Методические рекомендации по подготовке к практическим занятиям
Темы докладов и рефератов
жүктеу/скачать 0.67 Mb.
|
- Бұл бет үшін навигация:
- Тема практического занятия «Концепции происхождения бюрократии в традиционных обществах»
- Рекомендуемая литература
- Словарь терминов АзиАтский спОсоб произвОдства
- «гидравлическоЕ обществО»
- ПАТРИАРХАЛИЗМ
- ПАТРИМОНИАЛИЗМ
- Тема 3. Лекционное занятие. Формирование бюрократической системы управления в государствах абсолютистских монархий Западной Европы и Российского государства
- Вопросы и задания для самоконтроля
Темы докладов и рефератов
Тема практического занятия «Концепции происхождения бюрократии в традиционных обществах» 1. Типы традиционного господства по М. Веберу. 2. Конфуцианство и чиновничество древнего Китая. 3. Марксистская школа о формировании древних восточных государств. 4. Общие подходы и различия в марксистской и веберианской оценке чиновничества традиционных обществ. Рекомендуемая литература
Словарь терминов АзиАтский спОсоб произвОдства – в марксизме – особая стадия развития общества, основанная на централизованной системе ирригационного земледелия в сельских общинах. Для азиатского способа производства характерны: слабое разделение труда; самообеспечиваемость общин; отсутствие частной собственности на средства производства; неразвитая торговля и политическая деспотия как особый тип монархической формы правления. Азиатский способ производства строится, в отличие от рабовладельческого, на эксплуатации не рабов, а общинников: рабство в нем сохраняет патриархальный характер. «гидравлическоЕ обществО» означает, что централизованная и деспотическая государственная власть объясняется результатом зависимости общества в Древнем мире от обширных общественных работ по строительству и содержанию ирригационных, а также противопаводковых систем. ПАТРИАРХАЛИЗМ – состояние, когда внутри некоего первоначально экономического и семейного (домашнего) союза господство осуществляется по строгому праву наследования определенными отдельными лицами, при этом отсутствует какой-либо специальный управленческий аппарат, а все отношения между господином и зависимыми от него людьми регулирует обычай и традиция. ПАТРИМОНИАЛИЗМ – форма политического господства или политической власти, основанная на «личной» и бюрократической власти королевской семьи. Патримониальное господство отличается от патриархализма, прежде всего тем, что в распоряжении правителя оказываются подчиненные лично ему военная сила и аппарат чиновников, позволяющие в некоторых случаях не считаться с предписаниями традиции. Тема 3. Лекционное занятие. Формирование бюрократической системы управления в государствах абсолютистских монархий Западной Европы и Российского государства План 1. Природа политической власти абсолютизма. 2. Французская бюрократия периода абсолютизма. 3. Бюрократизация государственного управления в королевской Пруссии. 4. Формирование и развитие бюрократического аппарата в Российской империи в XVIII в. «Сословное» феодальное государство представляло собой корпоративно-аристократическую форму внешне централизованного правления, при которой решающими силами выступали патримониальная бюрократия и знать. Монархический правитель, который сам рассматривался как высшее сословие, был первым среди равных. Сословная монархия уступила место абсолютистскому государству в результате узурпации монархом рычагов политического влияния с опорой на военную силу, что привело к освобождению власти государя от ограничений, наложенных на нее древними обычаями и особыми вольностями правящих групп. В сущности, характерными чертами почти для всех государств, в которых установилась абсолютная монархия, были следующие: во-первых, подчинение церкви королевской власти; во-вторых, отняв у сословий их политические права, короли оставляли за ними в неприкосновенности их социальные привилегии; в-третьих, монархи стремились к ослаблению знатного дворянства в провинциях и городской свободы, развивая систему управления провинциями из центра при помощи централизации и бюрократии; в-четвертых, везде учреждаются регулярные армии и в-пятых, государству для управления страной при помощи чиновников, для содержания армий и для войн приходилось изыскивать новые источники доходов, что повлекло за собою известную экономическую политику, называемую меркантилизмом. Характерными чертами почти для всех государств, в которых установилась абсолютная монархия, были следующие: 1) подчинение церкви светской королевской власти; 2) отняв у сословий их политические права, короли оставляли за ними в неприкосновенности их социальные привилегии; 3) монархи стремились к ослаблению знатного дворянства в провинциях и городской свободы, развивая систему управления провинциями из центра при помощи централизации и бюрократии; 4) везде учреждаются регулярные армии; 5) государству для управления страной при помощи чиновников, для содержания армий и для войн приходилось изыскивать новые источники доходов, что повлекло за собою известную экономическую политику, называемую меркантилизмом. Абсолютизм изменил природу политической власти. Было поставлено под сомнение представление о том, что привилегированные слои должны получать право управлять по наследству или благодаря покупке должности без специальной подготовки и без превращения должности в основное занятие. Способность монарха назначать чиновников по своему усмотрению и регулировать их функции и положение, как он считал нужным, сильно повлияла на практику управления. В период абсолютизма ведущая роль принадлежала новым сменяемым бюрократам, а не прежним патримониальным чиновникам и представителям аристократии. При этом в составе государственной бюрократии сосуществовали две основные группы чиновников. Создав крупномасштабный аппарат финансовой, административной и военной мощи, управлявшийся подотчетными им назначенными чиновниками, они выступили основателями полностью бюрократизированного государства со многими поразительно «современными» чертами. Следует, например, отметить, что абсолютная монархия с ее достаточно совершенной бюрократической машиной стала мощным фактором, способствующим развитию предпринимательства и росту буржуазии. Династический абсолютизм сам по себе был лишь преходящим историческим явлением, но он породил административную систему, которая стала общим наследием современной цивилизации. Наибольшего развития и блеска достигла абсолютная монархия во Франции при короле Людовике XIV. Его двор уже не был просто высшей сферой дворцового хозяйства, кругом родственников и приближенных. Он являлся обширным, особым искусственно созданным миром, в центре которого находился сам король в положении непререкаемого господина. Недаром девизом всего правления этого монарха стала фраза: «Государство – это я!». Людовик XIV правил из своего двора, но не при помощи этого двора. Существовала другая структура, имевшая непосредственное отношение к государственному управлению и выступавшая как средство личной власти короля. Центральный административный аппарат был представлен системой административных органов, возглавляемых министрами, которые были ответственны непосредственно перед королем. Первостепенную роль играл Государственный совет. На нем обсуждались важнейшие проблемы внутренней и внешней политики, войны и мира. Финансовый совет определял бюджет государства, устанавливал размеры налогов и их распределение, утверждал финансовую отчетность. Совет депеш собирался раз в две недели. Он представлял собой коллегиальное министерство внутренних дел. Совет сторон, или Частный совет являлся высшей административной инстанцией. Совет по вопросам совести, настоящее министерство культов, на его заседаниях присутствовал король, претендовавший на роль религиозного лидера Франции и Европы. Сосредоточивая управление всеми делами государства в своих руках или руках министров, Людовик XIV окончательно утвердил во Франции систему бюрократической централизации. К концу правления Людовика XIV вся Франция управлялась тридцатью королевскими комиссарами. Они стали постоянно действующими чиновниками и что самое важное превратились в администраторов, которые вмешивались во все и занимались всем. В управлении страною все подводилось под одну мерку, но лишь настолько, насколько это нужно было для усиления власти короля, во всем же остальном в провинциальном быту царствовало унаследованное от эпохи феодального раздробления чисто хаотическое разнообразие устарелых законов и привилегий, нередко стеснявших развитие жизни страны. Особенностью процесса бюрократизации французской монархии, как ни в какой другой европейской стране, стало распространение коммерциализации государственного управления, т.е. узаконенной торговли государственными должностями. Чиновник владел должностью и сопутствующими ей привилегиями почти как земельной собственностью, вследствие чего королевская власть была не в состоянии полностью подчинить себе разбухший чиновничий аппарат. В абсолютистской системе правления XVIII в. лучшим примером может служить Пруссия под властью короля Фридриха II. Прусское законодательство, разработанное при жизни Фридриха II окончательно «деперсонализировало» процесс управления. Изменялся сам характер отношений между монархом и чиновниками. Не воля монарха, а формальные правила, которые в принципе не должны нарушаться и главой государства, регулировали деятельность бюрократического аппарата. В результате прусские чиновники, считавшиеся прежде неотделимыми от короля, поскольку предполагалось, что именно он управлял государством, превращались из слуг короля в служащих государства. У чиновников не было права собственности на должности, и они не могли претендовать на какие-либо доходы от своей работы, кроме фиксированного жалованья из государственной казны. Фридрих II формировал государство как искусственную организационную структуру, действующую посредством чиновников, которые были взаимозаменяемы, и от которых ожидалась приверженность не столько королю, сколько государственным интересам. Однако сохранялся принцип, согласно которому закон не был обязательным для принимавшей его монархической власти. Закон регулировал осуществление надзора за деятельностью чиновников. Все решения должны были приниматься в результате применения общих правил к точно установленным и задокументированным частным случаям. Более того, вся документация велась в письменной форме и затем сдавалась в архив. В сущности, в «прусской модели абсолютизма» государство получило превосходство над главой этого государства благодаря «отделению» государственного чиновничества от короля. В дальнейшем рост специализации в процессе управления неизбежно вел к тому, что значительная доля реальной власти по принятию политических решений переходила от короля к бюрократии. Был упорядочен набор государственных чиновников, от которых теперь требовались специальные знания, проверявшиеся экзаменом. С учреждением королем Высшей экзаменационной комиссии в государстве начала действовать профессионализация прусской бюрократии. Требования специальной подготовки предъявлялись ко всем должностям. Административные реформы Фридриха II внесли важные изменения в методы организации управленческих структур. Традиционная прусская система управления была основана на принципе коллегиальности. Коллегии как органы управления были организованы в Пруссии на территориальной, а не функциональной основе. Они включали нескольких членов, обсуждавших все дела коллективно, и также коллективно отвечали за принятые решения. Основной целью применения такой формы организации являлось, наряду с использованием королевских шпионов или фискалов, установление контроля за чиновниками. Хотя коллегиальные органы в правление Фридриха II не были полностью устранены, все большую роль начинают играть разнообразные министерства, организованные в соответствии с принципом единоначалия. Остановимся теперь на эволюции бюрократического аппарата в Российском государстве XVIII – XIX вв. К моменту вступление на престол Петра I, административный аппарат управления страной состоял из единого сословия служилых людей, в которое входили как служилые «по отечеству», т.е. по происхождению, так и служилые «по прибору», т.е. по набору на добровольных началах. Петр I ввел новый, отличный от прежнего, критерий службы, а именно – принцип происхождения и наследования должности – был заменен принципом личной выслуги, что изменило положение сословия служилых людей. Как абсолютный властитель, Петр I не мог допустить, чтобы такой критерий как происхождение, а не выслуга, т.е. заслуги перед царем, определяемым по законам, им же самим продиктованным и изменяемым по собственному усмотрению определяло включение в служебную иерархию и продвижение по лестнице чинов. Петровские реформы навсегда покончили с прежними критериями, формировавшими сословие служилых людей. За службу в регулярной армии и в казенных учреждениях стали платить фиксированное денежное жалованье. Поместья, перестав быть видом жалованья за службу, стали фактически неотторжимы. Они сливались с другой формой землевладения — вотчинной, т.е. родовой. Произошел распад сословия на две категории: большая часть служилых «по отечеству» превратилась в дворянство, меньшая часть служилых «по отечеству», а также большая часть «приборных», лишившись службы и соответственно связанных с нею привилегий вошли в сословие государственных крестьян, искусственно созданное Петром I, низводились до положения тяглых, т.е. низших, категорий населения. Таким образом, было положено начало превращению традиционного служилого дворянства в чиновничество, основной инструмент упорядоченного государства. Дворяне стали должностными лицами, ответственными за выполнение задач, поставленных государством и его главой и направленных на обеспечение оптимальной эксплуатации всех доступных ресурсов. Ведение государственных дел регулировалось общими правилами, охватывавшими любые возможные служебные ситуации. Петровские реформы не смогли устранить личные связи и личную преданность как основу патримониальных взаимоотношений внутри управленческого аппарата. Несложно объяснить причины этого: в силу образовательных требований для занятия должности, которым не отвечало большинство населения, в центральные учреждения подбирались «свои» чиновники из ограниченного круга лиц. Поэтому семейные связи и личная преданность продолжали, играть значительную роль в среде служилого дворянства. Чтобы созданная пирамида чинов воспроизводилась и в ней существовала четкая субординация, Петром I была подготовлена знаменитая Табель о рангах — один из важнейших документов российской истории. С учреждением Табеля о рангах в 1722 г. служебный критерий был положен в основу социальной структуры общества. В результате государь получил полный контроль над социальной структурой государства и, следовательно, над всеми подданными. Табель вводила новую иерархию чинов, которые можно было получить посредством личной службы, поднимаясь последовательно от чина к чину. Все чины делились на четыре категории: воинские (в том числе сухопутные, гвардейские, артиллерийские), морские, штатские («статские») и придворные. В каждой категории устанавливалось 14 классов. Важной чертой Табели было то, что она устанавливала соответствие между чинами разных категорий. Принцип личной выслуги закреплялся особым положением Табели, в которой говорилось, что выходцы из высших категорий дворянства не избавляются от службы начиная ее снизу. Табель о рангах устранила средневековое деление чиновников на две группы и ввел единую иерархию должностей. Тем не менее, в течение долгого времени после его принятия высшие государственные посты продолжали занимать преимущественно представители древних аристократических родов, хотя на среднем и низшем уровне бюрократической иерархии заметно возросло число выходцев из обедневших дворян и других социальных слоев. Петровские реформы не изменили патримониального характера государственного строя России. Европеизируя Россию, Петр I довел до крайности то бесправие жителей по отношению к государству, которое характеризует собой восточные деспотии. Постепенный распад патримониальных властных структур, начавшийся во второй половине XVIII в., был в основном завершен только в результате реформ 1860-х гг. Интересна оценка М. Вебера значения и результатов административных реформ Петра I. Как конфуцианский Китай или Франция и Пруссия эпохи абсолютизма, Российская империя Петра I послужила М. Веберу примером одного из вариантов эволюции патримониальных властных структур. По мнению М. Вебера, изложенного в ряде его работ посвященных теории бюрократии, петровские реформы не изменили патримониального характера государственного строя государства. Существовала некоторая аналогия между положением чиновника в петровской России и в конфуцианском Китае. Действительно, поскольку российское дворянство не обладало монополией на должности, а для их занятия не требовалось обязательного владения земельной собственностью, но требовался определенный уровень образования, то здесь, по-видимому, наблюдается сходство с ситуацией в Китае. Но имелось также отличие, поскольку российские дворяне, в отличие от китайских мандаринов, являлись не только государственными чиновниками, но и патримониальными господами в своих имениях. Поэтому дворянство было связано с прерогативами господского патримониализма такого рода, который был совершенно чужд Китаю. Хотя Екатерина II разделяла цели Петра I по созданию в России упорядоченного «регулярного» государства, она подошла к этому с иной стороны. Воззрения Екатерины II на роль абсолютного монарха и государства формировались под воздействием идей французских философов «Просвещения» XVIII в., прежде всего Ф. Вольтера, суть которых сводилась к тому, что государство должно осуществлять общее благо для всех сословий, а предназначение власти государя в служении народу для его просвещения, искоренения заблуждений и злоупотреблений, нарушающих достижение этого блага. Именно монарху предназначено проводить рациональное переустройство общества, путем изменения учреждений и улучшения нравов. Такое философское понимание монархии получило название «просвещенного абсолютизма». В период «дворцовых переворотов» чередой создавались новые высшие учреждения с законодательными функциями, вставшие выше Сената – органа, названного Петром I высшим руководителем и контролером управления и суда в империи. Таковы были Верховный совет при Екатерине I и Петре II, Кабинет министров при Анне Иоановне, Конференция при Елизавете и девятичленный Совет при Петре III. Таким образом, освободившись от любого давления и контроля в центре и провинции, новая чиновная аристократия, вносила в управление государством личный произвол, нарушая формальные правила, установленные Петром I, которые регулировали и обезличивали деятельность всего бюрократического аппарата. Противопоставляя стремлению высших чиновников заменить царское самовластие своим собственным господством, Екатерина II попыталась изменить социальную структуру общества, создать в России такие «сословия» и сформировать такую бюрократическую систему управления, которые укрепляли бы самодержавную власть, усиливали централизацию управления. Особые соображения побуждали Екатерину II обратить внимание на переустройство областного управления после пугачевского бунта, который местная администрация в силу несовершенства и малочисленности не сумела ни предупредить, ни пресечь вовремя. Первый конкретный шаг в реформах был предпринят в 1775 г. с изданием императорского Указа «Учреждения для управления губерний». Екатерина II ввела новое областное деление: вместо 20 вся империя была разделена на 50 губерний. Губернии делились на уезды. Каждая губерния и уезд получили однообразное административное и судебное устройство. Реформы Екатерины II достигли цели, ради которой проводились, – страна была опутана густой сетью чиновничьих учреждений, способных реагировать как на события повседневной жизни в уездах и губерниях (взимание налогов, набор рекрутов, сыск беглых, борьба с разбоями), так и на чрезвычайные обстоятельства: крестьянские бунты, эпидемии и т.д. Следует отметить, что разрастание российского чиновного аппарата не изменило его патримониальную природу, но подготовило условия для процесса формирования в нем рациональных бюрократических начал. Вопросы и задания для самоконтроля
жүктеу/скачать 0.67 Mb. Достарыңызбен бөлісу:
|