можно сказать о российской политической системе. Ее познание и понимание будут значительно глубже при использовании сравнительного метода.

В частности многие процессы развития федеративного устройства России легче познать и понять, сравнивая российский федерализм

с зарубежным. С одной стороны, такое сравнение позволяет увидеть насколько становление новой федеративном системы в России идет в русле реализации известных, апробированных на опыте других стран принципов федерализма, с другой — чем российский федерализм отличается и неизбежно будет отличаться от любого зарубежного федерализма.

Однако дело не только в самих по себе широких познавательных возможностях сравнительного метода. Изучение зарубежного опыта позволяет находить наиболее оптимальные варианты реше­ния проблем, возникающих и в практике других стран. “Изучение других политических систем может показать нам, как к сходным проблемам по-иному подходят другие правительства, и, возможно, помочь нам изменить или улучшить способ, каким мы делаем это у себя дома” (12).

Как, например, относиться к стремлению субъектов федерации принять непосредственное участие в международных отношениях? Знакомство с опытом зарубежных федераций показывает, что ничего предосудительного в этом стремлении нет. Напротив, подключение субъектов федераций к международным, в первую очередь и преимущественно экономическим, отношениям несет несомненную выгоду федеративному государству в целом.

В этой связи возникает и другая, не менее важная проблема- проблема заимствования чужого опыта. Сравнительное изучение представляет редкую возможность именно в рамках сопоставления оценить все то цепное и привлекательное, что имеет зарубежный опыт, и то, что несомненно достойно подражания. Заслужи­вает подробного изучения, например, опыт ФРГ в вопросах нало­гового и бюджетного федерализма и применяемый в этой стране механизм вертикального и горизонтального финансового вырав­нивания субъектов федерации — немецких земель.

Однако в реальной жизни всегда есть пределы допустимости тех или иных заимствований, пределы, устанавливающие, говоря обобщенно, конкретно-исторические условия, в которых функционирует общественная система. “Особые институты и процес­сы, развившиеся в одном обществе, — пишет один из зарубеж­ных политологов, — нуждаются в серьезном научном изучении на фоне особых исторических условий, в которых они развивались,

и тех проблем, ответить на которые они были рассчитаны, прежде чем можно будет принять разумное решение относительно возможности их перенесения или их уместности в другом, отличающемся обществе, возможно в другое, более позднее время. Должно быть определенное минимальное совпадение базовых со­циальных условии в соответствующих странах, прежде чем смо­жет произойти успешная политически жизнеспособная правовая “рецепция” от одной страны к другой” (13).

Любая федерация наряду с тем общим, что объединяет ее с другими федерациями, является уникальной и неповторимой вследствие своеобразного исторического опыта, особых традиций и куль­туры страны. “Эта необходимость соотносить федерализм с его историческим контекстом подкрепляет аргумент в пользу того, что абстрактные обобщения по поводу федеральных институтов затруднены. В лучшем случае рискованно, а в худшем — безрас­судно, полагать, что федеральные институты, которые успешно действуют в одной обстановке, подойдут или будут успешными, если их трасплантировать в другие условия. Таким образом, како­вы бы ни были уроки североамериканского, немецкого или швей­царского опыта, они будут лишь экспериментальными, наводя­щими на размышления и имеющими косвенное значение” (14).

Заметное в нынешней России почти поголовное стремление скопировать политические структуры нормы и процессы, свойственные США и другим странам либеральной демократии, не учиты­вает самую “малость”: указанные структуры, нормы и процессы формировались и течение длительного исторического периода, относятся к иному этапу социально-экономического развития и явля­ются порождением совершенно иной политической культуры.

Точно также нельзя скопировать и опыт зарубежного федерализма. Одно из принципиальных отличий российской и ей подобных федераций, например, от австралийской, американской, ка­надской или швейцарской федерации, состоит в том, что первые создавались сверху, директивно, путем предоставления регионам вынужденных уступок, в то время как вторые появились на свет в результате объединения в федеративный союз первоначально самостоятельных государственных образований. Последние были действительно субъектами государственного строительства на прин­ципах федерации, а не бесправными объектами манипулирования

под флагом федерализации. Уже одно это, не говоря о других обстоятельствах, свидетельствует не в пользу механического копирования нами того, что есть у них. Заимствование ценного опыта возможно и даже необходимо, но при непременном условии орга­нической (исключающей отторжение) имплантации заимствова­нии в живую ткань другого общества.

Сравнение играет позитивную роль только в том случае, если оно отвечает определенным условиям, иначе говоря, применяется в соответствии с точно обозначенными требованиями. Объективной основой, позволяющей использовать сравнительный анализ в политологических исследованиях является то, что и мире нет совершенно одинаковых стран, полностью идентичных политических институтов и процессов. Однако существуют сходные по­литические явления (например, федерации) и явления, относя­щиеся к одному как бы классу (форме государственного устройства), но альтернативные по своим основным содержательным признакам (унитарные и федеративные государства).

В политологической литературе до сих пор дебатируется вопрос: могут ли быть единицами сравнительного анализа только сходные, так сказать, близкие по “духу” явления или он должен использоваться и при изучении противоположных по своим качественным характеристикам политических явлений. Так, в одной из работ, посвященных методам исследований в политической науке, говорится, что для сравнения нужно отбирать страны с минимальными культурными отклонениями (15).

Эта позиция представляется ошибочной, поскольку противоречит существующей практике сравнительных исследований, и явно ограничивает творческий потенциал сравнения. По логике такого суждения пришлось бы, в частности, оказаться от срав­нительного анализа федераций, являющихся продуктом разных культур, от сравнительно изучения российского и зарубежного федерализма и рецепции на этой основе наиболее рациональных и приемлемых для отечественных условии элементов другого опыта.

Исключительно большое значение в сравнительном исследовании имеют точное определение объекта и его всесторонний охват. Можно ли согласиться, например, с мнением, что при исследовании федерализма “с точки зрения сравнительной перспективы можно было бы определить для рассмотрения четыре аспекта: 1)

степень территориального, этнического или религиозного плюрализма либо однородности; 2) степень экономического регионализма или интеграции; 3) степень экономических различий между составляющими федерацию образованиями; 4) влияние меж­дународных условий на внутренние отношения” (16)? Вероятно, нет. Ведь при всей важности выделенных автором аспектов только их сравнительный анализ не позволит дать целостное представле­ние о федерализме в сравнительной перспективе. В данном случае не будет полностью охвачен предмет исследования — федерализм как таковой.

Сравнение — сложный исследовательский процесс, и существуют разные степени сравнения и сравнительного анализа. Одна из них часто используемая в зарубежных учебниках по сравни­тельной политике, — это последовательное изложение, одна за другой, политических систем различных стран. Здесь нет непос­редственно того, что называется собственно сравнением. Но такое изложение позволяет мысленно сравнивать данные системы. Исполь­зование такого приема возможно и при изучении федерализма.

Однако действительно сравнительный метод федерализма означает нечто большее. Он предполагает выделение определенных показателей (индикаторов), по которым можно достаточно ре­зультативно проводить сравнение разных федерации и которые в совокупности раскрывают содержание федерализма либо, по край­ней мере, его важнейшие стороны и связанные с ним проблемы. Но, это не единственное условие чистоты сравнительного иссле­дования.

Используемые при сравнении понятия должны иметь единое содержание и смысл в любой стране, служащей объектом исследования. Необходимо, чтобы сами индикаторы поддавались срав­нению, и по каждому из них необходимо иметь возможно более полную информацию. Наконец, используемые для сравнения индикаторы должны адекватно отражать исследовательскую проблему и связанные с нею понятия.

В политологической литературе, затрагивающей вопросы сравнительного изучения федерализма, высказывалось мнение, что “внутри основной структуры, общей для всех федераций, существует значительный масштаб отклонений в каждом из элементов и изучение этих отклонении является важным аспектом сравнительного

исследования федераций” (17). При этом для сравнения
федераций предлагается выделить следующие показатели: 1) влияние степени этнической однородности внутри составных частей федерации и в отношениях между ними; 2) разновидности с точ­ки зрении числа, относительного размера и богатства составных частей федерации; 3)степень централизации или децентрализации власти, существующей на двух уровнях управления; 4) форма и степень симметрии и асимметрии в распределении юрисдикции и ресурсов; 5) характер федеративных институтов, включая и то, являются ли они президентскими, коллегиальными (collegial) или парламентскими, а также роль вторых палат федеральных парламентов; 6) структура и юрисдикция их судебных систем; 7) процессы, посредством которых оказывается содействие межправительственным консультациям и сотрудничеству (18).

Разумеется, приведенные показатели и направления сравнительного анализа федерализма не являются исчерпывающими, более того, некоторые из них дискуссионны с точки зрения точности формулировок. Но главное не в этом, а в том, что можно выделить много других параметров сравнения разных федераций. Среди них назовем, например, такие: 1) основана ли федерация на Конституции или на Конституции и договорах между федерацией и ее составными частями; 2) определяется ли в Конституции сфе­ра исключительной компетенции субъектов федерации; 3) определяются ли четко в федеральной Конституции сфера конкурент­ной компетенции и сфера исключительной компетенции федерального центра; 4) кто устанавливает институциональные струк­туры членов федерации — они сами или федеральная Конституция; 5) каковы институциональные и неинституциональные формы сотрудничества федерального центра и составных частей федерации; 6) как распределяются доходы от налогов между федеральным центром и субъектами федерации; 7) практикуется ли в фе­дерации взаимная передача предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами федерации; 8) участвуют ли субъекты федерации в международных отношениях, особенно во внешних экономических и культурных связях, (если да, то как осуществляются координация и сотрудничество в этой области

федеральных и региональных экономических и социальных программ; 10) каковы формы федеральных субсидий и условия их получения; 11) как осуществляется защита прав человека на федеральном и региональном уровне; 12) насколько обеспечены права этнических меньшинств на федеральном и региональном уровнях; 13) каков характер взаимодействия федерального центра и субъектов федерации в законодательном процессе; 14) как осуществляется сотрудничество федерального центра и субъектов федерации в области развития экономики и защиты окружающей среды; 15) как происходит сотрудничество федерального центра и субъектов федерации в реализации общенациональных и региональных социальных программ и обеспечении примерно равных жизненных условий на всей территории государства.

Но и этот перечень нельзя признать исчерпывающим и абсолютно точным. Выделение всех необходимых параметров сравнения федераций — еще не решенная исследовательская задача. Кро­ме того, сравнительное исследование федерализма не должно ограничиваться институциональным анализом. Чтобы оно было всесторонним, нужно охватить сравнением и многочисленные соци­ально-исторические, социально-экономические, социально-этни­ческие и социально-культурные основы федеративных государств. Только в этом случае можно рассчитывать на полноту, репрезентативность и научную точность сравнительного исследования со всеми вытекающими отсюда позитивными последствиями для це­лей прикладного характера.

Между двумя крайними степенями сравнительного анализа — последовательным изложением содержания равных федеративных устройств и выделением точно определенных параметров для их сравнения — вполне могут быть промежуточные формы, в которых степень сравнения приближается или отдаляется от назван­ных полюсов. В предлагаемой работе используется одна из таких промежуточных форм, в рамках которой изложение проблем фе­дерализма ведется на материале российской и зарубежных федерации, главным образом, американской, австралийской, канадской, немецкой и швейцарской, часто с прямым сопоставлением их многообразного опыта. Поэтому настоящую работу можно рассматривать в качестве своего рода введения в сравнительное исследование проблем современного федерализма.

Примечания:
1.См.: Riker W. H. Federalism: Origin Operation and Significance. — Boston: Little Brown and Company, 1964. ― P. 2.

2.Сm.: Fry E. North American Federalism, NAFTA and Foreign Economic Relations// Evaluating Federal Systems. —Dordrecht: Martines Nijhoff Publishers, 1994. – P. 393.

3. Сm.: Elazar D. Exploring Federalism. — Tuscaloosa: The University of Alabama Press, 1987. – P. 6.

4. О различных функциях сравнительного метода в политической науке см.: Фарукшин М. X. Сравнительная политология и сравнительный метод // Методологические проблемы политической науки. — Казань, 1996, С. 5-26.

5. Dogan М., Pelassy D. How to Compare Nations: Strategies in Comparative Politics, 2d ed. – Chatham, N. J.: Chatham House Publishers, 1990.― P. 3.

6. См.: Boase J. Faces of Asymmetry: German and Canadian Federalism // Evaluating Federal Systems. — P. 105.

7. См.: Watts R. West German Federalism: Comparative Perspectives // German Federalism Today. — N.-Y.: St. Martins Press, 1991. — P. 27.

8. Ibid., P. 27.

9. Сm.: Bahri D. L. Crossing Borders: The Practice of Comparative Research // Manheim J. and Rich R. Empirical Political Analysis: Research Methods in Political Science. –N.-Y. Longman, 1991. — P. 213.

10. Dogan M., Pelassy D. How to Compare Nations: Strategies in Comparative Politics. — P. 5.

11. Introduction to Comparative Government, 3d ed. — N.-Y., 1993. – P. I.

12. McCortmik J. Comparative Politics m Transition. — Belmont, CA: ITP, 1995. – P. 3.

13. McWhinney J. Constitution-Making in an Era of Transition: Constitutional Reform, National Unity, and the Federal Question in Plural Societies // Federalism-in-the Making: Contemporary Canadian and German Constitutionalism, National and Transnational. – Dordrecht: Kluwer Academic Publishers, 1992. – P. 26.

14. Simeon R., Swinton K. Introduction: Rethinking Federalism in a Changing World //Rethinking Federalism: Citizens, Markets, and Governments in a Changing World. –Vancouver: UВС Press, 1995.― P. 6.

15. См.: Bahri D.L. Crossing Borders: The Practice of Comparative Research. – P. 215.

16. Walls R. West German Federalism: Comparative Perspectives. — P. 25.

17. Watts R. Contemporary Views on Federalism//Evaluating of Federal Systems. – P. 9.

18. Ibid. — P. 9.