М. X. Фарукшин Современный федерализм: российский и зарубежный опыт
жүктеу/скачать 1.71 Mb.
|
- Бұл бет үшін навигация:
- Федеративные
- Распределение источников доходов штатов в 1957—1991 гг., в %
Источник: Wellich Chr. Intergovernmental Fiscal Relations: Setting the Stage // Russia and Challenge of Fiscal Federalism. — Washington, D.C The World Bank, 1994. - P. 47. В 1993 г. из общей суммы налоговых поступлений субъекты Российской Федерации получили около 20% дохода от налога на добавленную стоимость, 60% — от налога на доходы предприятий, 50% акцизов на водку, 100% доходов от подоходного налога на физических лиц и акцизы на некоторые товары (24). Главный недостаток налогового федерализма в России состоит, очевидно, в том, что до последнего времени отсутствовало четкое законодательное распределение доходов от каждого вида налога между федеральной властью и субъектами федерации. Только с 1997 г., согласно Указу Президента РФ № 685 от 8 мая 1996 г., вводятся минимальные значения долей поступления доходов от налогов в бюджеты разных уровней. Но, во-первых, это только минимальные значения, ниже которых доли участников федеративных фискальных отношений быть не могут. Это значит, что реальные значения долей станут ежегодно предметом договоренностей, в которых субъективизм всегда играл огромную роль. А, во-вторых, Указ — не закон, и установленные им минимальные значения приобретут настоящую силу лишь после утверждения федеральным законом. Другой недостаток российской налоговой системы в плане распределения доходов между федеральным центром и субъектами федерации, который отмечается, кстати, и в зарубежных оценках фискального федерализма в России, состоит в том, что “телега ставится впереди лошади”. Процесс принятия решения по расходованию бюджетных средств должен начинаться не с распределения доходов между федеральным и региональным уровнями управления, а с определения задач и ответственности, возложенных на каждый уровень власти, а соответственно, необходимых в связи с этим расходов. Распределение бюджетных средств должно выступать конечной стадией этого процесса (25). Сказанное по существу означает ущербность распределения по традиционному российскому уравнительному принципу “всем сестрам по серьгам” и необходимость соблюдения упоминавшегося выше принципа соответствия распределения финансовых ресурсов разграничению предметов ведения и полномочий между федеральным центром и членами федеративного союза. С указанным недостатком тесно связан еще один, как нам кажется, изъян налоговой системы в части, касающейся фискального федерализма: она не учитывает существенно разные задачи и ответственность двух типов субъектов Российской Федерации — построенных по административно-территориальному и национально-государственному принципам. Наряду со всеми теми задачами, которые призвана выполнять первая группа субъектов федерации, вторая группа решает также объемные, сложные и требующие дополнительного финансирования задачи по развитию национального языка, образования, национальной культуры в целом титульной этнической общности. В зарубежной политологической литературе давалась поверхностная и ошибочная интерпретация причин тех уступок отдельным регионам, на которые российский федеральный центр вынужден или должен пойти. Так, одна из ведущих экспертов Всемирного банка Кристина Уолич связывает возможность дополнительного бюджетного финансирования или предоставления особого бюджетного режима с необходимостью “умиротворить” эти регионы, очевидно, прежде всего, национально-государственные образования. “Полностью единообразное фискальное обращение (с субъектами РФ. — М.Ф.), — пишет она, — могло бы представить угрозу будущему России, если раздраженные группы избрали бы выход (из федерации. — М.Ф.). То, что отдельные регионы требуют особого обращения, не должно восприниматься с легкостью. Нужно проявлять особую осторожность, когда предоставляется особый фискальный режим. Требование особого обращения будет быстро распространяться, как только оно однажды будет удовлетворено. Если без такого режима не обойтись, право на него следует определить в узких рамках — в соответствии с объективными критериями. Например, региону, где большинство населения составляет этническое меньшинство, можно было бы предоставить особый режим, но если только в этом регионе существует потенциал для серьезного политического конфликта. Будучи однажды предоставленным, особый статус почти невозможно отменить” (26). Здесь мы сталкиваемся по существу с рекомендацией использовать предоставление особого налогового режима, исходя лишь из преходящих, тактических соображений. Такая трактовка проблемы в принципе неприемлема. Дополнительные бюджетные ассигнования и/или льготы, предоставляемые национально-государственным образованиям в целях финансирования поддержки и развития национальных культур этнических меньшинств, вызываются объективными потребностями народов, населяющих Россию. Федерация должна держаться не на принуждении, не на принципе “держать и не пущать”. Вхождение в федерацию должно привлекать осязаемыми преимуществами, она должна быть выгодной для всех объединяющихся народов не только в экономическом, но и в духовном смысле Большой научный и практический интерес представляет сравнительное исследование динамики фискальных и бюджетных взаимоотношений федерального центра и субъектов федерации, для чего, разумеется, необходим обширный и доброкачественный эмпирический материал. Отнюдь не претендуя здесь на решение этой сложной задачи, а ограничиваясь ее постановкой, отметим некоторые, как представляется, важные тенденции. Прежде всего можно констатировать, что, как правило, большая часть поступлений от налогов и из других источников концентрируется в руках федерального центра. Однако, как видно из таблицы 2, разрыв между долей центра в налогах и его долей в расходах не столь велик, как в некоторых унитарных государствах. Таблица 2
Источник: Linder W. Swiss Democracy: Possible Solutions to Conflict in Multicultural Societies — N.-Y.: St. Martin’s Press, 1994. — P. 43. Вместе с тем следует оговориться, что в разных источниках встречаются противоречивые данные о доле федерального центра в общих доходах от сбора налогов. Например, если в названном выше источнике доля федерального центра в ФРГ в доходах от налогов обозначается как 51%, то в других работах, появившихся в свет в то же время, утверждается, что “около семидесяти процентов всех налоговых поступлений, собранных в Германии, идет федерации” (27). Доля федеральных доходов и расходов в общем объеме доходов и расходов США колебались в последние десятилетия между 65 и 70%, в то время как в Канаде доля федерального правительства снизилась с 78,4 до 52,7% (28). Сосредоточение в распоряжении федерального центра большей части доходов объясняется, по-видимому, двумя главными обстоятельствами: исключительной ролью центра в решении более объемных и затратных задач (например, обороны страны) и тем, что наряду с прямыми расходами часть средств поступает из федерального центра на финансовую поддержку регионов, о чем речь пойдет чуть позже. Во-вторых, на примере США можно сказать, что наряду с налогами как главным источником бюджетных поступлений другой наиболее важный источник доходов федеральной казны — это отчисления на социальное обеспечение и программу страхования здоровья всех лиц старше 65 лет (Medicare). Об этом свидетельствуют данные об удельном весе различных источников поступлений в процентах в общих федеральных доходах (см. таблицу № 3). Таблица2
Источник: Walker D.B. The Rebirth of Federalism: Slouching toward Washington. — Chatham, N. J.: Chatham House Publishers, Ink., 1995 - P.209.
В-третьих, обращает на себя внимание, что доля федерального центра в общегосударственных внутренних расходах в последние одно—два десятилетия, по крайней мере, не увеличивалась и даже имела тенденцию к снижению. Об этом можно судить по данным об относительных долях федерального правительства, штатов и местных органов власти во внутренних государственных расходах (см. таблицу 4). Таблица 4 Доли правительств различных уровней во внутригосударственных расходах, в %
Источник: Walker D.B. The Rebirth of Federalism: Slouching toward Washington. - Chatham, N. J.: Chatham Houe Publishers, Inc., 1995 - P. 207. В-четвертых, представляют определенный интерес доли относительных расходов федерального центра и субъектов федераций по основным направлениям государственной политики и в течение различных временных периодов. Учет последнего факта вместе с рядом других позволяет проследить эволюцию федеративных фискальных отношений. Некоторое представление об этом дают сведения об относительных затратах федерального правительства, правительств штатов и местных органов власти в США (см. таблицу 5). Таблица 5 Расходы органов власти США различных уровней по некоторым направлениям деятельности (в процентах)
Источник: Ottosen G.K. Making American Government Work. A Proposal to Reinvigorate Federalism. — Lanham, Maryland University Press of America, 1992.— P. 127 Безусловно, в федеративных налогово-бюджетных отношениях федеральному центру принадлежит ведущая роль. Не следует забывать, что основы налоговой системы и распределения доходов в бюджеты разных уровней устанавливаются конституционными и другими федеральными законами, а в случаях, подобных российскому, когда размеры бюджетных доходов пересматриваются и обговариваются ежегодно, влияние федерального центра на окончательное определение долей поступлений в федеральный и региональные бюджеты в предстоящем финансовом году исключительно велико. Далее, степень жизнеспособности многих субъектов федерации часто зависит от размеров финансовой помощи, оказываемой федеративным центром в виде трансфертов (грантов). Так, в 1990 г в США в соответствии с 606 федеральными программами предусматривалось выделение правительствам штатов и местным органам власти в виде грантов и прямых платежей в целом 155,3 млрд долларов (29). Федеральная помощь — еще один потенциальный рычаг давления федерального центра, или, если взглянуть на проблему со стороны субъектов федерации, еще одна форма их финансовой зависимости от федеральной власти. Федеральное регулирование, в частности в виде установления определенных общенациональных стандартов в разных сферах общественной жизни, требует от субъектов федерации дополнительных расходов Например, по данным Консультативной Комиссии США по межправительственным отношениям (the US Advisory Commission on Intergovernmental Relations), совокупные расходы штатов и местных территорий (localities) в целях выполнения требований федерального регулирования составили в 1983—1993 гг. от 9 до 12 млрд долларов (30). Наконец, немаловажной формой воздействия федерального центра на финансовые ресурсы субъектов федерации продолжают оставаться так называемые мандаты, т. е. прямые и обязательные для субъектов федерации указания центра по поводу расходов на выполнение федеральных программ. В то же время субъекты федерации обычно тоже имеют в своем распоряжении определенные средства влияния на бюджетно-налоговые отношения в федеративном государстве, способы противодействия финансовому диктату федерального центра. Это прежде всего наличие у них установленных законодательством независимых источников доходов, распоряжаться которыми федеральная власть не вправе. Во-вторых, как известно, рупором, наиболее сильно выражающим региональные, в том числе финансовые, интересы, является вторая палата парламента, которая может быть коллективно использована субъектами федерации, например, против невыгодных для них изменений налогового и бюджетного законодательства. Бюджетные права и обязанности субъектов федерации, источники и уровни их доходов, а также основные статьи и объемы их расходов непосредственно зависят как от экономических условий, так и от существующего в данном федеративном государстве бюджетного и налогового законодательства, которое в принципе должно исходить из конституционных и других правовых обязанностей и ответственности, лежащих на федеральной власти и субъектах федерации. Есть достаточные основания полагать, что наиболее широкие автономные, конечно законодательно признанные, полномочия в фискально-бюджетной сфере имеют американские штаты. И в этом плане нельзя не согласиться с мнением, что “Соединенные Штаты Америки всегда имели одну из наиболее развитых систем фискального федерализма в мире. Пятьдесят штатов пользуются широкой степенью автономии от национального правительства” (31). В США отсутствуют конституционные положения, регулирующие или запрещающие сбор федеральной властью и штатами одноименных налогов (например, налога на прибыль корпораций) и акцизов на одноименные товары. Каждый уровень управления (федеральный и региональный) имеет собственные источники доходов, что позволяет им относительно самостоятельно выполнять возложенные на них функции. Свобода в расходовании средств позволяет штатам полнее учитывать региональные особенности и потребности, интересы своего населения. Американские штаты — крупные сборщики налогов. Так, в 1991 финансовом году на их долю, по данным Бюро переписи США, пришлось 741,9 млрд долларов доходов из всех источников. Из них 54,2% составили доходы от разных налогов, 26,3 % — федеральная помощь в виде грантов и 19,5 % — доходы от различных сборов и из других источников (32). Представление об удельном весе разных источников доходных поступлений в штатах за более длительный период времени и их динамике дает таблица 6. Т а б л и ц а 6 Распределение источников доходов штатов в 1957—1991 гг., в %
Источник: Walker D.B. The Rebirth of Federalism: Slauchmg toward Washington — P. 211. При этом источники и размеры доходов различных штатов неодинаковы, что объясняется относительной свободой штатов в определении налогов и налоговых ставок. “Поскольку все штаты и большинство местных территорий (localities) должны собирать большинство своих доходов, в Соединенных Штатах существуют большие различия в проводимой штатами и местными органами власти политике сбора налогов и расходов” (33). Так, в некоторых штатах налог с продаж берут только штаты, в других — лишь местные органы власти, в третьих — и те, и другие. В четвертых — такого налога нет вообще. Если в 1996 г. совокупный налоге продаж, т.е. налог, доходы от которого поступают и в бюджет штата, и в местные бюджеты, составлял, например, в Иллинойсе 8,75 %, а в Техасе — 8,25 %, то в таких штатах, как Нью-Гэмпшир, Орегон, Монтана и Делавер, такой налог вообще не взимается. В Калифорнии, Мэриленде и Нью-Йорке налог на доходы физических лиц является самым крупным источником бюджетных поступлений, а Нью-Гэмпшир — единственный штат, в котором не взимаются ни общий подоходный налог, ни налоге продаж (34). Представление о том, насколько отличаются различные налога по их удельному весу в доходах от налогов в различных штатах и в среднем по штатам США, дает таблица 7. Таблица 7
Источник: Fiscal Crisis of the States: Lessons for the Future. — Washington, D. C.: Georgetown University Press, 1995. — P. 63. Одним из источников финансовых ресурсов субъектов федерации могут быть внутренние и внешние кредиты и займы. Однако отношение к ним, как отмечается в литературе, должно быть весьма осторожным. “Заимствование субъектами федерации является рискованным вопросом в межправительственных (т.е. между федеральным правительством и правительствами субъектов федерации. — М.Ф.) финансовых отношениях, и во многих странах оно ограничивается, контролируется, а иногда и запрещается. Центральное правительство часто устанавливает общую сумму кредита, доступного правительствам на местах, устанавливает условия займов, определяет желаемое использование финансового долга и контролирует поток заемных финансовых средств...” (35). Причина, по которой необходимо введение столь строгой дисциплины, усматривается в первую очередь в том, что если центральное правительство, особенно в условиях экономической системы переходного типа, использует финансовый долг в качестве инструмента стабилизации, то привлекаемые региональными органами власти займы и кредиты могут противоречить такому курсу. Во-вторых, привлекаемые субъектами федерации заемные средства могут вытеснить частный сектор кредитов и займов, который экономически может быть более эффективным. В-третьих, центральное правительство косвенно гарантирует возврат долгов, сделанных региональными правительствами, а это может оказаться открытым и дестабилизирующим доступом к общенациональной казне. В-четвертых, широкое заимствование правительствами членов федерации может затруднить центру достижение его макроэкономических целей, особенно при отсутствии надежной информации обо всех государственных долгах. Наконец, неконтролируемая легкость дефицитного финансирования со стороны нижестоящих органов власти может также помешать центральному правительству контролировать бюджетную несбалансированность. Все это, конечно, не говорит в пользу полного запрета дефицитного финансирования со стороны правительств субъектов федерации, но свидетельствует о праве центрального правительства контролировать займы и кредиты, которые берут региональные органы власти с тем, чтобы избежать чрезмерных государственных заимствований (36). Собирая достаточно большие средства, субъекты федерации несут и огромные расходы. Так, в 1993 г. расходы американских штатов составили в целом 631,1 млрд долларов (37). Основные статьи расходов штатов — поддержка образования, финансирование Программы Medicaid, тюрем и других исправительных учреждений, защиты окружающей среды, строительства и поддержания дорог, социального обеспечения и здравоохранения. Например, в 1989—1990 финансовом году американские штаты расходовали 36 % бюджетных средств на образование, 12% - на государственное социальное обеспечение, менее 10% — на транспорт, 8,5% — на здравоохранение, 7,7% — на общественную безопасность (финансирование полиции, пожарной охраны, исправительных учреждений, инспекции и регулирования защитных мероприятий), 3,1% — на управление системой канализации и переработкой твердых отходов (38). Самая большая статья расходов штатов — это расходы на образование, и с 1990 г. по 1993 г. они в целом по стране несколько повысились в связи с увеличением числа учащихся. Правда, поскольку штаты относительно свободны в расходовании своих бюджетных средств, затраты на образование в разных штатах довольно резко различаются. Например, затраты властей некоторых штатов и местных органов власти в расчете на одного ученика были в 1991 г. на 3 тыс. долларов выше, чем в среднем по стране— 4 982 доллара. Затраты на образование во Флориде составляли в 1990 г. половину всех расходов, а в штате Массачусетс — только одну пятую часть. Представление о расходах некоторых штатов на образование в сравнении со средними общенациональными затратами дает таблица 8. Таблица 8 Расходы некоторых штатов США на образование и средние расходы штатов на образование, в % к расходам в целом
Источник: Fiscal Crisis of the States: Lessons for the Future. — P. 68.
В период между 1987 г. и 1993 г. расходы штатов по этой программе выросли с 10,2 до 18,4 % и по расчетам должны были вырасти до 20 % в 1995 г. В общих расходах федерального правительства и штатов на данную Программу доля последних составляет от 20 до 50 % в зависимости от дохода на душу населения в том или ином штате(40). Рост затрат на указанную Программу связывался в американской литературе с ростом числа бедных и решением федерального правительства расширить круг лиц, на которых распространяется право получения помощи по Medicaid, что потребовало от штатов большего расширения услуг, чем многие из них предполагали (41). В принципе решение участвовать или не участвовать в Программе Medicaid предоставлено на усмотрение штатов. Поэтому теоретически штаты могут сами разработать и управлять Программой оказания помощи бедным в получении медицинских услуг. Однако на практике ни один штат не может позволить себе не участвовать в национальной Программе (42) из-за огромной дороговизны собственной подобной Программы. Расходы на осуществление Программы Medicaid устанавливаются по принципу: доллар из федеральной казны на каждый доллар, потраченный на программу штатом. Более того, относительно бедным штатам федеральное правительство выделяет 4 доллара на каждый доллар, вложенный штатом в реализацию указанной Программы. Иначе говоря, реальный вклад федерального правительства в оплату услуг по Программе Medicaid колебался, например, в 1989 г. от 50 до 79,6 % от общих расходов на Программу федерального центра и штатов. Напомним, что такой же принцип выделения федеральным правительством одного рубля на каждый рубль, затраченный субъектом федерации, был применен в Российской Федерации в 1997 г. при погашении задолженности по заработной плате работникам бюджетных организаций. Федеральное правительство США финансирует на 90% строительство дорожной системы, соединяющей штаты, т.е. дорога межрегионального характера. Оно же помогает оплачивать строительство и содержание дорог внутрирегионального значения, но его доля здесь значительно меньше. В целом же “в настоящее время национальные ресурсы на строительство и поддержание дороге Соединенных Штатах составляют около 30 процентов всего финансирования. Другие 70 процентов дают правительства штатов и местные органы власти” (43). В федеративных отношениях как вертикальных (между федеральным центром и субъектами федерации), так и горизонтальных (между самими субъектами федерации) весьма болезненной и трудно решаемой является проблема выравнивания финансовых условий членов федерации, за которой стоит другая, более глобальная проблема выравнивания материальных и социальных условий жизни населения независимо от места проживания. Исторически сложилось так, что во всех федеративных государствах члены федерации не равны по своему экономическому потенциалу, доле ВВП на душу населения, средним душевым доходам, в обеспеченности социальными учреждениями и услугами и т. д. Перед любым государством стоит задача создания своим гражданам примерно равных жизненных условий на всей территории страны. И решение этой задачи увязано не только с юридическими вопросами или гуманными соображениями, но и с социальной стабильностью, межрегиональной миграцией в стране, обеспеченностью регионов кадрами высокой квалификации и, в конечном счете, достижением достаточно высокого уровня “качества жизни”. С другой стороны, естественно возникает вопрос: почему жители других, более зажиточных регионов, создав своим трудом высокий экономический, научно-технический и культурный потенциал, должны делиться плодами своего труда с регионами, которые десятилетиями никак не могут выйти из зоны отстающих? Не является ли это своего рода “наказанием за успех”?! В данном случае существует опасность вечного иждивенчества, потери стимулов к напряженному и творческому труду как на производстве, так и в системе управления. Ответить тут однозначно, какая точка зрения верна или ошибочна, вряд ли можно. Сильно отличается в этом вопросе и практика различных федераций. В политологических работах, которые посвящены вопросам бюджетно-налогового федерализма или касаются их, проводится различие между вертикальной и горизонтальной несбалансированностью. Первая означает отсутствие соответствия между расходами, обусловленными функциями и ответственностью каждого уровня управления (федерального и регионального), и потенциальными доходами. В результате получается, что на одном уровне ощущаются функциональная перегруженность и дефицит финансовых ресурсов, на другом, наоборот — потенциально доступные ресурсы превышают то, что необходимо для эффективного выполнения конституционных и других правовых обязанностей. Эта несбалансированность складывается обычно в пользу центра. Другая форма финансовой несбалансированности (горизонтальная) означает, что субъекты федерации, имеющие одинаковый статус и несущие одни и те же обязанности, располагают для их реализации разными финансовыми ресурсами. Для устранения обоих видов несбалансированности используется политика соответственно вертикального и горизонтального выравнивания. Первое осуществляется за счет различных трансфертов из федеральной казны в распоряжение субъектов федерации, и прежде всего тех, которые особенно сильно испытывают недостаток денежных средств для выполнения своих, законом определенных обязанностей. Что касается горизонтального выравнивания, то в данном случае используется рычаг федеральных дотаций, а также происходит перераспределение финансовых ресурсов с от более богатых субъектов федерации к бедным. Примером федерации с четким механизмом вертикального и горизонтального выравнивания является Федеративная Республика Германия. При общем высоком по нынешним мировым стандартам благосостоянии в этом государстве, как и во многих других, есть более богатые и более бедные субъекты федерации, в данном случае — земли. Проблема дополнительного финансирования более бедных земель всегда вызывала в стране острые политические споры. Но они оказались весьма тривиальными по сравнению с теми жаркими дискуссиями, которые вызвала необходимость финансирования еще более бедных восточных земель, входивших ранее, до присоединения, в состав ГДР. С одной стороны, существует конституционное положение о равном уровне жизни на всей территории ФРГ, закрепленное в ст. ст. 72 (часть 2, п. 3) и 106 (часть 3, п.2) Основного закона. Так, в ст. 106 указывается, что “потребности Федерации и земель в покрытии расходов должны регулироваться таким образом, чтобы достичь их экономического выравнивания, избежать чрезмерной нагрузки на налогоплательщиков и обеспечить равный уровень жизни на всей территории Федерации”. С другой стороны, выравнивание условий жизни требует отнять у одних и передать другим. И это объективно создает почву для экономических и даже политических конфликтов, не говоря уже о нравственных коллизиях. Проблема вертикального фискального выравнивания решается в ФРГ за счет подвижек в доходах от отдельных и совместных налогов, а также за счет федеральных фантов землям (44). Известно, например, что большую часть своих поступлений от налога на добавленную стоимость федеральное правительство передало новым восточным землям. Более сложным является процесс горизонтального выравнивания, особенно в той части, в которой это выравнивание происходит за счет более процветающих земель. Согласно одному из решений Конституционного суда ФРГ, “обязанность одной земли субсидировать другую землю влечет за собой определенное ограничение финансовой автономии земель”. Суд пришел к заключению, что ни один законодательный акт о выравнивании не может “угрожающе ослаблять финансовую систему земель-доноров или приводить к уравниванию земельных финансов” (45). В то же время Конституционный суд, естественно, не ставил под сомнение сам принцип выравнивания. В целом в ФРГ сложилась определенная система финансового выравнивания, которая включает четыре последовательных этапа: — периодическую переоценку распределения дохода от налога на добавленную стоимость между федерацией и землями в соответствии с меняющимся соотношением доходов и существенных расходов на обоих уровнях; — перераспределение той части поступлений от совместных (федерального центра и земель) налогов, которая поступает в распоряжение земель с целью довести финансовые возможности более бедных земель до 92% от средней для всех земель величины финансовых ресурсов в расчете на одного человека. Наиболее важный элемент выравнивания в данном случае — перераспределение в пользу более бедных земель 25% общей доли земель в доходах от налога на добавленную стоимость, остающиеся 75% распределяются между землями на простой основе — в расчете на душу населения; — перераспределение общих доходов более богатых земель в пользу более бедных с целью довести финансовые возможности последних до 95% от средней для всех земель величины финансовых ресурсов в расчете на одного человека; — выплату федеральной властью так называемых дополнительных грантов более бедным землям с целью доведения их финансовых возможностей до 98% от средней для всех земель величины финансовых ресурсов в расчете на одного человека (46). Подвергаются регулированию финансовые ресурсы и тех земель, доходы которых в пересчете на душу населения выше среднего уровня по стране. Эти земли сохраняют в своем распоряжении все доходы от налогов, превышающие средний уровень на 102%. Затем 70 процентов суммы превышения от 102 до 110 % и вся сумма превышения после 110% поступают в фонд финансового выравнивания земель (47). Как отмечается в политологической литературе, “система финансового выравнивания является самым убедительным выражением приверженности к поддержанию единообразия жизненных стандартов в Германии через механизм сотрудничества в пределах федеративного государства. Строгие правила распределения и перераспределения налоговых поступлений подчеркивают взаимозависимость институциональных действующих лиц федеральной системы (как в федерально-земельных, так и в межземельных отношениях)” (48). Принцип финансового выравнивания субъектов федерации осуществляется и в некоторых других федерациях. В Австралии исходят из того, что федерация должна брать на себя какую-то долю коллективной ответственности за общее благосостояние ее составных частей, особенно тех, которые в силу тех или иных причин находятся в невыгодном положении. Смысл фискального выравнивания усматривается в том, чтобы помочь особо нуждающимся штатам осуществлять свои функции в качестве члена федерации Общий фонд перераспределяемых доходов от налогов делится между всеми штатами на основе принципа фискального выравнивания. Относительная доля каждого штата оценивается специальной Комиссией Содружества по фантам и затем рассматривается правительством (49). Механизм выравнивания включает первоначальное обращение нуждающегося штата с просьбой выделить специальный фант, чтобы покрыть необходимые расходы. Затем Комиссия Содружества по фантам оценивает эту просьбу путем сравнения возможных доходов и необходимых расходов штата с доходами и расходами двух “стандартных штатов” (Нового Южного Уэльса и Виктории) и, в конечном счете, рекомендует правительству сумму специального фанта, необходимого для того, чтобы обратившийся за помощью штат соответствовал “среднему фискальному стандарту стандартных штатов” (50). Если действие принципа фискального выравнивания в Канаде направлено на достижение той же цели, что и в Австралии, то по своей методологии оно сильно отличается. В Австралии, как уже говорилось, главное внимание обращается на соотношение возможных доходов и объективно необходимых расходов штата. В Канаде же проводится сравнение способности всех провинций получить доходы, рассчитанной на базе двадцати девяти выборочных налогов, со средней величиной доходов провинций от налоговых поступлений. Затем провинции делятся на две группы: на имеющих достаточные средства и на не имеющих. Последним национальное правительство делает доплаты. “Не содержащие условий федеральные трансферты бедным провинциям предназначены для
Своя система выравнивания существует и в Швейцарии (53). В США нет такой системы, как нет и конституционных положений, предусматривающих выравнивание между штатами. Здесь упор сделан на конкурентную борьбу за выживание, хотя различные федеральные программы могут иметь результатом перераспределение богатства в пользу штатов, отличающихся меньшим изобилием. Как и в США, нет продуманной и узаконенной системы финансового выравнивания субъектов в Российской Федерации. В нынешних российских условиях сама постановка вопроса о такой системе, по-видимому, несвоевременна из-за отсутствия относительно свободных финансовых ресурсов как у федерального центра, так и у субъектов федерации, а также по причине общего низкого уровня жизни населения в подавляющем большинстве регионов России, хотя в принципе четкие, строгие и прозрачные правила перераспределения финансовых ресурсов между субъектами федерации, конечно, необходимы. Тем не менее какую-то помощь, особенно отсталым в экономическом и финансовом отношениях, субъектам федерации необходимо оказывать и в настоящее время. Но связанное с ней перераспределение финансовых ресурсов должно быть осторожным и разумным, чтобы не допускать ситуации, когда, по свидетельству заместителя Председателя Правительства Российской Федерации, в 1997 г. “в некоторых регионах-донарах доход на душу населения оказался ниже, чем у получателей помощи из центра” (54). Одно из возможных направлений помощи бедным регионам — финансирование специальных проектов или программ, нацеленных на развитие таких регионов с жестким контролем расходуемых средств. Причем решение о выделении и объеме финансовых ресурсов должно приниматься Советом Федерации Федерального Собрания. Наиболее же радикальным средством выравнивания стало бы изменение территориального деления краев и областей в русле объединения в укрупненные регионы сильных и слабых по экономическому потенциалу краев и областей, а также малочисленных автономных округов. Вопрос об укрупнении территорий неоднократно обсуждался, например, в ФРГ. Наиболее значительной в этом направлении была работа, проделанная Комиссией по территориальной реорганизации, которая в 1973 г. утверждала в своем докладе, что десять западногерманских земель должны объединиться в пять или шесть земель, сравнимых по своей экономической мощи. Такая позиция отражала критерии территориальной реорганизации, обозначенные в ст. 29 Основного закона ФРГ, и реализация ее, как считают некоторые авторы, разрешила бы большинство их проблем, вытекающих из финансовых трансфертов от более богатых к более бедным землям (55). Затем вопрос об укрупнении немецких земель обсуждался в период присоединения ГДР. При этом наиболее сильным и убедительным считался аргумент, ссылавшийся на негативное влияние экономически слабых земель на систему фискального выравнивания. Сторонники территориальной реформы утверждали, например, что слабые земли, включая новые восточные, вызывают напряжение в системе, потому что от более богатых земель требуют поделиться своими доходами от налогов с более бедными землями. Не удовлетворившись, последние обращаются за помощью к федеральному правительству и требуют более активного участия федеральной власти в деятельности, которая традиционно входит в сферу компетенции земель, что в свою очередь может усилить тенденцию к централизации и ослабить федерализм (56). Если для ФРГ 16 нынешних земель, как считают сами немцы, — это очень много, то что же говорить о 89 самых разных по своему потенциалу субъектах Российской Федерации?! Действительно, экономически слабые регионы своей неспособностью обеспечить средний в стране уровень жизни населения впадают во все большую финансово-экономическую зависимость от федерального центра и политически волей-неволей способствуют усилению централизации и унификации в ущерб федерализму и демократическому развитию. Экономически слабые регионы висят гирями на экономически более развитых субъектах федерации. Своей экономической слабостью и зависимостью они лишают смысла целесообразность своего существования как отдельной административно-территориальной единицы. Поэтому можно было бы объявить переходный (в 10—15 лет) период и не дотянувшие за это время до определенного уровня края и области слить с более мощными административно-территориальными образованими. Однако при территориальной реорганизации России нельзя руководствоваться только экономическими соображениями. Российская Федерация — многонациональное государство и соответственно организована не только по административно-территориальному принципу, как ФРГ и другие мононациональные федерации, но и по национально-государственному признаку. Входящие в состав Российской Федерации республики — не просто организационно-экономические структуры, а национальная государственность компактно проживающего титульного этноса. Это выражение права народа на самоопределение и образование своего государства. Поэтому объединить, слить входящие в состав федерации республики означает посягнуть на исконное право любого народа на самоопределение. Республики, подобно достоянию национальной культуры, должны сохраниться и вместе с укрупненными областями и краями составить единое и союзное российское федеративное государство. жүктеу/скачать 1.71 Mb. Достарыңызбен бөлісу:
| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||