Глава 4. Теоретические проблемы градостроительного регулирования правового режима городских и сельских населенных пунктов

Под планированием обычно понимается «создание (формулирование) четкой последовательности действий, ведущих к достижению поставленной цели или целей».¹ Первые письменные свидетельства о принципах застройки городов идут из Древней Месопотамии. Уже в месопотамских городах мы встречаемся с первыми наметками регулярного плана, зависевшего, по всей вероятности, от разделения земли и расположения каналов. Существенное место в градостроительном планировании исследователи отводят древним городам Средней Азии и Японии, Египта и африканских государств, а также выдающемуся художественному и техническому уровню градостроительства коренных жителей центральной и южной Америки.² Высокий уровень градостроительного планирования отмечался в Древней Греции и Риме.

После крушения Римской империи возрождение градостроительного планирования отмечается в период средних веков (Англия, законы 1388 г. и 1589 г.). Однако в этот период территориальное планирование развивалось крайне медленно, активизируясь лишь в исключительных случаях (например, по закону 1667 г. о восстановлении Лондона после пожара). Особо следует отметить появление во Франции в 1607 г. института «линий застройки», вдоль которых строились здания, причем эти линии отграничивали улицы, дороги и площади от застроенных кварталов. Впоследствии начали приниматься правила о застройке отдельных земельных участков в городах.³

С середины XIX в. в России и европейских государствах начинает формироваться уже современная практика городского территориального планирования. Так, в Германии планирование территории городов стало осуществляться с 1900 г., а во Франции вопросы планирования использования земель городов (аналогично действующим сейчас) были урегулированы в 1919 г.

Отсюда следует, что земельное законодательство начала ХХ века вносит существенные изменения в порядок установления правового режима земель, а территориальное планирование, охватив территорию городов, распространяется затем на территории целых стран.⁴ Следствием этого явилось возложение обязанности на заинтересованных лиц получать разрешения на строительство, а также установление контроля специально уполномоченных органов за соблюдением таких правил. Специальные разрешения стали требоваться на строительство в городах экологически вредных производств.¹

Заложенные в России в период проведения реформ 1861-1864 гг. основы градостроительного законодательства в советское время были полностью разрушены, и место государственных законодательных актов заняли многочисленные отраслевые и ведомственные инструкции и правила. По мнению Д.Г. Донцова и Н.Г. Юшковой, причина этого заключалась в том, что централизованное управление экономикой не нуждалось в каких-либо внеотраслевых и вневедомственных регулятивных документах, а главное, в сильной и самостоятельной городской власти. Отраслевой принцип руководства хозяйством страны был несовместим с городским и иным самоуправлением. До последнего времени в Российской Федерации не было полноценных законов по организации территории и градостроительству.²

Появление широкого круга частных собственников в городах привело к необходимости регламентировать соотношение частного и публичного интереса посредством установления ряда градостроительно-планировочных ограничений прав собственников (равно как и пользователей, владельцев, арендаторов) земельных участков. Данные попытки были предприняты в законе РФ «Об основах градостроительства в Российской Федерации» от 14 июля 1992 г., а впоследствии в Градостроительном кодексе РФ 1998 г., ГрадК РФ 2004 г., градостроительных уставах (кодексах) и иных законах субъектов Российской Федерации, а также многочисленных муниципальных правовых актах.

Возникшее в начале 90-х годов XX в. концептуально новое градостроительное планирование развития территорий (на уровне РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, отдельных населенных пунктов) органично занимает особое место в системе государственного планирования и прогнозирования, концептуальные положения которого определены Федеральным законом от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации».

В настоящий момент выделяется три вида государственных прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации: на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы. Прогнозы социально-экономического развития разрабатываются исходя из комплексного анализа демографической ситуации, научно-технического потенциала, накопленного национального богатства, социальной структуры, внешнего положения Российской Федерации, состояния природных ресурсов и перспектив изменения указанных факторов. Прогнозы социально-экономического развития разрабатываются в целом по Российской Федерации, по народно-хозяйственным комплексам и отраслям экономики, по регионам и основываются на системе демографических, экологических, научно-технических, внешнеэкономических, социальных, а также отраслевых, региональных и других прогнозов отдельных общественно значимых сфер деятельности.

В целях реализации положений данного закона приняты Концепции долгосрочного и среднесрочного развития Российской Федерации. Так, Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (утв. распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р) предусматривает в качестве одной из стратегических задач формирование градостроительной политики, направленной на создание нового облика российского города и села, архитектурной среды, комфортной для жизни людей, характеризующейся не только функциональными, утилитарными, но и эстетическими особенностями. Это предполагает, в частности, рациональное сочетание разнообразных типов строительства (многоэтажного и малоэтажного строительства), учет при застройке населенных пунктов принципов формирования их архитектурного облика, а также принципов сохранения исторического облика старых населенных пунктов.

Разработка документов территориального планирования всех уровней (федерального, субъектов РФ, муниципального уровня) осуществляется в соответствии с базовыми направлениями социально-экономического развития страны, отражает эти задачи и определят механизм их реализации градостроительно-правовыми средствами. Исследуем этот аспект подробнее.

Необходимость появления института территориального планирования в системе правового регулирования градостроительной деятельности была осознана давно. При этом провозглашение Конституцией РФ цели построения рыночной экономики и правового государства нисколько не умаляет роль стратегического планирования, а напротив, требует его осуществления, но на совершенно иных, чем во времена СССР, методологических основах. Именно в результате территориального планирования уточняется назначение территорий путем установления зон планируемого размещения объектов, необходимых для исполнения предусмотренных Конституцией РФ и федеральными законами полномочий органов публичной власти всех уровней. При этом цели и задачи территориального планирования для каждого уровня публичной власти определяются их функцией в обеспечении устойчивого развития соответствующих территорий и создании условий для благоприятных условий жизнедеятельности проживающих на этих территориях людей.

В свою очередь, производственные, социальные, инфраструктурные и иные параметры развития территорий не просто взаимоувязываются и согласовываются органами публичной власти, но и фиксируются в бюджетных документах, что переводит их из разряда «пожеланий» в категорию юридически обязательных документов и решений. Это позволяет, с одной стороны, улучшить инвестиционный климат в стране и снять ряд ненужных административных барьеров и ограничений развития экономики, и, с другой стороны, повысить прозрачность и предсказуемость действий органов публичной власти, что является важным средством в борьбе с коррупцией в стране.

Важно подчеркнуть, что территориальное планирование – это комплекс системных мероприятий, включающих ряд процедур, в рамках каждой из которых определяются как общие принципы перспективного развития, так и параметры предполагаемых изменений. Это обобщенные, не требующие постоянных изменений и детализации плановые разработки в основном предназначены для того, чтобы с учетом комплекса стимулов и ограничений установить направленность градостроительной деятельности в отношении объектов различного уровня. Планированием, с одной стороны, определяется последовательность действий по целенаправленной градостроительной организации территории, а с другой стороны, обеспечивается согласованность действий публичных и частных субъектов градостроительной деятельности, детализируется ряд параметров и особенностей их взаимодействия.

Исходя из целей планирования определяются его задачи – социальные, экономические, экологические, пространственные, управленческие. Таким образом, планирование устанавливает взаимосвязь пространственных (градостроительных) и непространственных параметров формирования благоприятных условий жизнедеятельности людей, придавая им правовую форму. Согласно поставленным задачам определяются конкретные действия, направленные на сбор и обработку информации по разделам: социальная сфера; экономическая сфера (производственная подсистема, жилищный фонд, коммунальное хозяйство, строительство, инвестиции, рынок недвижимости, налоговые и арендные платежи, бюджет); экологическая сфера и природопользование; пространственная (градостроительная) сфера; сфера управления.

Необходимости территориального планирования на «бытовом» уровне можно объяснить следующим образом. Предположим, определенный городской микрорайон был построен в 70-е годы прошлого века, когда предполагалось, что число его жителей будет 100 тысяч человек. Исходя из этого, советскими архитекторами планировалось (и было построено) определенное количество школ, больниц, поликлиник, детских садов, бань, прачечных и иных социальных объектов (исходя из действовавших тогда, говоря современным языком, нормативов градостроительного проектирования).

Когда застройщик в порядке «точечной застройки» уже в наши дни построил в таком микрорайоне еще несколько десятков многоквартирных домов, то единственное, что его при этом интересовало – это извлечение прибыли. В свою очередь, граждан – собственников квартир в таких домах интересовало скорейшее вселение в новое комфортабельное жилье. И на уровне «бытовых» интересов все это просто и правильно. Но очень быстро начинают выясняться парадоксальные вещи. Оказывается, детей в микрорайоне живет вдвое (или впятеро) больше, чем в состоянии принять детский сад; школа советской постройки не рассчитана на такое количество учеников; в поликлинике выстраиваются огромные очереди, поскольку число врачей и кабинетов рассчитывалось для обслуживания совсем другого количества населения и т.д. Отсюда возникает определенная социальная напряженность, обусловленная игнорированием вопросов территориального планирования.

Можно привести и другой, не менее наглядный пример. Когда в одной большой автомобильной пробке собираются сотни автомашин, то кто в этом виноват? Владельцы подержанных иномарок? На наш взгляд, в данном случае имеется недоработка органов публичной власти, не предусмотревших в документах территориального планирования обводную (или иную) автомобильную магистраль, позволяющую разгрузить городские дороги.¹

Разработка документов территориального планирования (ч.2 ст.9 ГрадК РФ) основывается на выделении территориальных уровней управления, соответствующих территориям (объектам) градостроительной деятельности (различной подведомственности). Принципиальным различием этих территорий является наличие неоднородных по величине и структурной организации фрагментов и объектов: Российской Федерации; субъектов Российской Федерации; муниципальных образований. В соответствии с данными уровнями определяются виды документов территориального планирования.

К документам территориального планирования применяется единый методологический подход, заключающийся в том, что в схемах территориального планирования каждого уровня (РФ, субъектов РФ; муниципальных районов; поселений и городских округов) должен присутствовать ряд обязательных элементов, соответствующих проводимым работам и процедурам: материалы по обоснованию проектов схем территориального планирования; положения о территориальном планировании: установление границ объектов и зон различного функционального назначения и градостроительного использования; обоснование планируемого размещения объектов капитального строительства. Форма представления каждого из перечисленных материалов различна, включая графическую и текстовую составляющие.

В графических материалах обоснования, выполняемых в виде карт (схем), отображаются две основные позиции: информация о состоянии соответствующей территории, возможные направления ее развития и ограничения ее использования; предложения по территориальному планированию. Выполнение текстовых материалов обоснования производится идентично для объектов всех уровней и включает обоснование вариантов решения задач территориального планирования; перечень мероприятий по территориальному планированию; предложения по территориальному планированию, этапы их реализации; перечень основных факторов риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Исключение составляют материалы по обоснованию проектов генеральных планов, для которых, помимо указанных выше позиций, производится анализ состояния соответствующей территории, проблем и направлений ее комплексного развития.

Содержание процедуры разработки карт (схем) планируемого размещения объектов капитального строительства определяется в зависимости от уровня территориального планирования. Документы территориального планирования всех уровней включают схемы размещения объектов энергетики и транспорта, путей сообщения, информации и связи. Наиболее расширенный состав карт (схем) планируемого размещения объектов капитального строительства требуется разрабатывать для документов планирования федерального уровня, включая объекты федеральных энергетических систем; объекты использования атомной энергии; объекты обороны и безопасности; объекты федерального транспорта, путей сообщения, информации и связи; объекты, обеспечивающие космическую деятельность; объекты, обеспечивающие статус и защиту Государственной границы Российской Федерации; линейные объекты, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий.

В документах территориального планирования уровня субъекта РФ указывается планируемое размещение объектов капитального строительства, линейных объектов регионального значения, обеспечивающих деятельность субъектов естественных монополий. Положения о территориальном планировании должны содержать разработку целей и задач территориального планирования, а также перечень мероприятий по территориальному планированию и указание на последовательность их выполнения.

Предусмотренные главой 3 ГрадК РФ документы территориального планирования занимают вполне определенное место в иерархии источников градостроительного законодательства. Содержащиеся в этих схемах правила поведения порождают права и обязанности неопределенного круга лиц, включая органы публичной власти, государственные и муниципальные организации и учреждения. Соответственно, можно говорить о том, что данные схемы представляют собой нормативные правовые акты, содержащие нормы публичного права. Поскольку схемы территориального планирования содержат ряд технических норм, реализация которых может повлиять на состояние окружающей среды, вполне логично было бы предположить, что данные схемы подлежат государственной экологической экспертизе.

Однако согласно ст.11 Федерального закона «Об экологической экспертизе», федеральной государственной экологической экспертизе подлежат лишь «проекты федеральных целевых программ, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду, в части размещения таких объектов с учетом режима охраны природных объектов». Поскольку схемы территориального планирования не имеют статуса федеральных целевых программ, проведение экологической экспертизы в отношении них не предусмотрено. Более того, проведение государственной экспертизы проектов документов территориального планирования (ст.29 ГрадК РФ) также не носит обязательного характера. Вместе с тем, ст.59 ГрадК РФ предусматривает обязанность полного возмещения вреда, причиненного физическим и юридическим лицам не соответствующим требованиям технических регламентов документов территориального планирования. Практическая апробация данной нормы со временем способна стать гораздо более весомой гарантией прав граждан и юридических лиц, чем различные чиновничьи экспертизы и согласования.

Следует подчеркнуть, что сама идеология ГрадК РФ направлена на изменение сложившейся схемы необязательности разработки градостроительной документации. В ГрадК РФ неоднократно встречаются весьма жесткие санкции для тех публично-правовых уровней власти, которые будут пытаться саботировать сроки, процедуры и иные требования кодекса. Типичным примером тут является запрет на предоставление земельных участков из государственной или муниципальной собственности для строительства с 1 января 2012 г. при отсутствии правил землепользования и застройки, что парализует деятельность соответствующих органов местного самоуправления.

Применительно к предшествующей градостроительному зонированию стадии (рассматриваемой стадии территориального планирования) законодателем предусмотрены не менее жесткие временные рамки по разработке данной документации. Как следует из ст.3 Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» (далее Вводный закон), ч.4 ст.9 ГрадК РФ вводится в действие с 1 января 2012 г. Однако при самом оптимистическом прогнозе развития событий, на разработку всех уровней документации территориального планирования должно уйти несколько лет. В практическом аспекте данная норма означает следующее.

а) органы публичной власти в случае отсутствия документов территориального планирования с 1 января 2012 г. должны потерять возможность принятия решений о резервировании земельных участков, предусмотренном ст.70.1 ЗК РФ. Между тем, наличие зарезервированных земельных участков для государственных или муниципальных нужд является основанием для правомерного отказа в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности (п.4 ст.28 ЗК РФ). Следовательно, органы публичной власти теряют один из эффективнейших инструментов планирования развития территории и не смогут, например, создать условия для строительства и реконструкции объектов автомобильного, водного, железнодорожного, воздушного и иных видов транспорта, либо зарезервировать земельные участки для создания особо охраняемых природных территорий.

В связи с этим, понимание сложности и долговременности разработки документов территориального планирования обусловило появление изменений во Вводный закон, согласно которым до утверждения документов территориального планирования, но не позднее 1 января 2012 года в целях резервирования земель для федеральных государственных нужд границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального значения утверждаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, а в целях резервирования земель для государственных нужд субъектов РФ или муниципальных нужд границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства регионального или местного значения утверждаются уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ. Так из общего правила сделано исключение.

б) органы публичной власти всех уровней с 1 января 2012 г. будут ограничены в возможности изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Основания для такого изъятия изложены в ст.49 ЗК РФ. Кроме случаев выполнения международных обязательств РФ (ч.4 ст.15 Конституции РФ), во всех остальных случаях орган публичной власти не сможет изъять участок для обеспечения публичных интересов, теряя этот инструмент регулирования использования земель.

в) порядок перевода земель из одной категории в другую определяется Федеральным законом от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую». При этом ст.4 данного закона в качестве одного из оснований для отказа в переводе земель из одной категории в другую указывает на установление несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации. Однако как быть в случае отсутствия вообще документов территориального планирования, из закона не ясно. Исходя из ч.2 ст.3 ГрадК РФ, мы полагаем, что в данном случае установлен запрет перевода земель из одной категории в другую вплоть до принятия документов территориального планирования.

Нельзя согласиться с высказанным в научной литературе мнением о том, что установление Вводным законом запрета на перевод земель из одной категории в другую, резервирования и изъятия земельных участков в случае не разработки документов территориального планирования означает, что «землеустроительная документация по планированию использования земель и их охране должна быть законодательно приравнена к документам территориального планирования».¹ На наш взгляд, такой вывод противоречит самой концепции градорегулирования, сформулированной в третьей главе ГрадК РФ, и принципу обязательности разработки градостроительной документации, за что ГрадК РФ и устанавливает рассматриваемые санкции.

Представляется, что главной проблемой, с которой столкнутся органы публичной власти при разработке документов территориального планирования, является сложность, финансовая затратность их подготовки, а также кадровый вопрос. При этом если данные проблемы разрешимы на уровне Российской Федерации и ее субъектов, то для подавляющего числа муниципальных образований (поселений) эта проблема станет трудноразрешимой.

Рассмотрим содержание и особенности подготовки документов территориального планирования федерального, регионального и местного уровня.

Документы территориального планирования федерального уровня отражают перспективное состояние территории и определяют наиболее общие тенденции (стратегию) развития территории страны, федеральных округов и субъектов РФ. Здесь формируются общие градостроительные принципы размещения различных объектов федерального значения, развития транспорта, информации и связи; обороны страны и безопасности государства, развития энергетики; развития системы федеральных особо охраняемых природных территорий, и выявляются приоритеты градостроительной деятельности в соответствии с федеральной социально-экономической политикой.

Документы градостроительного планирования Российской Федерации закрепляют приоритетные задачи государственной градостроительной политики в сфере устойчивого пространственного преобразования и развития территории: обеспечения единого экономического пространства страны, свободы перемещения товаров, капитала и рабочей силы по всей территории России, укрепление экономической и социальной основы самостоятельного развития регионов посредством четкого разграничения полномочий и ответственности между РФ, субъектами РФ и органами местного самоуправления по вопросам собственности, эксплуатации природных ресурсов, внешнеэкономической деятельности и компетенции в принятии решений; усиление финансовой самостоятельности регионов на основе принципов бюджетного федерализма; сглаживания объективно сложившихся региональных различий в уровне развития отдельных субъектов РФ; государственного регулирования и поддержки социально-экономического и территориального развития отдельных регионов с особо сложными условиями хозяйствования и проживания населения, в том числе поддержка регионов экономических, техногенных и стихийных бедствий, зон с обострившимися демографическими и миграционными проблемами; содействие процессам территориального разделения труда с учетом исторически сложившейся специализации регионов.

Разработка материалов по обоснованию схем территориального планирования в текстовой форме и в виде карт позволяет избежать неоправданных социально-экономических мероприятий, согласовать интенсификацию процессов развития территории с существующим ресурсным потенциалом и сохранением экологического равновесия, тенденциями расселения. Наличие обоснований позволяет получить реальные экономические оценки планируемых территориальных изменений, выявить степень эффективности различных вариантов территориального развития. Ошибки, допущенные при составлении документов обоснований, как в географии размещения, так и в масштабах преобразований, влекут за собой дополнительные финансовые затраты на их последующую реализацию. Поэтому материалы обоснований – важнейший этап разработки документации территориального планирования.

Одним из основных принципов, которым руководствуются при разработке материалов обоснования проектов федеральных схем территориального планирования, является принцип рационального использование природных ресурсов. Этот принцип подразумевает, что природные ресурсы страны (земли, недра, воды, леса, растительный и животный мир, ресурсы морей, рекреационные ресурсы) являются ценнейшим достоянием нынешнего и будущего поколений россиян, поэтому любые виды градостроительных вмешательств должны совершаться в определенных рамках с тем, чтобы не оказывать негативного влияния на окружающую среду.

Определение направлений использования ресурсов в процессе разработки федерального уровня документов территориального планирования позволяет сочетать их с общими принципами общегосударственной политики в различных сферах (экономического, инфраструктурного развития, градостроительной деятельности), достигая при этом эффекта интенсификации использования территории. Реальные результаты, достигаемые вследствие проводимой природоохранной политики, заключаются в обеспечении благоприятного качества окружающей среды и улучшении уровня жизни россиян, внедрение инновационных (ресурсосберегающих) технологий и комплексное использование отходов. Изменения в характере природопользования, вызванные возросшими техногенными нагрузками, требуют поиска путей использования возобновляемых природных ресурсов и выявления территорий, позволяющих реализовать положения ресурсосберегающей политики. Ограничения градостроительного использования территорий (п. 2 ч. 10 ст.10 ГрадК РФ) во многом обусловлены необходимостью учета лимитирующих подходов, включая принцип платности природопользования.

Полученная дифференциация территорий обусловлена изначально существующим разнообразием природных ресурсов. Поэтому в процессе обоснования документов планирования уточняется и конкретизируется направление использования и развития территории их целесообразностью. Этот выбор должен становиться мотивированным и основанным либо на активном преобразовании имеющихся ресурсов, либо должен способствовать максимальному сохранению ресурсов с наименьшим объемом вмешательства.

Федеральные документы территориального планирования, указанные в ч.1 ст.10 ГрадК РФ, представляют собой схемы планирования размещения и развития приоритетных объектов и территорий федерального значения. Их разработка осуществляется исходя как из общих положений градостроительной политики, так и из принципов устойчивого развития России. Последние в свою очередь согласуются с принципами устойчивого пространственного развития Европейского континента, направленных на повышение сбалансированности условий формирования среды жизнедеятельности.

Несмотря на положительную оценку закрепленного ГрадК РФ механизма составления федеральных схем территориального планирования, следует согласиться с высказанной в научной литературе позицией о том, что на картах (схемах), содержащихся в схемах территориального планирования Российской Федерации, отображаются в частности, указанные в подп. 6 п. 6 ст.10 ГрадК РФ «границы земельных участков, которые предоставлены для размещения объектов капитального строительства…». В действительности, поселения, в которых эти земельные участки размещены, могут быть отображены на картах Российской Федерации, в лучшем случае точками, а границы самих участков отобразить практически невозможно. Процесс формирования земельных участков объектов федерального значения перманентен. Составление множества схем приложений в масштабах, на которых имеющиеся и новые участки могут быть изображены, растянет разработку схемы территориального планирования Российской Федерации на десятилетия.¹

Необходимо подчеркнуть наличие взаимосвязи между документами территориального планирования и различными отраслевыми планировочными документами - положениями федеральных программ в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития России. В качестве примера приведем федеральную целевую программу «Жилище» (2002-2010 гг.), федеральную целевую программу «Социальное развитие села до 2010 года», федеральную целевую программу «Развитие г. Сочи как горноклиматического курорта (2006 - 2014 годы)», а также ряд приоритетных национальных проектов («Развитие АПК», «Доступное и комфортное жилье – гражданам России»).

Полным ходом происходит и настройка транспортной системы в рамках Федеральной целевой программы «Развитие транспортной системы России в 2010-2015 годах», а также одобренной в октябре 2008 г. «Транспортной стратегии РФ до 2030 года». Планируется ввод в эксплуатацию 4,7 тысяч километров новых железнодорожных линий, строительство и реконструкция 7,3 тысяч километров автодорог федерального значения и 10 тысяч километров автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения. Указанные решения о строительстве (реконструкции) транспортных магистралей будут отражены в федеральной схеме территориального планирования.

Представляется важным, что при разработке федеральных схем территориального планирования подлежат учету положения о территориальном планировании, содержащиеся в схемах субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Следовательно, законодатель предусматривает не последовательный алгоритм разработки федеральной схемы территориального планирования (с последующей разработкой схем нижестоящего уровня), а параллельную разработку документов территориального планирования всех уровней с согласованием данных документов еще на стадии их подготовки.

Заметим, что в ст.12 ГрадК РФ содержится принцип невозможности самовольного принятия федеральным органом власти решений в ущерб интересам нижестоящих органов публичной власти. Федеральные схемы, затрагивающие отношения собственности на землю, размещение объектов капитального строительства, обеспечение экологической безопасности, должны согласовываться как с субъектами РФ, так и соответствующим органами местного самоуправления. При этом допускается возможность противодействия со стороны последних (например, в случае строительства АЭС), что обусловливает существование согласительных комиссий. В не затрагивающей интересы нижестоящих публично-правовых образований части, содержание федеральной схемы территориального планирования согласованию не подлежит. Согласованию подлежат не все параметры развития и размещения объектов федерального значения, а лишь их исчерпывающий перечень:

а) вопросы собственности на землю, связанные с изменением границ земельных участков, находящихся в собственности субъектов РФ или муниципальных образований. В настоящий момент продолжается процесс разграничения некогда единой государственной собственности на землю между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями.

Несмотря на то, что упрощение процедуры разграничения государственной собственности на землю, предпринятое в 2006 г., стимулировало массовое появление федеральных, региональных и муниципальных земельных участков, следует иметь ввиду, что процедура разграничения государственной собственности на землю все-таки пока далека от окончания, а, следовательно, осуществить предусмотренное ст.12 ГрадК РФ согласование изменения границ земельных участков, находящихся в собственности субъектов РФ (муниципальной собственности) не всегда представляется возможным.

- изменение границ земель сельскохозяйственного назначения может осуществляться по нескольким причинам, наиболее типичными из которых является включение таких земель в состав населенных пунктов либо перевод в категорию земель специального назначения, например, по причине необходимости проведения автомобильной или железнодорожной магистрали федерального значения, размещения иных федеральных объектов.

- земель особо охраняемых природных территорий (далее ООПТ) регионального значения. На землях ООПТ регионального значения могут размещаться региональные природные заказники, природные парки, памятники природы, лечебно-оздоровительные местности и курорты, дендрологические парки и ботанические сады, а также иные категории ООПТ регионального значения, предусмотренные законами соответствующего субъекта Российской Федерации (например, в Волгоградской области это охраняемые ландшафты; памятники ландшафтного искусства; охраняемые объекты природного комплекса городов; охраняемые речные системы и т.д.). Изменение границ ООПТ может происходить в силу разных причин, например, вследствие создания на базе региональной ООПТ (например, природного парка) ООПТ федерального значения в тех же или других (более широких) границах (например, национального парка либо государственного природного заповедника).