Глава 2. ДИНАМИКА ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ

Глава 2. ДИНАМИКА ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ

В федеративном государстве существуют (или должны существовать) только два вида действительно федеративных отношений: между федеральным центром и субъектами федерации, а также между самими субъектами федерации. Прямые, непосредственные отношения федеральных властей с местными органами государственной власти, строго говоря, не являются федератив­ными и, более того, не должны иметь место, так как в этом случае нарушается один из важнейших принципов федерализма самостоятельность субъектов федерации в организации и руко­водстве системой местного управления и самоуправления. Тем бо­лее недопустимы “игра” федерального центра на противоречии между региональными и местными органами власти, поощрение центром выступлений местной власти против власти субъектов федерации.

Взаимодействие региональных и местных органов власти оста­ется за пределами федеративных отношений потому, что оно стро­ится на принципах, характерных для унитарного государства. Это касается и самой организации местного управления и самоуправ­ления, и соотношения полномочий субъекта федерации и его ме­стных органов, и бюджетных взаимоотношений региональных и местных властей, и других сторон государственно-правовой орга­низации субъектов федерации.

Действительно, как показывает опыт ряда федеративных госу­дарств, регулирование организации и деятельности местных орга­нов власти относится к предмету ведения и полномочиям субъек­тов федераций. Так, в Швейцарии права и обязанности коммун закрепляются в соответствующей кантональной конституции, но не в федеральной. При этом различия между кантонами в регули­ровании этих прав и обязанностей довольно значительны. Некото­рые кантоны предоставляют своим коммунам очень широкую ав­тономию (например, кантоны, в которых население говорит пре­имущественно на немецком языке), в то время как другие пред­почитают большую централизацию (например, кантоны с преоб­ладанием франке говорящего населения) (1).

Для взаимодействия американских штатов и местных органов власти также характерны отношения, существующие в унитарном государстве. Местные органы власти рассматриваются в США как

порождение штата, и они владеют только теми ограниченными полномочиями, которые точно делегированы им. “Ни одно мест­ное правительство не могло бы инициировать акцию какой бы она ни была, без ясного разрешения правительства штата” (2).

Однако следовать в полной мере швейцарской или американс­кой модели в Российской Федерации пока не представляется целесообразным из-за расцветающего здесь регионального авторитаризма, при котором местные районные и городские представи­тельные органы власти и местные администрации находятся в очень жесткой зависимости от региональной исполнительной вла­сти. Учитывая особенности России и в первую очередь доминиру­ющую во властных структурах политическую культуру авторитар­ного типа, необходимо иметь федеральные конституционные за­коны рамочного характера, которые закрепляли бы демократические принципы организации местных органов государственной масти, предусматривая при этом их относительную автономию.

Установление общих начал для демократической организации и деятельности местных органов власти и самоуправления совер­шенно необходимо для профилактики местного авторитаризма. В остальном же связь федерального центра с местными органами государственной власти должна быть только опосредованной — через органы власти субъектов федерации. Именно такая методо­логическая посылка лежит в основе понимания и описания дина­мики федеративных отношений в данной главе.

В федеративном государстве с устойчивыми демократическими традициями отношения между федеральным центром и субъекта­ми федерации характеризуются достаточно четким разграничени­ем предметов ведения и полномочий, с одной стороны, и сотруд­ничеством в решении общих задач — с другой. При этом суще­ствует тесная взаимосвязь разделения власти и сотрудничества между центром и периферией со степенью централизации или децентрализации федеративного государства.

2.1. Централизация или децентрализация

Проблема централизации и/или децентрализации глобальна по своему характеру и по существу актуальна для любого общества. При этом оба процесса охватывают различные сферы социальной жизни и отнюдь не сводятся лишь к характеристике политико-управленческой системы. В политической сфере тенденция к централизации

определяется необходимостью обеспечить внутренне согласованную, целостную и стабильную систему управления, единство принципиальных основ и направлений политики. До сих пор еще ни одно государство как сложно организованная система не могло обойтись без централизующего, координирующего на­чала. Пренебрежение централизмом означало бы распад политико-правового целого на множество слабо взаимосвязанных либо во­обще не связанных между собой частей.

В то же время опасна абсолютизация централизма. Она ведет к бюрократическому окостенению политико-управленческой систе­мы, которая становится невосприимчивой, в частности, к регио­нальным (местным) интересам и социальным инновациям, со­здает простор для чиновничьего произвола и коррупции.

Наряду с централизацией такой же объективной является тен­денция к децентрализации. В научной литературе выделяются три вида децентрализации: а) пространственная децентрализация, ко­торая определяется как рассеивание городского населения и его деятельности за пределы больших агломераций; б) рыночная де­централизация, или экономическая либерализация, определяемая как процесс создания условий, при которых снабжение товарами и услугами происходит скорее за счет рыночных механизмов, чем правительственных решений; в) административная децентрализа­ция, которая определяется как передача ответственности за пла­нирование, управление, изыскание и распределение ресурсов от центрального правительства и его органов к нижестоящим и под­чиненным уровням управления, а также к неправительственным частным или добровольным организациям. Причем сама админис­тративная децентрализация принимает различные формы: деконцентрации функций внутри различных служб центральной бю­рократии; передачи полуавтономных или квазигосударственных корпораций; деволюции, т.е. передачи функций сверху вниз — от центральных к местным управленческим структурам и неправи­тельственным организациям (3). В нашем изложении речь пойдете децентрализации именно в политико-управленческой (административной) сфере в форме передачи компетенции от верхних к нижестоящим звеньям системы государственного управления.

Значение децентрализации определяется тем, что невозможно из одного центра решать все практические вопросы, каждый день возникающие на местах, особенно если страна занимает огромное

Децентрализация важна тем, что позволяет приблизить систе­му управления к населению, лучше учитывать социально-терри­ториальные интересы, точнее корректировать политику с учетом меняющихся условий, развязать инициативу нижестоящих звень­ев управления. Децентрализация власти и управления дает воз­можность уменьшить или устранить перегруженность и напряже­ние в каналах управления и коммуникации, установить более гиб­кую систему регулирования с меньшей бюрократией по сравне­нию с жестко централизованным управлением.

Однако увлечение децентрализацией не менее опасно, чем аб­солютизация централизма. Излишний упор на тенденции к децен­трализации может привести к ситуации, когда упускаются инте­ресы целого и появляется реальная опасность сепаратизма, мест­ничества и анархии. В случае абсолютизации любой из названных тенденций возникают конфликты, порождающие дисфункциональность всей управленческой системы.

Являясь одинаково объективно неизбежными, тенденции цен­трализации и децентрализации находятся в противоречивом взаи­модействии. Ни одну из них невозможно просто “устранить” без риска дестабилизации и огромного ущерба для управления. Разре­шить противоречие между указанными тенденциями — значит найти наиболее целесообразные для конкретного времени формы их взаимосвязи. Причем эти формы не могут быть раз и навсегда данными, они подвержены изменениям в зависимости от дина­мики экономических, социальных, этнических, политических и иных факторов.

Очевидно, наиболее оптимально такое сочетание централиза­ции и децентрализации, когда обеспечиваются единство в глав­ном, в разрешении узловых вопросов политико-управленческой стратегии и разнообразие в конкретике, в приемах и подходах к решению управленческих задач.

Однако достигается это не сразу. В разные периоды развития общества преобладает то одна, то другая тенденция. На переломном

этапе в истории российского общества и государства не могла не проявиться резко тенденция к децентрализации, и в основе ее лежали, по крайней мере, три причины.

В первую очередь здесь следует указать на то, что сам переход от авторитарного режима, который по определению означает жес­ткую централизацию всего политического процесса, к режим) политического плюрализма неизбежно вызывает необходимость в децентрализации во всей политической системе. Такого рода де­централизацию испытывают и другие страны бывшей советской сферы влияния, коренным образом меняющие свой политичес­кий режим. “Хотя степень реальной децентрализации, происходя­щей в настоящее время в странах Восточной и Центральной Евро­пы, переживающих переходный период, различается от страны к стране, процесс политической и фискальной децентрализации оказывает воздействие почти на все решающие цели реформы, включая макроэкономическую стабилизацию, эффективность си­стемы социального обеспечения, развитие частного сектора и -как в случае России - даже строительство государства” (4).

Кроме того, Россия, как и другие страны, возникшие в ре­зультате распада СССР и мировой социалистической системы, встали на путь создания рыночного хозяйства. Само собой разуме­ется, что переход от командно-административной экономики к рыночной предполагает как сокращение экономической деятель­ности государства, так и передачу ряда функций на места. Дерегу­лирование означает не только уменьшение государственного вме­шательства в экономические процессы, но и замену в ряде случа­ев общегосударственного регулирования региональным и местным. Типичным примером может служить разделение государствен­ной собственности на федеральную, региональную и муниципаль­ную, что в свою очередь потребовало передачи значительной час­ти функций по управлению собственностью (в том числе по пре­образованию государственной собственности в частную и смешан­ную) региональным и местным органам государственной власти. Наконец, есть еще одно важное обстоятельство, которое по­служило дополнительным стимулом для децентрализации госу­дарственного управления в России, — начало строительства под­линной федерации, формирования действительно федеративных отношений. Получит ли продолжение это начало, покажет буду­щее. Однако нельзя не отметить, что сам процесс федерализации,
несомненно, предполагает существенную децентрализацию в уст­ройстве государства.

В политологической литературе иногда утверждается, что феде­рализм исторически начинался с собирания разрозненных частей в единое целое, т. е. с централизации. “Исторически федерализм был централизующей мерой с тем, чтобы соединить вместе раз­личные территории” (5). Но это верно лишь отчасти. Федерации, которые создавались снизу, путем объединения ранее отдельных государств или государственных образований, действительно на­чинали с централизации. Однако истории известен, как уже отме­чалось в первой главе, и другой путь строительства федерации -сверху, путем передачи предметов ведения и полномочий от цен­тра ранее унитарного государства или империи к образующимся субъектам федерации. Создание такой федерации начинается с де­централизации и именно такое начало имела модель строительства Российской Федерации.

Хотя проблема соотношения централизации и децентрализа­ции является общей для всех политических систем, в федератив­ном государстве она приобретает особый характер из-за нецентра­лизованной природы самой федерации. В целом, пишет Д. Элазар, “наличие нецентрализации как основы федерализма означает, что нужно использовать более тонкие инструменты для измерения централизации или децентрализации в пределах федеративных си­стем” (6).

В отечественной литературе по проблемам федерализма иногда допускается противопоставление централизации и децентрализа­ции. Так, анализируя поправки к американской конституции, Р.Г Абдулатипов и Л.Ф.Болтенкова приходят к выводу, что “власть в США постепенно централизуется. Если учесть, что по Консти­туции у федерации (штатов) нет права выхода, то американский федерализм можно назвать жестким, централизованным. В основе его лежит политико-территориальный принцип, то есть раздвое­ния власти на уровни: федеральная власть распространяется на всю территорию государства, штата — только на территорию кон­кретного штата. Задача американского федерализма — укрепить единую государственную власть, а не децентрализовать ее” (7).

По этой логике Российская Федерация, в Конституции кото­рой за субъектами федерации также не предусмотрено право вы­хода, тоже является “жестким, централизованным” государством,

хотя в действительности ситуация выглядит несколько иначе. Да­лее, трудно сказать, откуда названные авторы взяли, что перед американским федерализмом стоит задача укрепить единую государственную власть, а не децентрализовать ее. Судя по американским источникам, вопрос этот ставится совсем не так, а в плос­кости разумного сочетания централизма и децентрализма, что и составляет магистральную дорогу укрепления любого федератив­ного государства. Вряд ли в принципе следует брать на себя труд ставить перед американским федерализмом надуманную задачу.

В условиях федеративного государства, как, впрочем, и при любой другой форме государственного устройства, централизм необходим, но в определенных границах. Централизация, не сдерживаемая децентрализацией, может вызывать последствия двоякого рода. Как отмечалось в политологической литературе, “большая степень централизации может обеспечить эффективную защиту от внешней агрессии, но она же может вызвать также неодолимое искушение осуществить такую агрессию. Она может предоставить структуру, в пределах которой ассоциированные наро­ды наслаждаются миром и процветанием, но она же может позво­лить также данному центру с кровожадностью поглотить народы, населяющие его периферию. Ведь так много зависит от конкрет­ных обстоятельств, что трудно понять, как любой разумный че­ловек мог бы придерживаться абстрактного или априори взгля­да..., что центризм всегда или обычно является подходящим неза­висимо от цены” (8).

С другой стороны, федерализм нельзя отождествлять с децентрализмом. Так, В.В.Невинский утверждает, что “... федерализм (децентрализм) был традиционно присущ Германии как пережи­ток феодально-княжеской раздробленности, сопровождавший весь исторический путь ее развития” (9). Не касаясь сомнительной характеристики федерализма в Германии как пережитка феодально-княжеской раздробленности, заметим, что в данном фрагменте понятие “децентрализм” употребляется как синоним федерализ­ма, что, конечно, вызывает серьезные возражения.

Бесспорно, федерализм немыслим без децентрализации. После­дняя оказывает на федеративное устройство государства положи­тельное воздействие, разгружая федеральный центр от многих функций, которые с большей результативностью могут выпол­няться субъектами федерации. В частности, при анализе американского

федерализма делался вывод, что США “нуждаются в пере­даче власти от перегруженной центральной системы, делая в то же время федеральный механизм более эффективным в политичес­ком и административном отношениях” (10). Однако сама по себе децентрализация в федерации недостаточна для того, чтобы добить­ся демократии, справедливости и большей эффективности управ­ления. Децентрализация может способствовать достижению этих желаемых целей, но она не обеспечивает их автоматически (11).

Поэтому важно понять, что федерализм не означает только централизацию или одну децентрализацию. В реальной жизни фе­дерализм невозможен без централизации и децентрализации од­новременно. “Если американский опыт чему-то учит, — пишет Брюс МакДоуэл, — так это тому, что федеративные системы управления устанавливают естественную напряженность между про­тивостоящими силами централизации и децентрализации” (12).

По мнению канадского политолога Рональда Уоттса, опыт Ка­нады свидетельствует о том, что представлять эволюцию канадс­кого федерализма как преобладание тенденции к децентрализа­ции — сверхупрощение. Фактически, считает он, Канада проде­монстрировала элементы одновременной селективной цент­рализации и селективной децентрализации. “Действительно, ис­тория канадского федерализма выявила динамичную и развиваю­щуюся напряженность между центризмом и децентрализацией” (13). Степень централизации управления одновременно является показателем степени децентрализации, и наоборот.

Однако соотношение между двумя указанными тенденциями не бывает раз и навсегда данным и одинаковым для всех федера­тивных государств. Соответственно бывают неодинаковыми фор­мы и процессы, посредством которых разные федерации приспо­сабливаются к меняющемуся соотношению централизации и де­централизации. Если расставить федеративные государства по оси “централизация — децентрализация”, то в каждый данный мо­мент они могут находиться в разных точках такой оси. При этом указанные точки расположения со временем могут меняться. Фе­дерация, как отмечалось в зарубежной политологической литера­туре, “может привести к большей централизации, чем та, кото­рая существовала на том же самом пространстве прежде, как было в Соединенных Штатах... . И наоборот, она может вызвать боль­шую децентрализацию, чем та, которая была на той же самой
территории, как это случилось в Западногерманской Республи­ке...” (14).

Более того, опыт зарубежных федераций свидетельствует о том, что в разные периоды их истории в зависимости от конкретных обстоятельств выступала на первый план то централизация, то децентрализация. Например, в США во времена Нового курса (1930-е годы) и в период осуществления Программы так называ­емого Великого общества (1960-е годы) заметно усилилась цент­рализация власти в руках федерального правительства. В отличие от этого “новый федерализм” в годы президентства Р.Рейгана ―Дж.Буша означал значительную децентрализацию власти и уси­ление роли штатов (15). По свидетельству другого американского автора, 1964—1978 гг. в США были периодом централизации, а годы президентства Р.Рейгана, Дж.Буша и Б.Клинтона являются периодом смешанной централизации — децентрализации (16).

Иной опыт накоплен Швейцарией. Здесь “централизация или децентрализация является постоянным политическим вопросом, который вызывает идеологические, социальные и экономические конфликты”. Швейцарский опыт разрешения вопроса о соотно­шении централизации и децентрализации “демонстрирует явное предпочтение широкой автономии кантонов, препятствуя таким образом любому неконтролируемому увеличению власти федерации. Конституционная норма, закрепленная в ст. 3, говорит о том, что все (будущие) полномочия будут передаваться канто­нам, пока народ и кантоны Швейцарии не решат путем внесения конституционной поправки, что они должны быть переданы фе­дерации” (17).

Централизация, точно так же, как и децентрализация, детерминируются определенной совокупностью факторов, а посколь­ку набор последних в разных федерациях и на разных этапах развития одной и той же федерации неодинаков, то каждый раз для

идентичности, самосохранения национальной культу­ры, и они тем самым действуют в пользу децентрализации.

В 60—70-е годы, когда в американском федерализме преобла­дала тенденция к централизации, среди определявших ее факто­ров в политологических источниках назывались военные и эконо­мические потребности, которые значительно расширили рамки деятельности федерального правительства; борьба за гражданские права, возрождение городов и программы войны с бедностью администраций Л.Джонсона и Р.Никсона; увеличение финанси­рования со стороны федерального правительства в виде предос­тавления грантов штатам и местным органам власти (18). Выска­зывалось также мнение, что именно “экономический союз и сво­бода миграции между штатами были и остаются главными интег­рирующими или централизующими целями” (19).

В Швейцарии “на централизации настаивают сторонники силь­ного государства, вмешательства в экономику и модернизации, широких социальных программ. С другой стороны, децентрализа­ция предпочтительна для тех интересов, представители которых опасаются больших правительств (big governments), для сторонни­ков децентрализованной автономии или “минимального государ­ства” и для меньшинств” (20).

В Федеративной Республике Германии тоже имеет место взаимодействие тенденций к централизации и децентрализации. В час­тности, хотя формальная децентрализация законодательного про­цесса в пользу земель не может быть осуществлена без конститу­ционных поправок, “однако де факто децентрализация может про­исходить путем “самоограничения” федерального правительства в области законодательства” (21). Преобладающей же тенденцией в развитии немецкого федерализма в настоящее время считается тен­денция к централизации, и связано это, пожалуй, в первую оче­редь с процессом интеграции ФРГ в Европейский Союз (ЕС).

Тенденция к централизации и соответственно угроза автоно­мии земель проявляется двояко. С одной стороны, именно феде­ральное правительство, а не земли вовлечены в процесс разработ­ки законодательства ЕС, которое непосредственно применяется в Федеративной Республике Германии. Земли лишены такого пря­мого включения в законодательный процесс, который неизбежно затрагивает их интересы. С другой стороны и вследствие этого, сферы политики, на которые традиционно распространялась ответственность

земель, теперь все более относятся к юрисдикции ЕС. Учитывая все это, земли стремились исправить положение и, в частности, усилить свое влияние на процесс принятия решений в органах ЕС. “Однако в целом, несмотря на относительный успех земель в защите своих интересов в вопросах, касающихся ЕС, нельзя отрицать того, что долговременной тенденцией (в ФРГ. -М.Ф.) является тенденция к централизации” (22).

Что касается Российской Федерации, то, по-видимому, в ны­нешний период ее становления и на ближайшую перспективу не­избежно примерное равноденствие обеих тенденций — к централизации и децентрализации. Именно на этой основе целесообразно совершенствовать работу по разграничению предметов ведения и взаимному делегированию полномочий, а также нахождению жизнеспособных форм сотрудничества между федеральным цент­ром и субъектами федерации. Российская Федерация переживает такое время, когда всякий перекос в сторону централизации или децентрализации опасен риском дестабилизации со всеми вытека­ющими отсюда последствиями.

В нынешних условиях федерация как форма государственного устройства является, пожалуй, наиболее адекватным средством сочетания в разных пропорциях централизации и децентрализации в политико-управленческой сфере. Явное и безусловное преобладание одной из них превратило бы саму федерацию в фик­цию (23).

В политологической литературе была высказана мысль о раз­ном соотношении централизации и децентрализации в зависимос­ти от принципа построения федеративного государства. Так, ут­верждается, что деление федерации на составные части, образо­ванные по этническому признаку, вызывало необходимость ши­рокой децентрализации (24), которая, очевидно, затрагивала (или должна была затронуть) государственное устройство, отношения между федеральным центром и субъектами федерации, распреде­ление предметов ведения и полномочий. Федерации же, которые разделены на составные части, выделенные по территориальному признаку, ограничивались выборочной (селективной) децентра­лизацией.

Бесспорной представляется идея о том, что подлинная, а не декларируемая федерация, по какому бы признаку ни выделялись ее составные части — по территориальному или национально-

территориальному, по определению является формой сочетания централизации и децентрализации. Но учитывая, что в рамках федерации тоже происходит самоопределение этнических общностей в виде создания ими собственной национальной государ­ственности, предполагающее значительную долю самостоятель­ности этих государственных образований, вполне логично заклю­чить, что в федерациях, построенных по национально-территори­альному принципу, степень децентрализации должна была быть, как правило, более значительной.

Однако при всем том, думается, не принцип, лежащий в ос­нове построения федерации, является определяющим для соотно­шения тенденций к централизации или децентрализации. В этом плане ведущее значение, на наш взгляд, приобретает сфера уп­равления, в которой задействованы в первую очередь федераль­ные власти или органы государственной власти субъектов федера­ции. В тех сферах, которые в интересах федерации в целом должны быть отнесены к исключительной компетенции федеральных ор­ганов власти (например, оборона, внешняя политика, валютная система и др.), конечно, преобладает централизация. Управление же в сферах, в которых могут прекрасно разобраться сами субъек­ты федерации без излишнего вмешательства федерального цент­ра, должно быть естественным образом децентрализовано.

Учет обеих тенденций: централизации и децентрализации — необходимое условие рационального разграничения предметов ве­дения и полномочий между федерацией и ее субъектами.