М. X. Фарукшин Современный федерализм: российский и зарубежный опыт

Наряду с предметами ведения, относящимися к исключитель­ной компетенции федеральных органов власти, в федеративных государствах выделяются также предметы совместного ведения и совместной или конкурентной компетенции. Делается это, прав­да, не всегда. Например, в Конституции США нет статьи, кото­рая закрепляла бы предметы совместного ведения, хотя факти­чески есть много сфер общественной жизни, управлять которыми невозможно только силами федерального центра или субъектов федерации. Согласно доктринальному толкованию, “делегирова­ние национальной конституцией специфических полномочий Конгрессу

не обязательно препятствует штатам осуществлять те же самые полномочия, так как не все полномочия, делегированные Конгрессу, являются исключительными по своей природе. Эти конкурентные полномочия включают взимание налогов, заим­ствование денежных средств, создание судов и строительство ма­гистральных дорог” (40).

В конституциях многих других федеративных государств сфера совместной компетенции выделяется особо. Так, в Конституции Российской Федерации вопросы, находящиеся в совместном ве­дении Российской Федерации и ее субъектов, обозначены в ст. 72. О степени важности сферы совместного ведения российского фе­дерального центра и в то же время об его недостаточной правовой регламентации свидетельствует, например, тот факт, что с мая 1990 г. по апрель 1996 г. из принятых в Российской Федерации более 700 законов около 150 касались данной сферы (41).

В Конституции Российской Федерации, на первый взгляд, да­ется исчерпывающий перечень вопросов, относящихся к предме­там совместного ведения. Однако в действительности в ней обо­значены далеко не все вопросы, которые следовало бы перечис­лить среди предметов совместного ведения российского федераль­ного центра и субъектов федерации (42).

В Основном Законе ФРГ в ст. 74 также определяются сферы (всего их 28), на которые распространяется “конкурирующая законодательная компетенция”. В отдельную статью выделяется пе­речень предметов совместного ведения и в конституциях других федеративных государств.

Этот перечень, естественно, не одинаков в разных странах. В отечественной литературе, посвященной зарубежным федерациям, указывалось, в частности, что к предметам совместного ведения в различных федеративных государствах относятся: гражданское пра­во, уголовное право, судоустройство и судопроизводство; соци­альное обеспечение; налоги; земельное право; трудовое право и зашита прав рабочих и служащих; электроэнергетика; промыш­ленность, ремесла, кустарная промышленность; торговля; банковс­кое и биржевое дело; транспорт, за исключением федерального, и пути сообщения, кроме федеральных путей; защита растений и жи­вотных; образование; культура, искусство, национальные памятники; презрение бедных; демографическая политика; здравоохранение; ох­рана окружающей среды (43). Но даже этот перечень не полный.

Однако главное при рассмотрении данного вопроса — это по­нимание того, что имеется в виду под совместным ведением и что такое конкурентная компетенция. Сразу же следует подчеркнуть необходимость различать два вида совместного ведения. Тот, ко­торый закреплен в Конституции Российской Федерации, дей­ствительно является выражением в полном смысле слова совмест­ной деятельности федерального центра и субъектов федерации. И это все-таки несомненное достижение российского федерализма, несмотря на “невыдержанность концепции “предметов ведения” и юридического стиля” (44).

В данном случае вопросы, составляющие предмет совместного ведения, не могут решаться в одностороннем порядке только федеральным центром или только субъектами федерации. Это воп­росы, входящие в компетенцию обеих сторон — и федерального центра, и субъектов федерации, и решаются они именно совмес­тно, по согласованию. Как справедливо отмечалось в нашей лите­ратуре, “введение на конституционном уровне понятия и перечня предметов “совместного ведения” обязывает юридически гаран­тировать реализацию данного института, требует более высокого уровня организации федеративных связей. Механизм разделения и реализации власти на этом уровне — не только конституционно фиксированное размежевание. Речь идет об особой системе влас­ти, основанной на отношениях партнерства (сотрудничества и со­лидарной ответственности), при которой должна быть не только четко разграничена компетенция между носителями власти, но и созданы развитые организационные структуры кооперации, ясно прописаны меры и механизмы ответственности. Именно эта мо­дель в большей мере адекватна природе федеративных отноше­ний” (45).

К сожалению, “зачастую принимаемые федеральные законы не учитывают проблематику совместного ведения и в решении тех или иных вопросов исходят из стереотипов унитарного государ­ства” (46). На практике достаточно много случаев, когда российс­кая федеральная власть решает некоторые вопросы совместного ведения в одностороннем порядке. Так, регулирование рекламной деятельности, по мнению некоторых авторов, должно относиться к совместному ведению, так как она затрагивает региональные и местные интересы. Но, согласно федеральному закону “О рекла­ме”, законодательство Российской Федерации о рекламе состоит

из названного закона и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов. Государственный контроль в области рекла­мы осуществляет федеральный антимонопольный орган. “Следуя логике данных положений, исключается правовое регулирование и государственный контроль субъектов федерации. Однако это невозможно уже только по одной той причине, что 60 процентов от суммы штрафов, уплаченной рекламодателем или рекламораспространителем в соответствии с названным федеральным законом, зачисляется в бюджет субъекта Российской Федерации, на территории которого зарегистрировано юридическое лицо или индивидуальный предприниматель... Следовательно, необходимы региональные нормы, предусматривающие порядок сбора средств и контроля за их перечислением” (47). Подобные случаи не соот­ветствуют Конституции Российской Федерации, что и составляет почву для правовой борьбы с ними.

Очевидно, можно предложить несколько вариантов объеди­ненного участия федерального центра и субъектов федерации в реализации предметов совместного ведения. Идеальной моделью стала бы совместная разработка федеральным центром и субъекта­ми федерации законодательства по вопросам, относящимся к та­кому ведению, а также издание федеральным органом власти со­ответствующего законодательного акта.

Другой возможный вариант — разработка и принятие по пред­метам совместного ведения федеральным парламентом по согла­сованию с субъектами федерации рамочного закона, свободное правотворчество членов федерации в рамках указанного закона. В этом случае “каждый предмет совместного ведения требует при­нятия особых Основ законодательства и внесения в Конституцию Российской Федерации соответствующих изменений. На базе та­ких Основ субъекты федерации будут принимать собственные за­коны — аналогичным образом в свое время строились взаимоот­ношения республик и Союза ССР. Именно в Основах законода­тельства необходимо разработать полномочия и компетенции фе­деральных органов власти и органов власти субъектов в реализа­ции совместных предметов ведения” (48).

Практика пошла также по пути принятия в сфере совместного ведения законодательных актов федеральным центром, но по согласованию с субъектами федерации. Речь при этом идет не про­сто об информировании членов федерации о принимаемых общефедеральной

властью актах, а именно о согласовании интересов и воли обеих сторон.

Последствия самого согласования могут оказаться различными в зависимости от того, является ли согласие субъекта федерации непременным условием принятия законодательного акта или это согласие либо несогласие отдельного субъекта федерации феде­ральный центр может в конечном счете и не принять во внимание. Например, в соответствии с Конституцией РФ (п. 5 ст. 66) статус субъекта Российской Федерации может быть изменен лишь по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта. В дан­ном случае при несогласии последнего любой законодательный акт федерального органа государственной власти об изменении статуса субъекта федерации оказался бы антиконституционным. В то же время вполне возможны случаи, когда согласие или несогласие отдельного субъекта федерации при разработке общефеде­рального закона не имеет юридического значения для признания указанного закона правомерным или неправомерным. Однако в таком случае необходим критерий — согласие или несогласие ка­кого числа субъектов федерации достаточно для того, чтобы при­знать или отвергнуть законодательный проект.

С политико-правовой точки зрения исключительно важно зак­репить положение о том, что по предметам совместного ведения федеральный центр может издавать законодательные акты только при условии предварительного согласования с субъектами феде­рации. Следует при этом оговорить, в каких случаях и согласия какого числа субъектов федерации достаточно для принятия на­званных актов. Одновременно возникает вопрос: если федераль­ный центр не может издавать нормативные акты по вопросам совместного ведения без предварительного согласования с субъек­тами федерации, то могут ли последние вторгаться в решение этих вопросов своими актами без согласования с федеральным центром?

В своей практике Конституционный Суд Российской Федера­ции исходит из следующего: если по предметам совместного веде­ния нет федерального нормативного акта, то субъекты федерации могут осуществлять в этой сфере так называемое опережающее правовое регулирование, т.е. издавать собственные нормативные акты по предметам совместного ведения. В случае принятия феде­рального закона или другого нормативного акта соответствующие

Однако нет ответа на вопрос: должен ли субъект федерации при указанном опережающем правовом регулировании предвари­тельно согласовывать свои акты с федеральным центром? Логика взаимоотношений федерального центра и субъектов федерации по предметам совместного ведения требует именно взаимного согла­сования характера правового регулирования по этим вопросам. Если при разработке соответствующего федерального нормативного акта, предназначенного для регулирования какого-то из предметов со­вместного ведения, федеральный центр обязан согласовывать его с субъектами федерации, то, очевидно, и субъекты федерации при опережающем правовом регулировании обязаны поступать точно также: согласовывать свои акты по предметам совместного ведения с федеральным центром.

От совместного ведения в российском варианте следует отли­чать совместное ведение при так называемых конкурентной ком­петенции и конкурентном законодательстве. В Конституциях мно­гих зарубежных федераций закреплено правило, согласно которо­му по вопросам, не входящим в сферу исключительной компе­тенции федерального центра или субъекта федерации и, следова­тельно, составляющим предметы совместного ведения, могут за­конодательствовать на конкурентной основе как федеральная власть, так и члены федерации. Это означает, что в сфере конку­рентного законодательства федеральные органы власти могут дей­ствовать, не оглядываясь на членов федерации. Если же федераль­ный нормативный акт отсутствует, то по предметам совместного ведения получают законодательную свободу субъекты федерации. Ни в том, ни в другом случае формально не требуется согласова­ния. Но при наличии федерального нормативного акта по вопросу совместного ведения, по которому субъектом федерации осуществлено опережающее правовое регулирование, нормативный акт субъекта федерации должен быть приведен в соответствие с упо­мянутым федеральным актом.

Это правило четко сформулировано, например, в ст. 72 Основ­ного закона ФРГ. В ней говорится: “В сфере конкурентной законо­дательной компетенции земли обладают полномочиями на зако­нодательство лишь тогда и постольку, когда и поскольку Федера­ция не пользуется своими законодательными правами”. По существу

в данном случае речь идет не о реальном совместном ведении (следовательно, совместном разрешении общих проблем), а о воп­росах, по которым могут законодательствовать как федеральный центр, так и субъекты федерации. При этом обеспечивается безус­ловный приоритет федерального центра, и фактически конкурен­ция как таковая отсутствует.

Такой подход, несомненно, усиливает федеральный центр в

Это особенно опасно для федеративных отношений тогда, ког­да в законодательстве нет ясного перечня предметов совместного ведения и предметов исключительного ведения субъектов федера­ции. В этом случае с учетом действующего во всех федерациях принципа верховенства федеральных законов федеральный центр становится по сути дела всемогущим: он может принять законода­тельный акт по любому вопросу, объявив его предметом совмест­ного ведения. Как отмечается в американской политологической литературе, “оговорка о верховенстве законов (федеральных -М.Ф.) делает национальное правительство судьей относительно объема своих полномочий. Например, вопрос о банкротствах регу­лировался главным образом штатами до 1898 года, когда Конг­ресс принял на себя полную ответственность за осуществление этой функции, а все законы штатов о банкротстве были аннули­рованы” (49). В Соединенных Штатах Америки из общего числа федеральных законов, принятых за 200-летний период истории страны и заменявших законодательные акты штатов и местных органов власти, более 50% были введены в действие только за последние 18 лет этого периода (50).

Правда, справедливости ради надо сказать, что в некоторых зарубежных федерациях устанавливаются определенные ограниче­ния для использования федеральным центром своей компетенции в конкурентном законодательстве. Так, согласно Основному За­кону ФРГ (п.2 ст. 72), Федерация (федеральный центр) имеет право законодательства в сфере конкурентной законодательной компетенции при наличии одного из трех условий: а) вопрос не может быть эффективно урегулирован законодательством отдель­ных земель; б) регулирование вопроса законодательством земли

могло бы нарушить интересы другой земли или всей страны в целом; в) этого требует соблюдение правового или экономичес­кого единства, в частности соблюдение единообразия жизненных условий на территории не одной земли, а нескольких.

Индийская Конституция допускает возможность признания действительными законов штата, если даже они полностью или частично противоречат законам федерации (федерального цент­ра), при условии, что законодательные акты штата зарезервиро­ваны на рассмотрение Президента республики и получили его одобрение.

Существенное место в федеративных отношениях занимает также вопрос о предметах ведения и полномочиях субъектов федерации. Определить какую-то общую и единую модель соотношения пол­номочий федерального центра и членов федерации в практичес­ком плане невозможно, ибо не только разные федерации имеют неодинаковые традиции и условия, но и в одной и той же стране на разных этапах ее развития это соотношение может сильно от­личаться.

Современная практика федерализма свидетельствует как о возможном усилении роли субъектов федерации, так и об относительном ослаблении их авторитета и влияния за счет, главным образом, расширения сферы деятельности федерального центра и, соответственно, сокращения полномочий самих субъектов фе­дерации. По мнению американских специалистов, в 80-е годы в федеративной системе США, возможно, сложился новый баланс власти. “Доходы штатов и местных органов власти росли в 80-е годы быстрее, чем федеральные доходы, и федеральное прави­тельство потеряло многое из своей славы как центра нововведе­ний и экспериментов, закладывая таким образом основу для бо­лее широкого признания более сильной роли штатов и местных правительств в федеративной системе” (51). В Швейцарии боль­шинство задач, предписанных федеральному правительству, фак­тически были “делегированы” обратно, по крайней мере, частич­но на кантональный уровень” (52).

С другой стороны, многие специалисты отмечают заметное сни­жение роли земель в ФРГ вследствие расширения полномочий федеральных властей и передачи части предметов ведения и пол­номочий органам Европейского Союза. За первые сорок лет гер­манского федерализма в Основной закон государства было принято

35 поправок, большинство из них затрагивало отношения
между федеральным центром и землями в сторону расширения
законодательных полномочий центра. Одновременно увеличива­лась финансовая зависимость земель (53).

В свою очередь все это вызвало ряд последствий. Во-первых, законодательная власть все более сосредоточивалась в руках феде­рального центра. Кроме того, процесс сужения автономии земель усугубился вторжением Европейского Союза в предметы веде­ния, которые традиционно относились к компетенции земель. Во-вторых, расширилась совместная ответственность федерального цен­тра и земель за решение многих вопросов, что оставило сравни­тельно небольшие возможности для независимых действий земель. В-третьих, хотя земли были несколько компенсированы за счет их участия в Бундесрате, полномочия которого расширились, вы­играли от этого скорее правительства, чем парламенты земель. В-четвертых, регулирующие и финансовые полномочия федераль­ного центра создали явный дисбаланс в пользу федеративных вла­стей с точки зрения полномочий и возможностей принятия реше­ний (54). “Хотя институциональные структуры федерализма все еще остаются во многом прежними, потери, понесенные земля­ми, привели к серьезной эрозии сущности западногерманской федеральной системы” (55).

В целом же федерализм успешно переносит удары судьбы, и о
его живучести можно говорить с умеренным оптимизмом. Как
говорилось в первой главе, федерация вызывается к жизни социально-историческим, этническим, территориальным своеобразием общества и выполняет ряд исключительно важных функций
Свести на нет или уничтожить автономию субъектов федерации
означало бы упразднить федеративное устройство и перейти к
унитаризму. В странах, где федерация основана и на национально-
территориальном принципе, это означало бы также отказ народам
в законном праве на самоопределение и создание собственной
национальной государственности. Помимо развязывания конфлик­тов, такой курс оказался бы явным знаком антидемократизма его
сторонников.

В отличие от зарубежных федераций Россия имеет в своем со­ставе республики, являющиеся выражением государственности прежде всего титульных наций. Последние имеют такое же право на собственную государственность, что и численно доминирующая

нация. Только шовинистическая зашореность мешает некото­рым российским идеологам и чиновникам понять и принять это бесспорное и общепризнанное положение. Если для одних в Рос­сии федерализм — бельмо на глазах, от которого, полагают они, следует скорее избавиться, то для других — это ценность. Так, в США сохранение автономии штатов само по себе представляется федеральной конституционной ценностью (56). “В сегодняшней Германии ничто, пожалуй, не ценится так высоко, как федера­лизм” (57). Именно представлением о том, что федерализм явля­ется большой социальной ценностью, и следует руководствовать­ся в демократическим обществе.

Существуют разные способы закрепления предметов ведения и полномочий субъектов федерации. В конституциях некоторых федеративных государств (например, Индии) дается их исчерпыва­ющий перечень. Чаще эти предметы ведения и полномочия не перечисляются, а конституции содержат общее положение о том, что субъекты федерации осуществляют власть вне пределов ис­ключительных предметов ведения федерального центра, а также его полномочий по предметам совместного ведения. Такое поло­жение зафиксировано в ст. 73 Конституции Российской Федера­ции, где говорится, что “вне пределов ведения Российской Феде­рации и полномочий Российской Федерации по предметам совме­стного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей пол­нотой власти”. Согласно ст. 70 Основного Закона ФРГ, “земли имеют право законодательства в той мере, в какой настоящим Основным Законом законодательные полномочия не предостав­лены Федерации. Разграничение компетенции Федерации и зе­мель определяется согласно предписаниям настоящего Основного Закона об исключительной и конкурирующей законодательной компетенции”. Правда, в том и в другом случае после внушитель­ного списка предметов исключительного ведения федерального центра и совместной или конкурирующей компетенции остается гадать, что же относится к предметам исключительного ведения субъектов федерации.

В Конституции США права штатов тоже определяются мето­дом исключения. Во-первых, Основной Закон государства уста­навливает прямые запреты, указывая, чего штаты не должны де­лать (см., например, разделы 9 и 10 ст. I, поправки XIY, XY,

XIX, XXIY, XXYI). Во-вторых, Конституция содержит точное указание предметов ведения и полномочий федеральной власти в лице Конгресса США (см. раздел 8 ст. 1). Это значит, что они не могут находиться в компетенции штатов. Конституция признает так называемое право завладения (pre-emption). Под этим правом подразумевается полномочие Конгресса издавать законы, которыми федеральный центр принимает на себя полную или частичную ответственность за функцию, которую ранее выполняли прави­тельства штатов. Так, по закону 1967 г. о дискриминации по воз­расту на работе федеральный центр лишил штаты принадлежавшего им права устанавливать для своих работников возраст принуди­тельного выхода на пенсию. Это, в частности, ограничило планы штатов по найму работников — от клерков до профессоров. (58)

Право на завладение осуществляется федеральным центром в двух формах — форме обращенного к штатам и обязательного для них указания (требования) федерального центра совершить опре­деленное действие или предоставить услугу в соответствии с ми­нимальными общенациональными стандартами и в форме огра­ничения, запрещающего штатам совершать определенные действия и осуществлять какие-то полномочия. Например, в 1990 г. Конг­ресс США обязал штаты охватить Программой Медикейд (Medicaid), Программой страхования здоровья для лиц и семей с низкими доходами, всех детей из бедных семей. В результате ока­залось, что стоимость этой Программы для штатов увеличится с 40 млрд долларов в 1991 г. до 95 млрд долларов в 1997 г.

Пример налагаемых на штат ограничений — вмешательство США в регулирование автобусных сообщений. Чтобы обеспечить автобусным обслуживанием малочисленные и отдаленные местно­сти, некоторые штаты обычно обусловливали выдачу соответству­ющего разрешения согласием владельцев обслуживать такие мест­ности, даже если маршруты были убыточными. Однако в 1982 г. Конгресс США принял Закон о реформе регулирования автобус­ных сообщений, которым запретил штатам навязывать такие ус­ловия (59). Насколько широко в США используется право “завла­дения” свидетельствуют следующие данные: с 1970 г. по 1988 г американский Конгресс принял 186 законов, в которых использовалось это право (60).

Отсутствие точной фиксации исключительных предметов ве­дения и полномочий субъектов федераций или наличие некоторых

прямых обращенных к ним запретов не должно создавать представления о бесправности членов федераций и их незначи­тельной роли в жизни федеративных государств. И зарубежный, и нынешний отечественный опыт свидетельствуют об обратном.

Прежде всего следует отметить, что субъекты федерации име­ют собственные независимые источники доходных поступлений, благодаря которым они могут самостоятельно решать многие эко­номические и социальные проблемы своего региона и населения. Члены федерации, как правило, имеют в собственности и/или распоряжении большие природные ресурсы, недвижимость, раз­ного профиля предприятия, другое имущество и средства.