Две стороны федеративных отношений: разграничение предметов ведения и полномочий

2.2. Две стороны федеративных отношений: разграничение предметов ведения и полномочий

Как свидетельствует опыт многих стран, в организации федеративного устройства государства, пожалуй, самым сложным воп­росом как раз является практическое разграничение предметов ведения и полномочий федерации и ее субъектов. “В течение всей истории США проблемы, связанные с федерализмом, были про­блемами определения посредством политических и судебных про­цессов, а также национального опыта границ полномочий феде­ральных властей, штатов и местных органов власти, предусмот­ренных Конституцией США” (25). Ввиду неординарного характера операции по разграничению полномочий в политологической ли­тературе подчеркивается, что практическое осуществление такого разграничения является источником конфликта в федеративной системе. Так, по мнению американского политолога Джеймса Уилсона, в США “с момента принятия Конституции в 1787 году единственным наиболее постоянным источником политического конфликта были отношения национального правительства и пра­вительств штатов” (26). При этом указанные отношения касались прежде всего сферы полномочий и их осуществления.

Между тем разграничение предметов ведения и полномочий федерального центра и субъектов федерации имеет существенное, если не сказать решающее, значение для нормальной жизнедея­тельности федеративного государства. По сути дела, это вопрос о его стабильности или нестабильности. Здесь всякая неясность служит потенциальным источником напряженности и конфликтов в федеративных отношениях. В политологической литературе в свое время высказывалось даже мнение, что распределение полномо­чий между федеральным центром и составными частями федера­ции является целью федерализма (27). Согласиться с этим, ко­нечно, нельзя. Главная цель федеративного, как и любого друго­го, государства — обеспечить стабильность и равномерное разви­тие гражданского общества, создать достойные человека условия существования. Однако приведенное высказывание в очередной раз и по-своему подчеркивает степень важности рассматриваемой проблемы.

При относительной самостоятельности федеративного центра и субъектов федерации всегда существует опасность переплетения полномочий, смешения сфер компетенции, дублирования функ­ций. Некоторые авторы считают это имманентным свойством фе­деративной системы и утверждают, что любая федеративная система

влечет дублирование функций и неизбежную напряженность в отношениях между общенациональным правительством и правительствами субъектов федерации (28).

Трудно с полной определенностью сказать, присуще ли это явление всем федерациям без исключения. Но то, что оно имеет место в практике многих федераций, не подлежит сомнению.

В Канаде было проведено три исследования на тему наличия или отсутствия дублирования полномочий и функций на общефедеральном и региональном уровнях управления при реализации государственных программ и влияния дублирования на эффек­тивность управления. Одно инициативное исследование проводи­лось в 1978 г. отдельными авторами, другое в 1991 г. — федераль­ным органом власти (секретариатом Казначейского Совета), и третье в 1992 г. — провинцией Альберта. Точки зрения относительно влияния дублирования полномочий и функций на эффективность управления разошлись. Но во всех трех исследованиях было при­знано, что такое дублирование реально существует (29). И вряд ли оно безболезненно, потому что всякое дублирование создает в управленческой системе помехи в виде дезориентации, неразбе­рихи и разбухания управленческого аппарата.

Следовательно, значение достаточно четкого разграничения предметов ведения и полномочий состоит прежде всего в том, что оно призвано дать ясную картину того, чем должен заниматься федеральный центр и что лежит на ответственности региональных властей. Соответственно оно должно свести к минимуму напряженность и конфликты в федеративных отношениях. Разграниче­ние предметов ведения и соотношение полномочий в принципе должны быть такими, чтобы при широкой автономии субъектов федерации и единстве в коренных вопросах общегосударственной политики обеспечивалось эффективное и экономичное управле­ние социальными процессами и удовлетворялись многообразные потребности людей.

При анализе разделения власти между федеральным и региональным уровнями федеративной системы первый вопрос, на который надлежит ответить — это вопрос об объекте и субъектах деления власти по вертикали, иными словами, что конкретно и между кем распределяется. На первый взгляд, ответ кажется дос­таточно простым: власть делится между федеральным центром и субъектами федерации. Но, на самом деле не все так просто.

В отечественной литературе высказывалось мнение, что, на­пример, в Российской Федерации “ключевыми на сегодня явля­ются, по меньшей мере, три задачи. Во-первых, разделение пред­метов ведения между федерацией и ее субъектами. Во-вторых, разграничение предметов ведения и полномочий (то есть компе­тенции) между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации. В-треть­их, разделение конкретных объектов, в отношении которых либо с помощью которых реализуются властные полномочия (собствен­ность, природные ресурсы, финансы)” (30).

Сама идея о необходимости определить, что и между кем в данном случае подлежит распределению, бесспорно, является клю­чевой, но предложенная конструкция вызывает ряд возражений. Прежде всего нужно заметить, что определение предметов веде­ния включает в себя разделение как сферы компетенции, так и объектов, на которые распространяются соответствующие полно­мочия и функции по распоряжению ими.

Далее, в федеративном государстве власть по вертикали делит­ся не между федерацией и субъектами федерации, которые выс­тупают как составные части самой федерации и вне которых пос­ледняя не мыслится. Разделение предметов ведения и полномочий происходит между федеральным центром как совокупностью фе­деральных органов власти и субъектами федерации, каждый из которых тоже представлен совокупностью органов государствен­ной власти регионального уровня.

Взаимоотношения конкретных государственных органов не составляют отдельного предмета федеративных отношений, во-первых, потому, что их предметы ведения, полномочия и функции
заданы разделением власти между федеральным центром и субъек­тами федерации; во-вторых, потому, что вопрос о том, какие
конкретно государственные органы и с той, и с другой стороны
будут осуществлять поделенные полномочия и функции, решается самостоятельно самими участниками федеративных отношений
— федеральным центром и субъектами федерации. В свете этого нет никакой необходимости выделять наряду с разграничением
предметов ведения и полномочий между названными участника­
ми федеративных отношений еще и разграничение компетенции
между государственными органами.

С этой точки зрения противоречивы и потому не совсем корректны названия договоров, заключенных между федеральным

центром и некоторыми субъектами Российской Федерации. Так, три таких договора называются договорами между Российской Федерацией и соответствующей республикой (Башкортостаном, Кабардино-Балкарской Республикой и Татарстаном). При дослов­ном толковании получается, будто речь идет об отношениях меж­ду отдельными и самостоятельными государствами, например, между Российской Федерацией и Татарстаном, хотя общеизвест­но, что на самом деле Татарстан, и фактически, и юридически является составной частью Российской Федерации и договор от 15 февраля 1994 г. заключен именно между федеральным центром и субъектом федерации. И реально, если не заниматься самообма­ном, ничего более.

Ближе к истине названия других договоров, которые пред­ставлены просто как договоры о разграничении предметов веде­ния и полномочий между органами государственной власти Рос­сийской Федерации и органами государственной власти респуб­лики (области, края), если считать, что первые представляют фе­деративный центр, а вторые — субъекты федерации. Вместе с тем указанные договоры точнее было бы назвать договорами феде­рального центра с субъектами федерации о разграничении пред­метов ведения и полномочий.

Проблема разграничения предметов ведения и полномочий имеет два главных аспекта — содержательный и нормативный. Анализ первого позволяет ответить на вопрос: как определить виды ком­петенции — исключительную, совместную и конкурентную, ка­кие сферы жизни общества, какие конкретные проблемы эконо­мического, политического и социокультурного характера или ка­кая сфера государственной деятельности отнесены в данной феде­рации к ведению федеральных органов власти, а какие — к веде­нию органов государственной власти ее субъектов. Анализ второго аспекта — нормативного — помогает ответить на вопрос: каким способом, каким документом закрепляется указанное разграниче­ние — в Конституции, другом федеральном конституционном законе, ином федеральном законодательстве, договоре, заключа­емом федеральным центром с субъектом федерации.

В содержательном плане в конституциях федеративных госу­дарств в тех или иных формулировках выделяются предметы ве­дения и компетенция федерального центра и субъектов федера­ции, а также предметы совместного ведения при совместной компетенции

или предметы совместного ведения при конкурентной компетенции. Однако применяемые при этом методы существен­но различаются.

Так, в Конституциях Австралии и Швейцарии дается перечень предметов ведения, входящих в компетенцию федеральных орга­нов власти. Все остальные предметы ведения входят в компетен­цию членов федерации — соответственно штатов и кантонов. Это так называемая “остаточная” компетенция. В США, согласно X поправке к Конституции, оговорены два условия отнесения тех или иных полномочий к компетенции штатов: они (полномочия) не должны быть делегированы Соединенным Штатам (т.е. феде­ральному центру) и запрещены к использованию отдельными штатами. К числу таких запретов относится то, что ни один штат не может, например, вступать в какие-либо договоры, союзы или конфедерации; облагать без согласия Конгресса пошлинами или сборами импорт и экспорт товаров, за исключением случаев, когда это необходимо для осуществления законов штата об инспекции; устанавливать без согласия Конгресса какие-либо тон­нажные сборы, содержать в мирное время войска или корабли и т. д. (раздел 10 ст. I Конституции США). Американская Конституция не содержит особого перечня предметов совместного ведения, но предусматривает случаи, когда необходимы совместные акции федеральных органов власти и властей штатов (например, в XXI и XXII поправках к Конституции США).

Конституции других федеративных государств, например, ФРГ, Российской Федерации, содержат перечень предметов ведения, входящих не только в компетенцию федерального центра, но и относящихся к сфере совместного ведения при совместной или конкурентной компетенции. Так, действующая Российская Кон­ституция перечисляет предметы ведения федерации (ст. 71) и пред­меты совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст.72).

Что касается предметов ведения и компетенции субъектов РФ, то в ст. 73 ее Конституции предусматривается, что “вне предметов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Феде­рации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Феде­рации обладают всей полнотой государственной власти”. Такая формулировка в контексте российской Конституции звучит в известной

мере как издевка, поскольку все существенные вопросы социально-экономической и государственно-правовой жизни об­щества уже перечислены в статьях, посвященных предметам веде­ния и полномочиям федерального центра или предметам совмест­ного ведения.

Наконец, в конституционном законодательстве некоторых федеративных государств перечисляются предметы ведения и полно­мочия не только федерального центра, но и субъектов федерации. Так, в Британском Акте о Северной Америке 1867 г. указаны не только исключительные полномочия федеральной власти Кана­ды, но и исключительные полномочия провинций с перечисле­нием немногих вопросов, являющихся предметом конкурентной юрисдикции. По мнению некоторых авторов, четкое определение исключительной юрисдикции как провинций, так и федерально­го центра с ударением на их разграничение составляет отличи­тельную черту канадского федерализма (31).

В индийской Конституции дается отдельный перечень вопро­сов, находящихся в исключительной компетенции федеральной власти, субъектов федерации, а также вопросов, находящихся в совместном ведении федерального центра и индийских штатов. При этом перечень исключительных предметов ведения штатов состоит из 66 пунктов.

Специфическим образом регулируется рассматриваемый воп­рос в Конституции Испании. Здесь разделение власти по вертика­ли основывается на двух перечнях: исключительных полномочий общенациональной власти и полномочий региональных образова­ний, но при этом остаточная компетенция закрепляется за цент­ральной властью.

Таким образом, в конституциях федеративных государств зак­репляются три вида предметов ведения и полномочий: исключи­тельно федеративные, исключительно региональные и совмест­ные. Наиболее оптимальным представляется четкое указание в кон­ституции предметов ведения и полномочий каждого из названных видов.

Большинство современных федераций идет по пути выделения прежде всего исключительной компетенции федерального центра и перечисления относящихся к ней вопросов. Например, в разделе 8 ст. I Конституции США перечисляются исключительные права Конгресса, который в данном случае выступает олицетворением

всего федерального центра. Таких полномочий называется шест­надцать, среди них — введение и взимание налогов, сборов, по­шлин и акцизов; регулирование торговли с иностранными госу­дарствами, между отдельными штатами и с индейскими племена­ми; введение единообразных правил о натурализации и принятие единообразных законов о банкротстве на всей территории Соеди­ненных Штатов; чеканка монет, установление единиц весов и мер, создание почтовых служб и почтовых путей; объявление войны и др. Примерно по такому же образцу скроена и ст. 71 Конститу­ции Российской Федерации. В ней перечисляются восемнадцать предметов ведения, относящихся к исключительной компетен­ции Российской Федерации. Хотя в данном случае точнее было бы сказать о предметах ведения федеральных органов власти (феде­рального центра), поскольку нет Российской Федерации отдельно от ее субъектов.

Казалось бы абсолютно ясным, что разграничение предметов ведения и полномочий должно быть максимально четким и стро­гим. Но именно этого не достает российской Конституции. С од­ной стороны, она закрепляет исчерпывающий перечень вопросов, отнесенных к исключительному ведению федерального центра, с другой — дает повод для его довольно произвольного толкования. Как отмечалось в отечественной литературе, “некоторые вопросы одновременно отнесены и к ведению РФ и к совместному веде­нию РФ и субъектов РФ. Так, в соответствии с п. “в” ст. 71 защита прав и свобод человека и гражданина, защита национальных мень­шинств находятся в ведении государственной власти РФ. Одновременно эти же вопросы (п. “б” ч. 1 ст. 72) включены в перечень предметов ведения РФ и субъектов РФ. Противоречия обнаружи­ваются и при сопоставлении статей, непосредственно определяю­щих предметы ведения, с формулировками других статей. Соглас­но п. “б” ст. 71 территория Российской Федерации отнесена к ведению федеральных органов государственной власти. В то же время п. 3 ст. 67 предусматривает изменение границ между субъектами РФ только с их взаимного согласия. Это фактически означа­ет, что территория Российской Федерации, представляющая совокупность территорий ее субъектов, является предметом совмес­тного ведения. П. 3 ст. 71 также относит к ведению Федерации “федеративное устройство РФ”, что существенно расходится со ст. 136, в которой говорится, что поправки к главе 3 “Федеративное

устройство” могут быть внесены при условии их одобрения орга­нами законодательной власти не менее двух третей субъектов РФ. Кроме того, в соответствии с п.5 ст. 66 статус субъекта Федерации может быть изменен только по взаимному согласию Российской Федерации и самого субъекта” (32).

Законодательное закрепление полномочий федерального цент­ра принимает в разных федерациях различные формы. В одних случаях перечень общефедеральных полномочий является исчерпы­вающим, как в Конституции Российской Федерации. В законода­тельной и судебной практике США, кроме перечисленных в Кон­ституции полномочий Конгресса, за федеральной властью при­знаются и так называемые подразумеваемые права. Последние в Основном Законе государства не называются. Однако, как гово­рят, они необходимы для реализации открыто закрепленных прав.

В юридическом смысле обоснование подразумеваемых прав да­валось со ссылкой на пункт 18 раздела 8 ст. I Конституции США, в котором предусматривается право Конгресса “издавать все зако­ны, которые будут необходимы как для осуществление вышеука­занных (в том же разделе 8. — М.Ф.) прав, так и всех других прав, которыми настоящая Конституция наделяет Правительство Соединенных Штатов, его департаменты или должностных лиц”.

Например, Конституция США говорит о праве Конгресса че­канить монету, но ни словом не упоминает о бумажных деньгах. Понятно, что введение их в обращение было квалифицировано как “подразумеваемое право” федеральной власти.

В теоретическом плане здесь, как считает Джозеф Циммерман, “ключевой вопрос заключается в том, является ли делегирован­ное полномочие достаточно широко охватывающим, чтобы вклю­чить осуществление полномочия, которое подразумевается выте­кающим из него” (33). Однако, разумеется, в практическом плане использование понятия подразумеваемых прав объективно созда­ет почву для весьма широких и вольных толкований и даже про­извола. В случае споров по поводу того или иного подразумеваемо­го права решающая роль в толковании принадлежит судам. Но они, как свидетельствует история американского федерализма, чаще всего вставали на сторону федерального центра. В свое время в советской литературе отмечалось, что с помощью доктрины подразумеваемых полномочий Конгресс США “учредил в стране федеральные банки и оградил интересы их местных отделений от

конкуренции со стороны банков штатов; ввел в обращение бумажные денежные знаки единого образца; установил единый порядок пересылки почтовых отправлений, широко использует пра­во расследования и т.п.” (34).

В ФРГ федеральная власть осуществляет предусмотренные Конституцией три вида полномочий: исключительные (ст. ст. 71 и 73), конкурентные (ст. ст. 72, 74, 74а) и полномочия по изданию рамочных законов (ст. 75). Интересны в этой классификации именно последние полномочия, которые не выделяются в конституциях других федеративных государств. Разработка и принятие рамочных законов позволяют федеральному правительству определять глав­ные направления правотворческой деятельности по реализации определенной политики, в рамках которых обязана действовать законодательная власть земель.

Рамочное законодательство касается правового положения лиц, находящихся на государственной службе земель, общин и других корпораций публичного права; общего положения печати и кино; охоты, охраны природы и заботы о ландшафтах; распределения земли, пространственной организации и водных ресурсов; регист­рации населения и выдачи удостоверений личности.

Особенно велики законодательные полномочия федеральной власти. По Конституции ФРГ на долю законодательной деятельности земель остается немногое. По свидетельству американского исследователя немецкой конституции, “есть очень немного вопросов, которые не могут быть предметом федерального законодательства в Федеративной Республике; большинство из них касает­ся образования и других вопросов культуры, здравоохранения, безопасности и организации земельного и местного управления” (35).

Как показывает опыт зарубежных федераций, к исключитель­ному ведению федеральных органов власти обычно относятся вопросы внешней безопасности и обороны страны, внешней полити­ки, денежного обращения, валютного и таможенного регулирова­ния, гражданства и иммиграции, развития транспорта и комму­никаций и некоторые другие (36). Все остальное относится либо к предметам совместного ведения либо к исключительному веде­нию субъекта федерации.

В американской политической науке была выдвинута плодотворная идея о критериях, определяющих необходимость вмешательства

федеративного центра в решение конкретных управлен­ческих задач. Такое вмешательство и, соответственно, установле­ние юрисдикции федерального центра становится обязательным, когда: а) природа проблемы требует решения, выходящего за преде­лы компетенции отдельного штата; б) возникает необходимость в единых для всей страны стандартах; в) невмешательство центра вызвало бы “деструктивную конкуренцию” между штатами; г) распределение строго в соответствии с границами штатов су­щественно для разрешения локальных проблем (37).

Так, в целях борьбы с преступностью, этим общенациональ­ным американским бедствием, федеральная власть США приняла в 1993 г. закон о предупреждении насилия, совершаемого с приме­нением огнестрельного оружия (“Брэди Акт”). Закон расширил контингент лиц, которым запрещается продажа оружия, изменил процедуру продажи-покупки оружия (было введено требование заполнения специальной анкеты с фотографией, установлен 5-дневный срок ожидания, а также проверка покупателя по об­щенациональной информационной сети). Естественно, все это вы­ходило за пределы компетенции и возможностей отдельного шта­та, требовало вмешательства федерального центра и сотрудниче­ства штатов.

В любой федерации права федеральной власти и осуществление их подкрепляются определенными гарантиями. Среди них можно выделить формальные и неформальные, институциональные и неинституциональные гарантии, но их набор и соотношения меж­ду ними неодинаковы в разных федерациях. В Швейцарии, напри­мер, принудительные меры, которые могут быть применены Фе­деральным собранием в целях защиты и реализации прав феде­ральных властей, включают “оказание федеральными властями финансового давления на кантоны (отказ от выплаты кантону его доли в союзных доходах, компенсаций и субсидий); исполнение органами федерации союзных законов и постановлений без учас­тия кантональных властей и за счет средств кантона, если кантон не выполняет союзные законы и постановления; отмену канто­нальных актов, если они не противоречат союзному праву; пере­дачу функций управления в кантоне в руки федерального комис­сара; принуждение вооруженной силой” (38).

В принципе наиболее распространенными институциональны­ми гарантиями прав федерации являются обращения в Конституционный

(Верховный) Суд о признании ничтожными принята субъектами федерации актов, выходящих за пределы их компе­тенции и посягающих на права федерации; привлечение к ответственности должностных лиц государственных органов субъектов федерации в случае невыполнения ими решений Конституцион­ного Суда. К неинституциональным, как правило, относятся раз­личные меры неформального давления на власти субъектов феде­рации — экономические, финансовые, политические.

Реализуя свои полномочия в сфере предметов исключительно­го ведения, а также в сфере совместной или конкурентной ком­петенции федеральных органов государственной власти и органов
государственной власти субъектов федерации, федеральный центр
выполняет интегративную функцию. Она осуществляется в виде
принятия федеральных законов и других нормативных актов, обязательных для исполнения всеми на территории федеративного
государства, а также в результате разработки и воплощения в
жизнь общефедеральных программ. Эта интегративная функций
присуща именно федеративному центру потому, что последний
разрешает вопросы, которые относятся к его исключительной компетенции, касаются всех субъектов федерации и решение которых