Международно – правовые нормы, устанавливающие

Формальное установление статуса беженца влечет за собой правовые по­следствия, которые заключаются в установлении тем или иным органом то­го, что положение определенного лица или группы удовлетворяет соответст­вующим правовым критериям. Лицо признается беженцем, как только его по­ложение начинает соответствовать определению, поэтому установление ста­туса беженца не делает человека беженцем, а лишь объявляет его таковым, однако, если государства уклоняются от установления статуса беженца или государства и УВКБ определяют его по-разному, то возникают проблемы.

По общему правилу, лицо признается беженцем, если оно удовлетворяет критериям, сформулированным в Конвенции о статусе бе­женцев 1951 года. Положения конвенции, определяющие понятие «беженец» и устанавливающие категории лиц, ко­торые правомочны считаться беженцами, можно разделить на три части. В первой части определяются критерии, ко­торым лицо должно удовлетворять, чтобы быть признан­ным беженцем. Во второй части перечисляются условия, при наступлении которых беженец перестает считаться бежен­цем. В третьей части указываются причины, по которым лицо исключается из-под действия конвенции даже в том случае, если оно удовлетворяет критериям, которые сфор­мулированы в первой части.

Однако, Конвенция 1951 г. ничего не говорит о порядке установления статуса беженца. Поэтому на оценку ходатайств о предоставлении статуса беженцев (в силу определения этого понятия) влияет комплекс субъективных и объективных факторов, а задача такой оценки — толкование международного документа с сугубо гуманитарными целями — подразумевает соблюдение некоторых ос­новополагающих правил.

Процедура признания статуса бе­женцев определяется государствами исходя из их собствен­ных интересов и с учетом тех положений, которые разрабо­таны в процессе международно-правовой нормотворческой деятельности в данной области. Так, в практике админи­стративных судов Германии, которые занимаются вопросами ус­тановления и признания статуса беженцев, широко распро­странен прием классификации случаев, когда опасения лиц считаются обоснованными. Обоснованными признаются опа­сения:

1) лиц, рассматриваемых «политически неблагона­дежными» в стране их гражданской принадлежности;

2) лиц, находящихся в активной оппозиции режиму в стра­не их гражданской принадлежности;

3) лиц, которые во время пребывания за рубежом бросили открытый вызов правительству своей страны;

4) лиц, происхождение которых способствует их преследованию;

5) лиц, умонастроение ко­торых в период пребывания за рубежом вызывает недоволь­ство властей страны их гражданской принадлежности;

6) лиц, подвергающихся преследованиям в силу условий, существующих в стране их гражданской принадлежности.¹

Вряд ли можно назвать серьезными попытки составить исчерпывающий список опасений, рассматриваемых обосно­ванными для целей признания режима беженцев, или ка­ким-либо иным образом классифицировать их, руководст­вуясь так называемыми «объективными критериями». Не­удача таких попыток предопределена отсутствием элемен­тов объективности в процессе оценки тех или иных ситуаций, связанных с появлением проблемы беженцев.

Термин «преследование» как часть определения понятия «беженцы» был впервые включен в устав Международной организации по делам беженцев. В разделе «С» приложения I устава указывается, что вескими возражениями против возвращения лиц в страны гражданства или обычного ме­стожительства являются «преследование или обоснованные опасения преследований за расовую принадлежность, рели­гию, национальность или политические убеждения».

В 1948 году термин «преследование» был включен во Всеобщую декларацию прав человека. В ст. 14 декларации говорится о праве «искать убежища от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем», подчеркивается, что право на убежище не мо­жет быть использовано «в случае преследования, в дейст­вительности основанного на совершении неполитического преступления, или деяния, противоречащего целям и прин­ципам Организации Объединенных Наций».

В Конвенции о статусе беженцев 1951 года отсутствует разъяснение термина «преследование». Как на возможный вариант его толкования можно сослаться лишь на ст. 33 этой конвенции, содержащую запрет высылки беженцев или их принудительного возвращения в страны, «где их жизни или свободе угрожает опасность вследствие их расы, религии, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений».

Определенное отражение этот вопрос нашел в Конвенции «О выдаче преступников» от 13 декабря 1957 г.², которая предусматривает отказ в выдачи за совершение политического преступления или за совершение преступления, связанного с политическим преступлением.

Конвенция 1951 г. не требует, чтобы предполагаемый беженец стал таковым из-за опасений преследований или из-за того, что преследования действитель­но имели место. Опасения могут быть вызваны условиями, сложившимися при обычном пребывании человека за границей (например, в качестве сту­дента, дипломата или в отпуске), а определение «вполне обоснованные» имеет отношение скорее к будущему, чем к прошлому. Таким образом, соче­таются субъективные и объективные факторы. Опасения, отражающие фоку­сировку определения беженцев по крайней мере частично на субъективных факторах, и острота, с которой они воспринимаются, не поддаются точному определению. Опасения можно преувеличить или преуменьшить, но они ос­танутся разумными. Однако из определения, практики и комментариев со­вершенно неясно, какую роль должен играть субъективный элемент при уста­новлении статуса, ориентированном фактически на оценку риска. Если рас­сказ заявителя о его опасениях последователен и внушает доверие, то вряд ли можно требовать новых формальных доказательств. Реально же здесь, видимо, требуются доказательства не столько субъективных опасений, сколь­ко субъективных аспектов жизни человека, включая убеждения и обязанно­сти. Они помогают не только выяснить социальные и политические условия жизни человека, но и решить двойной вопрос: о доверии лично к заявителю и о достоверных, разумных опасениях. Ибо суть вопроса в том, являются ли «субъективные» опасения вполне обоснованными; достаточно ли фактов для установления факта, что заявитель сталкивается с серьезной опасностью преследований.

Бремя доказывания обстоятельств дела лежит на заявите­ле, но реальные события и психическая травма, которую может пережить че­ловек при бегстве, создают соответствующую обязанность для любого, кто должен проверять и оценивать соответствующие факты и достоверность све­дений, сообщаемых заявителем¹. Поскольку предоставление «защиты» бе­женцам — одна из целей Конвенции, необходимо либеральное толкование критериев. Решение об обоснованности или необоснованности страха перед преследованиями — это по сути дела построение гипотез, попытка предуга­дать, что может случиться с заявителем в будущем, если он будет возвращен в страну происхождения. Поэтому требуется особая осторожность при при­менении правильного стандарта доказательств.

Споры о стандарте доказывания выявляют некоторые внутренние недос­татки системы защиты, основанной на предвидении. Установление статуса беженцев — нелегкая задача: лица, принимающие решение, должны оценить, какого доверия заслуживает заявитель, и учесть его поведение. Нередко ин­формация о странах происхождения отсутствует или ее недостаточно, поэто­му всегда есть соблазн потребовать невозможного подтверждения. В показа­ниях заявителя можно усмотреть излишнюю склонность к самооправданию, хотя едва ли они могут быть иными, когда некому выступить от его имени. Бремя подтверждения вполне обоснованных опасений преследований лежит на заявителе, кроме того, требуются некоторые объективные доказательства; однако документальное подтверждение нередко отсутствует или оказывается слишком общим и потому не является основанием для выводов в каждом конкретном случае.

Выяснение достоверности остается проблемой, но характер предвидения и цель защиты заставляют учитывать последствия, а также степень достовер­ности, далекие от какого бы то ни было взвешивания вероятностей. Види­мо, теперь это действительно признано в большинстве стран, где статус бе­женца устанавливается индивидуально. Например, по делу Adjei v. Minister of Employment and Immigration Федеральный апелляционный суд Канады одоб­рил выражение «веские основания опасаться преследований» как выражение того, что же должны подтверждать доказательства в поддержку ходатайства о признании лица беженцем в соответствии с Конвенцией; Суд поставил во­прос: «Есть ли разумный шанс того, что будут иметь место преследования, если заявителя вернут в его страну? Верховный суд Австралии применил понятие «реальный шанс», под которым понимается вероятность, составляющая 50 %, а Палата Лордов Великобритании подтвердила подход, впервые примененный при рассмотрении дела Fernandez: требование о вполне обоснованных ”опасениях“ означает лишь, что должна быть показана разумная степень вероятности…преследований».¹

Для применения международных норм о правовой защите беженцев необходимо также условие о их ратификации государствами. В некоторых государствах сам акт ратификации означает, что договор действует на национальном уровне, отчего беженец, добивающийся законного статуса или какой-либо конкретной льготы или обращения, может ссылаться на него как на правовую норму. Однако и в таких странах могут требоваться конкретные меры по инкорпорации договора во внутригосударственное право, особенно в вопросах процедуры. В других государствах, в том числе во многих странах общего права, обязательно требуется специальное законодательство, чтобы понятие статуса беженца приобрело правовое содержание, чтобы стан­дарты обращения можно было отстаивать по закону и чтобы они не зависели от усмотрения исполнительной власти.


2.2 Сотрудничество государств с ООН и другими международными

организациями по вопросам беженцев.

Общий принцип сотрудничества при работе с людьми, пересекающими границу, вытекает из обязательств, которые государства – члены приняли на себя согласно Уставу ООН и просто как члены международного сообщества.¹

Согласно Конвенции ООН 1951 г. (ст.35) договаривающиеся Государства обязуются сотрудничать с Управлением Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев или любым другим органом Объединенных Наций, на который может перейти выполнение его функций, и, в частности, будут содействовать выполнению им обязанностей по наблюдению за применением положений настоящей Конвенции.

Для того чтобы дать Управлению Верховного комиссара или любому другому органу Объединенных Наций, который станет на его место, возможность представлять доклады надлежащим органам Объединенных Наций, Договаривающиеся Государства обязуются снабжать их в надлежащей форме требуемыми ими сведениями и статистическими данными относительно:

а) положения беженцев;

b) проведения в жизнь настоящей Конвенции и

с) законов, распоряжений и декретов, находящихся в силе или могущих впоследствии вступить в силу по вопросу о беженцах.

Данное положение продублировано и в Протоколе 1967 г.(ст.II).

На практике же большинство государств явно желает, чтобы Организация Объе­диненных Наций взяла на себя ответственность за широкую категорию лиц, вынужденных бежать из своих стран по разнообразным причинам. Гене­ральная Ассамблея одобрила деятельность УВКБ, продиктованную гумани­тарными соображениями, но сделала это в основном потому, что отсутствие защиты создает вакуум. Это, в свою очередь, может быть вызвано право­выми последствиями отсутствия гражданства либо быть реальностью, на­пример, когда человек не может или не желает воспользоваться защитой своей страны, либо из-за достаточно обоснованных опасений преследований, либо вследствие какого-нибудь вызванного неприродными причинами бедствия, такого как, обусловленное различными причинами насилие.

Таким образом, исходный момент для международной защиты — это гу­манитарная необходимость, которая диктуется вескими причинами, связан­ными с принуждением. Беженец, спасающийся от преследований, и беженец, спасающийся от насилия — «искусственного бедствия», — заслуживают также заботы со стороны Организации Объединенных Наций, хотя нынешняя сис­тема обязательств и сотрудничества еще не требует от суверенных госу­дарств принятия долговременных решений.

Резолюции Генеральной Ассамб­леи могут расширить функциональные обязанности УВКБ — ее вспомогатель­ного органа, но при этом не создают обязательств непосредственно для го­сударств. Взаимоотношения между Генеральной Ассамблеей и УВКБ закреплены в Уставе, гласящем, что Верховный комиссар не подчинен Генеральному секретарю, а «действует под руково­дством Генеральной Ассамблеи», что он «следует руководящим директивам, которые даются ему этим органом или Экономическим и Социальным Сове­том» и «занимается такими другими видами деятельности, в том числе репат­риацией и расселением, которые могут быть определены Генеральной Ассамб­леей». Кроме того, Верховный комиссар должен представлять ежегодный доклад Генеральной Ассамблее через Экономический и Социальный Совет; его док­лад рассматривается как отдельный пункт повестки дня. И, наконец, Устав предлагает Верховному комиссару запрашивать — особенно при возникнове­нии трудностей — заключение Консультативного комитета, если таковой соз­дан.

Участие государств на разных уровнях в работе главных международных учреждений, занимающихся защитой беженцев необходимо. Поэтому практика таких организаций важна для оценки как статуса УВКБ, так и норм общего международного права, улучшающих положение бе­женцев. УВКБ — не только форум, на котором могут быть представлены мнения государств; будучи субъектом международного права, оно является и одним из действующих лиц в соответствующей сфере, действия которого влияют на про­цесс нормотворчества.

Важна роль ООН в координации действий по оказанию чрезвычайной гуманитарной помощи. 19 декабря 1991 г. Генеральная Ассамблея приняла резолюцию 46/182 об укреплении координации в области чрезвычайной гуманитарной помощи ООН.¹ К этой резолюции был приложен свод руководящих принципов и предложений, предусматривавших, в частности, стандарты гуманности, ней­тралитета и беспристрастности, как важнейшую основу гуманитарной помо­щи, но, кроме того, уважение «суверенитета, территориальной целостности и национального единства государств» и признание основной ответственно­сти каждого государства «за оказание помощи жертвам стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, имеющих место на его территории». Государства, чье население нуждается в гуманитарной помощи, призваны содействовать работе соответствующих межправительственных и неправи­тельственных организаций, а соседние государства — тесно сотрудничать с пострадавшими странами. Признается также связь между предупреждением.

Государства, чье население нуждается в гуманитарной помощи, призваны содействовать работе соответствующих межправительственных и неправительственных организаций, а соседние государства – тесно сотрудничать с пострадавшими странами.

Конвенция ОАЕ 1969 г. предлагает государствам-членам сотрудничать подобным образом и провозглашает, что сама она является эффективным региональным дополнением в Африке» к Конвенции 1951 г. Однако УВКБ не является участником этих документов, и его статус нужно свя­зывать с более общими принципами и с соответствующей практикой, включая его официальное участие в подготовке и реализации комплексных подходов к проблемам беженцев.

К разрешению кризисов, связанных с вынужденным перемещением, подключи­лись многие учреждения Организации Объединенных Наций. Например, ЮНИ­СЕФ — Детский фонд Организации Объединенных Наций¹, созданный в 1946 г.,— первоначально был уполномочен оказывать помощь детям в странах, став­ших жертвами агрессии; теперь он оказывает как чрезвычайную, так и долго­срочную помощь нуждающимся в ней матерям и детям всего мира. Часто ЮНИСЕФ приходится работать с детьми-беженцами, помогая, например, де­тям, не сопровождаемым взрослыми, или обеспечивая снабжение чистой во­дой и лечебным питанием.

Сотрудники МПП работают во многих странах; от ее имени действуют и представители-резиденты ПРООН ² (Программы развития Органи­зации Объединенных Наций).

Статья 2. d) Устава ВОЗ³ (Всемирной организации здравоохранения) упол­номочивает ее оказывать соответствующую техническую помощь, а в чрезвы­чайных случаях — необходимую помощь по просьбе или с согласия прави­тельств. ВОЗ широко представлена в мире: координаторы программы или координаторы национальных программ работают почти во всех странах. Оче­видно, массовые перемещения людей через границы могут способствовать появлению и распространению заболеваний, особенно когда большое число людей вынуждено ютиться в наспех оборудованных лагерях, в антисанитар­ных условиях. При чрезвычайных ситуациях ВОЗ может предоставлять кон­сультации и направлять специалистов, а также срочно присылать необходи­мые медикаменты из своих запасов в Женеве и в регионах.

Среди иных международных и межправительственных организаций, сотрудничающих по вопросам беженцев нужно назвать также Международную организацию по миграции, основанную в 1951 г. Цели и функции MOM являются всемирными и включают в себя упорядоченную и плановую миграцию для целей занятости, переме­щение определенных категорий людских ресурсов, включая членов семьи, организованное передвижение беженцев, перемещенных лиц и других лиц, вынужденных покинуть страну своего происхождения; техническую помощь и консультативное обслуживание по вопросам миграционной политики, за­конодательства, управления и программ, а также работу в качестве форума, на котором заинтересованные государства и организации могут обмени­ваться мнениями и опытом и развивать сотрудничество и координацию действий в вопросах миграции. MOM участвует также в распространении информации по вопросам миграции — как самостоятельно, так и в сотруд­ничестве с УВКБ.

Особую роль в сотрудничестве по вопросам беженцев играет международный комитет Красного Креста (МККК)¹. Он выполняет обязанности по защите, во многом сравнимые с функциями УВКБ, но в рамках системы, в основе которой Женевские конвенции 1949 и Дополнительные протоколы. В каждом из указанных документов признаются гуманитарные действия, которые Международный комитет Красного Креста или любая другая беспри­страстная гуманитарная организация предпримут для защиты лиц, находя­щихся в их ведении, и для оказания им помощи.

Гуманитарные задачи и роль МККК подчеркиваются всем текстом каждой из четырех Женевских конвенций — в общей статье 3 и в положениях о лицах, на­ходящихся под покровительством, и о значении защиты. В Конвенциях при­знается не только деятельность МККК: за ним признаются право инициативы, свобода предпринимать «любые гуманитарные инициативы любые действия, не предусмотренные конвенциями, но необходимые для защиты жертв».

Защите беженцев могут также содействовать (прямо или косвенно) регио­нальные организации, например Организация африканского единства², Ор­ганизация американских государств (ОАГ)³ и Совет Европы⁴. Эти организации создали, в частности, такие документы, как Конвенция ОАЕ 1969 г., содержа­щая конкретные аспекты проблем беженцев в Африке, Американская конвен­ция 1969 г. о правах человека, Европейская конвенция 1950 г⁵. о правах чело­века, Европейское соглашение 1959 г. об отмене виз для беженцев¹, Евро­пейское соглашение 1994 г. о социальном обеспечении², Европейское соглашение 1967 г. о консульских функциях с Протоколом о защите беженцев и Европейское соглашение о передаче от­ветственности за беженцев³.

Необходимость межорганизационного и межгосударственного сотрудни­чества в вопросах миграции и защиты беженцев все чаще признается на мно­гочисленных форумах, в том числе в Организации (ранее — Совещание) по безопасности и сотрудничеству в Европе. Хотя процедуры ОБСЕ, возмож­но, не имеют строго нормативного характера, свойственного международно­му договору, вопрос о сотрудничестве остается в центре внимания на каждой встрече, причем он рассматривается все подробнее. На Венской встрече в 1986—1987 гг. государства — участники СБСЕ обсудили комплекс вопросов, включая свободу покидать любую страну, включая свою собственную, и воз­вращаться туда, а также право беженцев на репатриацию.

В принятом в июне 1990 г. Заключительном документе Копенгагенской конференции СБСЕ по человеческому измерению также были подтверждены основные права человека, включая свободу передвижения и всеобъемлющее право на эффективные средства правовой защиты. Подчеркнув желатель­ность большей свободы передвижения, государства-участники в то же время заявили, что «будут консультироваться и, где это целесообразно, сотрудничать при рассмотрении проблем, которые могут возникнуть в результате возросше­го передвижения людей». В ноябре 1990г. государства СБСЕ приняли Па­рижскую хартию для новой Европы с руководящими принципами укрепления демократических институтов, поощрения «богатого вклада» национальных меньшинств, борьбы против всех форм этнической розни и дискриминации, «а также против преследования по религиозным и идеологическим мотивам»⁴.

Проблемы беженцев привлекла к участию и неправительственные организации. Сотни национальных и международных НПО участвуют в оказании по­мощи беженцам и лицам, ищущим убежища, и в их защите по всему миру. Среди наиболее известных НПО:

- организация «Врачи без границ»⁵, специа­лизирующаяся на оказании медицинской помощи и услуг по охране здоровья беженцев в экстренно созданных лагерях и поселениях;

- «Комитет США по делам беженцев», регулярно выезжающий на места и публикующий докумен­ты о ситуациях и проблемах, где уделяется внимание проблемам, вызываю­щим озабоченность;

- «Европейский совет по делам беженцев и вынужденных эмигрантов» — форум для сотрудничества более чем 60 европейских НПО, занимающихся проблемами беженцев и правом на убежище, созданный в 1973 г.;

- различные «советы по делам беженцев» — в Нидерландах, Велико­британии и других европейских странах, которые дают юридические и иные консультации или стремятся повлиять на национальную политику в отношении беженцев и лиц, ищущих убежища; правозащитные организации, чья дея­тельность по представлению докладов, наблюдению и лоббированию, ка­сающаяся также беженцев и преследуемых, является логическим продолже­нием их мандата.

Что касается неправительственного сектора общественного движения в Республике Казахстан, то следует отметить, что в республике уже сложилась вполне определенная тенденция на выделение НПО как специальных субъектов конституционно – правовых отношений. Этому способствует все развивающаяся во всем мире инфраструктура НПО, социальная значимость которых в любом государстве, независимости от того, насколько в нем развиты демократические институты, доказана результатами их деятельности¹.

Деятельность по делам беженцев (как показывает практика регламентации вопросов миграции, например), имеет разнонаправленную отраслевую специфику. Например, явно дополняют друг друга защита беженцев и уставная дея­тельность «Международной амнистии» по защите «узников совести», т. е. мужчин и женщин, «подвергнутых тюремному заключению, задержанию или иным физическим ограничениям вследствие их политических, религиозных или иных сознательных убеждений либо вследствие их этнического происхо­ждения, пола, цвета кожи или языка, при условии, что они не прибегали и не призывали к насилию».²

Глава 3. Актуальные вопросы интеграции Казахстана в международное