Монография Москва, 2010 (470) ббк 67. 407

В этом смысле выглядят не логично наименования глав 3,5 ЗК РФ «Собственность на землю» и «Возникновение прав на землю», равно как и наименования ряда входящих в их состав статей (основания возникновения прав на землю», «собственность на землю граждан и юридических лиц» и т.д.). Аналогичные неудачные наименования глав и статей мы встречаем в ГК РФ (например, глава 17 называется «Право собственности и другие вещные права на землю»). При этом непосредственно в соответствующих статьях речь идет не о правах на «землю», а о правах на «земельные участки». Мы считаем необходимым привести такие наименования глав и статей ГК РФ и ЗК РФ в соответствие с их содержанием, заменив «землю» на «земельный участок». Напротив, наименование главы 2 ЗК РФ «Охрана земель» как раз отвечает своему содержанию, будучи посвящена не охране «земельных участков», а именно «земель» как природного объекта и природного ресурса.

Под земельным участком ст.11.1 ЗК РФ понимает «часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами». Данное определение вполне корреспондирует ст.261 ГК РФ, согласно которой если «иное не установлено законом, право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и водные объекты, находящиеся на нем растения. Собственник земельного участка вправе использовать по своему усмотрению все, что находится над и под поверхностью этого участка, если иное не предусмотрено законами о недрах, об использовании воздушного пространства, иными законами и не нарушает прав других лиц».

Эта конструкция корреспондирует учению римских юристов, по которому право собственности на землю простирается вглубь под поверхностью и вверх над нею до бесконечности. Однако, как отмечал еще И.А. Покровский, логическим последствием этого воззрения было бы то, что собственник земельного участка может воспрепятствовать проведению тоннеля, проложению газо- или водопроводных труб и других подобных сооружений под его участком на какой угодно глубине, проведению телеграфных или телефонных проволок на какой угодно высоте. Но такое положение несовместимо с самыми разнообразными интересами современного благоустройства.¹

Именно по этой причине ст. 19 Закона РФ «О недрах» устанавливает, что собственники земельных участков имеют право, по своему усмотрению, в их границах осуществлять без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, и строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до пяти метров, а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения, что особо актуально для сельских населенных пунктов. Таким образом, приведенный закон устанавливает пределы реализации частным собственником своих правомочий.

Земельный кодекс РФ устанавливает, что объектами земельных отношений, помимо земли и земельных участков, являются части земельных участков (п.1 ст.6). Вопрос о возможности частей земельных участков быть объектом земельных отношений является предметом острых научных дискуссий. Так, некоторые авторы считают такой подход обоснованным, мотивируя это практикой существования и использование данного объекта.² Такая позиция вызывает ряд возражений, поскольку согласно ст.128 ГК РФ, «к объектам гражданских прав относятся вещи…», а не «вещи и их части», что весьма показательно. Поэтому, на наш взгляд, часть земельного участка не может быть объектом правоотношения, поскольку в случае разделения участка на две части (если он является делимым), каждой из них в установленном порядке присваивается индивидуальный кадастровый номер, а собственник каждой вновь образованной «части» земельного участка получает правоустанавливающий документ на земельный участок, а не на его часть. Аналогичным образом невозможно приватизировать часть земельного участка, а в случае продажи собственником «части участка» сделка будет зарегистрирована только после проведения межевания и постановки земельного участка на кадастровый учет. Как отмечали К.Г. Пандаков и А.Е. Черноморец, «части земельного участка не может быть, как не может быть части доски. Если распилить одну доску на несколько частей, то получатся те же доски, но меньших размеров. То же происходит и с земельным участком: при разделе его на местности получатся те же земельные участки, но меньших размеров, в своей совокупности равные площади разделенного участка».³

Индивидуализация земельного участка происходит посредством проведения межевания и государственного кадастрового учета. Следовательно, собственник земельного участка до заключения договора (аренды, ренты и т.д.) обязан индивидуализировать «часть» участка с присвоением ему кадастрового номера. Соответственно, в договоре аренды или любом другом в качестве предмета договора будет указан земельный участок, индивидуализированный на местности. Более того, ЗК РФ упоминает в ряде статей «часть земельного участка», однако соответствующей нормы-дефиниции не содержит, в то время как определение земельного участка дано в ст.11.1 ЗК РФ.

В контексте ст. 36 Конституции РФ под объектом права частной собственности следует понимать земельный участок, находящийся на территории России, индивидуализированный посредством проведения межевания и кадастрового учета, прошедший государственную регистрацию, не изъятый и не ограниченный в обороте. Поскольку «земля» не может являться объектом права частной собственности, в ходе дальнейшего совершенствования конституционного законодательства в ч. 2 ст. 9 и ст. 36 Конституции целесообразно заменить термин «земля» на термин «земельные участки».

Право частной собственности на земельные участки в границах городских и сельских населенных пунктов может приобретаться в силу разных гражданско-правовых и земельно-правовых оснований. При этом представляется необходимым различать термины «приобретение» и «возникновение» права частной собственности на земельные участки. Когда мы говорим о возникновении права собственности, речь идет о появлении права собственности у государства. Например, в ст. 17 ЗК РФ указано, что в федеральной собственности находятся земельные участки, право собственности на которые возникло у Российской Федерации при разграничении государственной собственности на землю. Приобретение земельного участка означает появление права собственности у государства или иных субъектов по основаниям, предусмотренным законом (ст. 8 ГК РФ). На возможность приобретения Российской Федерацией земельных участков по гражданско-правовым основаниям указывает ст. 17 ЗК РФ. Аналогичный термин используется и в других статьях ЗК РФ, например, когда речь идет о праве граждан – владельцев и пользователей земельных участков приобрести их в частную собственность.

Наряду с термином «приобретение» земельных участков, законодатель использует понятия «предоставление» и «передача» земельных участков. Как отмечалось в научной литературе, термин «приобретение земельных участков» употребляется в отношении права собственности; «предоставление земельных участков» обозначает их отчуждение из государственной или муниципальной в частную собственность; «передача земельных участков» характеризует правоотношения по разграничению государственной собственности на землю.¹ При этом законодатель не всегда последовательно осуществляет данное терминологическое разграничение, употребляя также термины «приватизация» и «переоформление» земельных участков.

Данная законодательная терминологическая путаница наложила свой отпечаток и на научные исследования. Так, А.З. Зиннатуллин предлагает под «приобретением права частной соб­ственности на земельные участки» понимать «право­мерные действия субъектов права частной собственности в отноше­нии земельного участка, являющегося оборотоспособным недвижи­мым имуществом, в результате которых возникает право собственно­сти на данный земельный участок».¹ Однако данный подход не вполне соответствует действующему законодательству, предусматривающему возможность приобретения земельных участков в частную собственность из публичной собственности в соответствии с гражданско-правовыми процедурами, ибо органы публичной власти являются и субъектами гражданских правоотношений.²

В настоящий момент наиболее распространенными основаниями приобретения земельных участков в частную собственность являются, во-первых, договора и иные сделки, а, во-вторых, акты государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве оснований возникновения гражданских прав и обязанностей.

Последняя группа оснований иногда называется административно-правовым способом (порядком) приобретения права частной собственности на земельные участки, поскольку при данном способе приобретения права частной собственности одной из сторон правоотношения обязательно является государственный орган или орган местного самоуправления. Административно-правовой порядок заключается в передаче компетентным органом в частную собственность из государственной или муниципальной собственности земельных участков посредством первичного предоставления либо переоформления прав на землю. Таким компетентным органом может быть орган местного самоуправления в случае предоставления муниципальных (или государственных неразграниченных) земельных участков, орган государственной власти субъекта РФ (если участок в собственности субъекта РФ) или орган государственной власти Российской Федерации (если соответствующий земельный участок находится в федеральной собственности).

Отличие процедуры «предоставления земельного участка» от процедуры «переоформления прав на земельный участок» заключаются в следующем. При предоставлении земельного участка право собственности на него у граждан и юридических лиц возникает впервые за плату или бесплатно. Как правило, предоставление земельного участка осуществляется по итогам аукционов или конкурсов. Процедура переоформления прав на земельный участок применяется в случае, когда граждане имеют на праве постоянного бессрочного пользования или пожизненного наследуемого владения (юридические лица – на праве постоянного бессрочного пользования) земельные участки, однако желают приобрести их в собственность. Граждане и юридические лица – арендаторы государственных или муниципальных земель, имеют аналогичные землепользователям права. При этом для граждан переоформление прав на землю осуществляется бесплатно и по желанию, а для юридических лиц (кроме указанных в ст. 20 ЗК РФ) – обязательно и за плату.

Исходя из целей нашего исследования, наиболее интересными представляются две разновидности административно-правового порядка приобретения права собственности на землю в границах населенных пунктов: переоформление права землепользования (землевладения) участком, в том числе прав на земельный участок под приватизированным объектом недвижимости (например, офисом или предприятием); предоставление впервые земельного участка гражданам и юридическим лицам. Рассмотрим данные основания.

Переоформление бесплатно в собственность земельного участка, ранее предоставленного гражданину на правах постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, садоводства, огородничества, индивидуального жилищного или гаражного строительства. Данное основание берет свое начало в 90-е годы XX века с самого начала земельной реформы. Современное состояние данной процедуры обусловлено вступлением в силу Федерального закона от 30 июня 2006 г. № 93-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества», получивший в СМИ громкое название «закон о дачной амнистии».

Сама концепция данного закона выглядит весьма привлекательно. Действительно, если ранее граждане должны были производить за свой счет межевание, ставить земельный участок на кадастровый учет, собирать значительное количество различных справок и согласований, обращаться в орган местного самоуправления за получением решения о предоставлении земельного участка в собственность, и лишь затем передавать все документы на государственную регистрацию, то после вступления в силу данного закона процедура как бы и вправду упростилась. Точнее говоря, из нее было удалено наиболее бюрократизированное и нередко коррумпированное звено, связанное с получением решения органа местного самоуправления на переход земельного участка в частную собственность граждан.

Не вызывает никаких сомнений, что для тысяч граждан, у которых земельные участки находятся на праве постоянного бессрочного пользования, пожизненного наследуемого владения (фактического пользования, или даже случаев, когда вид прав на участок трудно определить), и которым земельные участки были предоставлены много лет назад для ведения личного подсобного хозяйства или индивидуального жилищного строительства, данный закон значительно облегчил и упростил процедуры приватизации таких участков.

Но поскольку данный закон был назван «законом о дачной амнистии», не менее интересно посмотреть, насколько он упростил процедуру приватизации собственно садоводам, огородникам и дачникам. Однако при такой постановке вопроса и внимательном изучении закона выясняется, что для оптимизма и благодарности его разработчикам нет ни малейших оснований. Для того, чтобы подробно разобраться в данной вопросе, обратимся к динамике дачного движения, продолжающегося вот уже более 50 лет.

Так, уже в Постановлении Совета Министров РСФСР от 18 марта 1966 г. «О коллективном садоводстве рабочих и служащих в РСФСР» предписывалось Советам Министров автономных республик, крайисполкомам, облисполкомам, горисполкомам, райисполкомам и советам профсоюзов «принять меры к дальнейшему развитию коллективного садоводства рабочих и служащих, особенно вблизи городов, промышленных центров и рабочих поселков». Был установлен и порядок создания таких садоводческих товариществ. Упомянутые выше органы власти должны были отводить предприятиям, учреждениям и организациям земельные участки для этих целей, а уже правление такого садоводческого товарищества по решению администрации предприятия, учреждения, организации и профсоюза выделяло членам товарищества такие участки размером до 6 соток. Тогда же был утвержден и первый Типовой устав садоводческого товарищества рабочих и служащих.

Аналогичная ситуация складывалась и с огородничеством. Согласно Постановлению Совета Министров РСФСР от 12 апреля 1965 г. «О коллективном огородничестве рабочих и служащих», отвод и закрепление земельных участков для данных целей осуществлялся «за предприятиями, учреждениями и организациями на срок до пяти лет». В соответствии с Примерным Уставом дачно-строительного кооператива (утвержден постановлением Совета Министров РСФСР от 24 сентября 1958 г.), кооператив имел право «получать в бессрочное пользование земельные участки для возведения на них дач и служебно-хозяйственных строений».

Беглый анализ вышеприведенных документов, с которых начиналось дачное (садоводческое, огородническое) движение свидетельствует о том, что гражданам никаких документов на участок непосредственно не выдавалось, а землепользователем считалось товарищество (кооператив), имевшие статус юридического лица. Отметим для себя это важное обстоятельство.

Ничего нового не внес в установленный ранее порядок Земельный кодекс РСФСР 1970 г. Согласно ст.ст.74-78, земельные участки для садоводства предоставлялись «предприятиям, организациям и учреждениям», а не персонально гражданам, являющимся членами садоводческих товариществ.

Серьезные изменения в правовое положение садоводов, огородников и дачников внесла земельная реформа и ее первые нормативно правовые акты. Например, ст.66 Земельного кодекса РСФСР 1991 г. уже предусматривала, что земельные участки для коллективного садоводства и огородничества предоставляются местными Советами в пределах их компетенции и состоят из земель общего пользования, находящихся в собственности самих садоводческих товариществ, и из земель, находящихся в собственности членов указанных товариществ. Данная статья благополучно действовала вплоть до вступления в силу Земельного кодекса РФ 2001 г.

Таким образом, до 1991 г. земельные участки предоставлялись садоводческим (огородническим, дачным) товариществам на праве постоянного бессрочного пользования, а права самих граждан на земельные участки никак не фиксировались, и правоустанавливающие документы на такие участки им не выдавались. В период с 1991 г. по 1998 г. при создании садоводческих, огороднических и дачных объединений, земельные участки предоставлялись гражданам сразу в собственность, а не на иных правах.

В 1998 г. был принят и вступил в силу Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» (далее – Закон о садоводах). Как следовало из п.4 ст.14 данного закона, после государственной регистрации садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения, земельный участок ему бесплатно предоставлялся первоначально в срочное пользование. После утверждения проекта организации и застройки территории такого объединения и вынесения данного проекта в натуру членам садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения предоставлялись земельные участки в собственность или на ином вещном праве. Земли общего пользования предоставлялись данному некоммерческому объединению как юридическому лицу в собственность либо на ином вещном праве.

Обратим особое внимание на тот факт, что с 1998 по 2001 г. при создании садоводческого (дачного, огороднического) некоммерческого объединения, земельные участки его членам могли предоставляться как на праве собственности, так и на «ином вещном праве». В ст. 216 ГК РФ насчет «иных» вещных прав на землю есть вполне определенная норма: под таковыми следует понимать право постоянного (бессрочного) пользования и право пожизненного наследуемого владения. Следовательно, в этот временной период предоставление гражданину – садоводу (дачнику) земельного участка, например, на праве постоянного (бессрочного) пользования (том самом «ином» вещном праве) четко фиксировалось в правоустанавливающих документах, либо должно было быть зафиксировано (с 31 января 1998 г. вступил в силу Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», ст.4 которого устанавливала обязательность государственной регистрации права собственности и других вещных прав на недвижимое имущество, включая землю).

В октябре 2001 г. вступил в силу Земельный кодекс РФ, который в ст.ст.20,21 однозначно запретил предоставление гражданам земельных участков на праве постоянного (бессрочного) пользования и праве пожизненного наследуемого владения. Исходя из вышеприведенной динамики формирования законодательства о садовых, огородных и дачных земельных участках, вновь вернемся к положениям закона «о дачной амнистии».

Данный закон четко делит все упомянутые категории граждан на две группы. В первую группу входят граждане, которым непосредственно предоставлялись земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования или праве пожизненного наследуемого владения, либо «если в акте, свидетельстве или другом документе, устанавливающих или удостоверяющих право такого гражданина на данный земельный участок, не указано право, на котором предоставлен такой земельный участок, или невозможно определить вид этого права». Для таких граждан и правда установлен льготный порядок регистрации права собственности на такие участки без участия местной администрации и ее решений. Применительно к садоводам, огородникам и дачникам, как мы показали выше, данная процедура распространяется лишь на тех, кому земельные участки были предоставлены в период с 1998 по 2001 годы, причем не на праве собственности, а на «ином» вещном праве. Количество таких граждан весьма незначительно.

Во вторую группу входит подавляющее большинство садоводов, огородников и дачников, на которых данная процедура по «упрощению» процедуры приватизации их участков никак не распространяется. Это прямо предусмотрено п.4 ст.28 Закона о садоводах, в которую закон «о дачной амнистии» внес изменения. Таким образом, для подавляющего большинства граждан в их «хождениях по мукам» ничего не изменилось. Однако логично предположить, что внесение изменений в ст.28 Закона о садоводах преследовало цель хоть в чем-то облегчить для граждан процедуру приватизации их участков. Данное предположение однако не подтверждается при текстуальном сравнении старой и новой редакции данной статьи.

В утратившей силу редакции ст.28 Закона о садоводах речь шла об организации работы комиссии садоводческого (дачного, огороднического) объединения по сбору заявлений граждан о приватизации их участков, указывалось, какие документы орган местного самоуправления вправе потребовать от такого объединения для принятия решения о предоставлении гражданам – членам такого объединения земельных участков на праве собственности. Например, органы местного самоуправления могли потребовать у садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения протокол общего собрания его членов (собрания уполномоченных), список членов такого объединения, их заявления, паспортные данные, копию решения об отводе земель (государственный акт или свидетельство), копию устава такого объединения, проект организации и застройки территории с внесенными уточнениями и промерами границ. Срок принятия органом местного самоуправления таких решений был установлен в один месяц.

Новая редакция ст.28 Закона о садоводах перечисляет другой набор документов, частично совпадающий с существовавшим ранее. Однако совершенно невозможно придти к выводу о том, что для граждан некоторое изменение перечня документов, прилагаемое к заявлению о приватизации, означает реальное упрощение процедуры приватизации их земельных участков. Единственным «упрощением» можно считать сокращение срока принятия решения органом местного самоуправления с одного месяца до двух недель, но даже эта мера и без того предусмотрена Земельным кодексом РФ.

На наш взгляд, приведенный выше п.4 ст.28 Закона о садоводах в новой редакции разрушает весь замысел «упрощенной процедуры» приватизации дачных, садовых и огородных земельных участков. В случае внесения изменений в данную статью и признании его утратившим силу, замысел законодателя об «упрощении» сразу же приобретает законченные черты. В этом случае, все граждане – садоводы, огородники и дачники, не зависимо от сроков появления у них участков получают равные права, а орган местного самоуправления теряет все рычаги «усмотрения» при принятии решения о приватизации. На сегодняшний же день восхваляемая СМИ процедура «упрощенки» является для большинства граждан не более чем пустой декларацией.

Нередко для описания рассматриваемой процедуры используется термин «приватизация», поскольку имеет место передача имущества (земельного участка), находящегося в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан. Однако, как отмечалось рядом авторов, в соответствии со ст. 217 ГК РФ приватизацией является такая передача имущества, которая производится по законам о приватизации государственного или муниципального имущества, поэтому в данном случае говорить о «приватизации» юридически неточно. Приводится и аналогичный пример периода начала аграрной реформы, когда производилась фактически приватизация земель колхозов и совхозов, однако законы того времени о приватизации на этот процесс не распространялись, в связи с чем, он регулировался нормативными актами о реформировании сельскохозяйственных предприятий.¹

Между тем, на наш взгляд, действующее законодательство рассматривало (и рассматривает) приватизацию в двух аспектах: во-первых, как действительно приватизацию государственного и муниципального имущества (например, предприятий) в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», и, во-вторых, как приватизацию земельных участков и жилых помещений гражданами в соответствии с ЗК РФ, ЖК РФ и иными федеральными законами. При этом обратим внимание, что ст. 33 ЗК РФ определяет предельные размеры земельных участков при их предоставлении. Следовательно, при переоформлении земельных участков граждан, находящихся в их пожизненном наследуемом владении (постоянном бессрочном пользовании), право собственности должно приобретаться на весь участок независимо от его размера. Именно к такому выводу пришел Конституционный Суд РФ, сформулировав свою правовую позицию по одному из самых массовых нарушений земельных прав граждан. Суть проблемы заключается в том, что органы публичной власти в большинстве случаев до сих пор склонны считать, будто размер приватизируемого участка ограничен установленными предельными (максимальными) размерами, указанными в ст. 33 ЗК РФ.

Непосредственно же суть запроса в Конституционный Суд РФ заключалась в следующем.¹ Гражданка Т.В. Близинская, проживая в поселке Косино города Москвы в жилом доме, расположенном на принадлежащем ей на праве землепользования участке площадью 0,2291 га, обратилась в префектуру с заявлением о переоформлении прав на землю. Решением префектуры Восточного административного округа города Москвы от 6 июня 1996 года за Т.В. Близинской было закреплено право пожизненного наследуемого владения на 0,06 гектара, в отношении остальной части участка ей было предложено оформить договор аренды сроком на 49 лет. Преображенский межмуниципальный суд города Москвы, куда Т.В. Близинская обратилась с иском о признании права пожизненного наследуемого владения на земельный участок в полном размере, решением от 9 сентября 1997 года в удовлетворении ее требований отказал, сославшись, в том числе, на Закон города Москвы «Об основах платного землепользования в городе Москве».

В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации Т.В. Близинская оспаривала конституционность ч.2 ст. 16 Закона города Москвы от 16 июля 1999 г. «Об основах платного землепользования в городе Москве» (в ред. от 29 сентября 1999 г.). На основании содержащейся в ней нормы, как утверждалось в жалобе, была «реквизирована» часть принадлежащего заявительнице земельного участка, что противоречит требованиям статьи 36 (часть 3) Конституции Российской Федерации, согласно которой условия и порядок пользования землей определяются федеральным законом, и статьи 55 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации, исключающей умаление прав и свобод человека и гражданина и допускающей их ограничение только в конституционно одобряемых целях на основании федерального закона.

Как отметил Конституционный Суд РФ, ч.2 ст. 16 Закона города Москвы «Об основах платного землепользования в городе Москве» не отвечает обращенному к законодателю конституционному требованию определенности правовой нормы: она допускает распространение понятия «предоставление земельного участка» как на случаи первичного получения земли, так и на случаи перерегистрации права владения и пользования земельными участками для граждан, проживающих в принадлежащих им на праве собственности домах, которые расположены на этих участках. Отсутствие разграничения институтов предоставления земли и изменения титула прав на земельные участки для уже реально владеющих ими граждан на практике приводит к тому, что вопрос о размерах землевладения решается произвольно. Неопределенность нормы позволяет органам исполнительной власти квалифицировать переоформление прав на участок как первичное его предоставление и в результате по собственному усмотрению определять, в каком размере он подлежит передаче в пожизненное наследуемое владение (в деле заявительницы это привело к значительному его уменьшению), что создает возможность для злоупотреблений, порождает противоречивую правоприменительную практику и не отвечает принципу равенства граждан перед законом и судом.

В результате рассмотрения данной жалобы, Конституционный Суд РФ признал положение части второй статьи 16 Закона города Москвы «Об основах платного землепользования в городе Москве» не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2), 35 (части 2 и 3) и 55 (части 1, 2 и 3). Данная правовая позиция Конституционного Суда РФ способна оказать огромное воздействие на нормотворчество субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также на правильное применение норм материального права судами общей юрисдикции при рассмотрении соответствующих категорий дел. Однако, несмотря на ясную и давно изложенную позицию Конституционного Суда РФ по данному вопросу, законодатель до сих пор не внес в ЗК РФ необходимых изменений. На наш взгляд, ст.33 ЗК РФ нуждается в дополнении: «4. Предусмотренные настоящей статьей нормы предоставления земельных участков не распространяются на случаи приобретения гражданами в собственность земельных участков, ранее предоставленных им на праве постоянного (бессрочного) пользования или праве пожизненного наследуемого владения. В указанных случаях земельный участок приобретается гражданином в собственность бесплатно независимо от занимаемой площади в границах фактически сложившегося землепользования».

Не смотря на ряд более или менее удачных новелл, ЗК РФ и иные федеральные нормативно-правовые акты оставили без разрешения ряд дискуссионных вопросов земельной реформы в России конца XX – начала XXI века. Одной из таких насущных проблем является возможность приобретения права частной собственности на землю в силу приобретательной давности.

Под приобретательной давностью понимается возможность гражданина или юридического лица, не являющегося собственником имущества, но добросовестно, открыто и непрерывно владеющего как своим собственным недвижимым имуществом в течение пятнадцати лет, либо движимым в течение пяти лет, претендовать на приобретение данного имущества в собственность. В научной литературе по данной проблеме высказаны принципиально разные мнения. Так, Н.А. Сыродоев не исключает возможность перехода прав на земельные участки в силу приобретательной давности.¹ В.П. Драчук отмечает, что «приобретательная давность является преимуществом садоводов и других владельцев земли перед иными собственниками в том смысле, что они длительное время, годами пользовались данным земельным участком без оформления прав на него».² Не менее категоричен и В. Казанцев: «институт приобретательной давности может распространяться и на земельные участки. По крайней мере, закон не делает для них никакой специальной оговорки».³

По мнению других авторов, приобретательная давность «не может служить основанием возникновения прав на земельный участок, т.е. гражданин или юридическое лицо, не являющееся собственником земельного участка, хотя и владеющее им как своим собственным недвижимым имуществом добросовестно, открыто и непрерывно, не приобретают права собственности на этот земельный участок, не зависимо от сроков владения».⁴ Дискуссионность и практическая значимость данного вопроса обусловливает необходимость более глубокого теоретического исследования данной проблемы, учитывая стоимость земли и частоту возникновения таких споров именно в границах городских населенных пунктов, а не иных категорий земель.

Категория «добросовестность» неоднократно упоминается как в ГК РФ (ст. 6,10, 220, 234 и т.д.), так и в иных федеральных законах. При этом в отдельных случаях законодатель показывает содержание этой категории через ее противоположность – недобросовестность. Как отмечал Е. Богданов, анализ гражданского законодательства показывает, что под добросовестностью участников гражданских правоотношений «следует понимать субъективную сторону их поведения, т.е. когда они не знали и не могли знать о правах третьих лиц на соответствующее имущество или об иной своей неуправомоченности». Напротив, недобросовестными могут быть признаны «лишь граждане и организации, которые, совершая противоправное действие или бездействие, знали или должны были знать о характере этих действий и их последствиях».⁵ Сходную позицию занимает и К.И. Скловский. Он полагает, что «наиболее строгое понимание добросовестности сводится к требованию непременного наличия у владельца основательной уверенности, что вещь принадлежит ему на праве собственности. Существует и более умеренное толкование добросовестности как убеждение приобретателя, что вещь получена им «без неправды», пусть и не в собственность, но таким образом, что позволяет осуществлять владение «как своим собственным».¹

Таким образом, представляется, что под «добросовестностью» как условием приобретения права собственности на участок в силу приобретательной давности следует понимать отсутствие сведений владельца о принадлежности имущества другому лицу.² Другими словами, «добросовестность» проявляется в том, что давностный приобретатель в момент начала владения не только не знал, но и не мог знать о незаконности своего владения. В то же время, нельзя требовать от владельца постоянной настороженности и подозрительности, сомнений в правомерности своего владения. Владелец считается добросовестным, пока заинтересованным лицом (собственником) не будет доказано иное. При этом в роли собственника, на наш взгляд, выступает государство или муниципальное образование в лице уполномоченных органов, а само опровержение презумпции добросовестности осуществляется в судебном порядке. В развитие данной позиции было даже высказано предложение о необходимости введения двух разновидностей сроков приобретательной давности: для добросовестных и недобросовестных приобретателей.³

Однако возможность распространения признака «добросовестности» на приобретение земельных участков в силу приобретательной давности затруднительна по следующим причинам. Во-первых, как советское, так и российское земельное законодательство отрицает существование бесхозяйных земельных участков. В дореформенный период провозглашалось право исключительной государственной собственности на землю; в п. 2 ст. 214 ГК РФ сформулирована аналогичная норма: «земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью». При этом до разграничения государственной собственности на землю распоряжение указанными землями осуществляется, по общему правилу, органами местного самоуправления городских округов и муниципальных районов.

Во-вторых, как по советскому, так и по российскому законодательству предусматривается административная (а по старому УК РСФСР предусматривалась даже уголовная) ответственность за самовольный захват земельного участка, т.е. за использование земельного участка физическим или юридическим лицом до установления границ земельного участка в натуре (на местности) и получения в установленном порядке документов, удостоверяющих право собственности, владения, пользования или аренды. Следовательно, лицо не может владеть земельным участком добросовестно, поскольку завладело им в результате правонарушения. Более того, следует согласиться с Г.А. Волковым, отмечающим, что даже «истечение срока давности привлечения к уголовной ответственности или срока наложения административного взыскания не превращает владельца в добросовестного, поскольку самовольное занятие земельного участка происходит умышленно».¹

Добавим к этому, что в данной ситуации всегда существует потенциальный или реальный собственник (Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование), внесенный (подлежащий внесению после окончания процедуры разграничения прав на землю) в документы государственного кадастра недвижимости и государственной регистрации прав на землю.

Следует также обратить внимание на тот факт, что в дореформенный период предусматривалось два вида прав граждан и юридических лиц на земельные участки – постоянное и временное пользование. Право собственности на землю граждан и юридических лиц впервые было предусмотрено только Законом РСФСР от 23 ноября 1990 г. «О земельной реформе в РСФСР» и реально могло возникнуть только с 1 января 1991 г. Следовательно, именно с этого момента возникает возможность владения участком «как своим». При этом заметим, что течение срока приобретательной давности в отношении вещей, находящихся у лица, из владения которого они могли быть истребованы в соответствии со ст.ст. 301 и 305 ГК РФ, начинается не ранее истечения срока исковой давности по соответствующим требованиям (п. 4 ст. 234 ГК РФ). Следовательно, только с 1 января 2009 г. истекли указанные выше сроки владения участком «как своим собственным».

Указанное толкование сроков отчасти уже получило признание в судебной практике. Так, ЗАО «Иркутскоргтехника» обратилось в арбитражный суд с иском о признании права собственности на земельные участки в силу приобретательнои давности. В обоснование своих требований акционерное общество ссылалось на то, что им на основании договора аренды с правом выкупа в октябре 1990 г. приобретен в собственность ряд объектов недвижимости, расположенных на указанных земельных участках. Истец полагал, что поскольку он уже более 15 лет фактически владеет земельными участками, то в соответствии со ст. 234 ГК РФ у него возникло право собственности на них в силу приобретательной давности. Арбитражный суд первой инстанции в удовлетворении заявленных требований отказал.

ФАС Восточно-Сибирского округа постановлением от 5 сентября 2006 г. № А19-45524/05-19-Ф01-4025/06-С2 оставил решение суда без изменения.

Решение об отказе в признании права собственности на земельные участки обоснованно мотивировано тем, что в период приватизации объектов недвижимости заявителем ни прежний владелец этих объектов, ни заявитель не могли быть собственниками земельных участков, на которых расположена недвижимость. Земельные участки находились исключительно в государственной собственности и предоставлялись собственникам расположенной на них недвижимости в пользование. Поэтому в связи с приобретением объектов недвижимости в собственность заявитель получил право пользования земельными участками на тех же условиях, которые имел его правопредшественник. Арбитражный суд первой инстанции, а также кассационная инстанция указали в судебных актах на следующее обстоятельство. Поскольку возможность приобретения земельных участков в частную собственность появилась только со вступлением в силу 1 января 1991 г. Закона РСФСР от 23 ноября 1990 г. «О земельной реформе», то течение срока приобретательной давности в рассматриваемом случае следует исчислять по истечении трехлетнего срока исковой давности, т.е. с 1 января 1994 г.¹

Необходимо отметить противоречивое рассмотрение в судебной практике ряда достаточно однотипных дел о приобретении права собственности на земельный участок в силу приобретательной давности. Так, 3 апреля 2002 г. Краснооктябрьским районным судом города Волгограда было рассмотрено дело по заявлению гражданки Г. об установлении факта владения строением на праве собственности и установлении факта приобретения права собственности на земельный участок за давностью владения (в результате пожара в 1984 г. правоустанавливающие документы были утрачены).

Интересующие нас требования о приобретении права собственности на земельный участок были удовлетворены по следующим основаниям. Г. с 1953 г., не являясь собственником земельного участка, добросовестно, открыто и непрерывно пользовалась земельным участком как своим собственным (курсив наш – А.А.), используя данный участок на нужды семьи для выращивания плодово-овощных культур. С 1953 г. уплачивался земельный налог, земля содержалась в надлежащем состоянии. В силу этих фактов суд пришел к выводу, что Г., добросовестно, открыто и непрерывно владея земельным участком как своим собственным, приобретает право собственности на него в силу приобретательной давности.

Однако представляется, что в данном случае решение суда о признании права собственности на земельный участок не соответствует законодательству. Действительно, согласно ст. 248 ГПК РСФСР суд должен был установить факты, имеющие юридическое значение при невозможности получения заявителем в ином порядке надлежащих документов, удостоверяющих эти факты, либо при невозможности восстановления утраченных документов. Однако из факта установления права собственности на дом и права пользования земельным участком не следует правомерности признания права собственности на земельный участок. На наш взгляд, суд должен был ограничиться восстановлением утраченного права пользования земельным участком, предоставив заявителю впоследствии решать юридическую судьбу участка в соответствии с земельным законодательством – приватизировать земельный участок (ст. 20 ЗК РФ) либо сохранить его на прежнем титуле.

В другом суде по аналогичному делу было принято противоположное решение. Так, Е. обратился в суд с иском к администрации района о признании права собственности, ссылаясь на то, что недвижимым имуществом, состоящим из хозяйственных построек и земельного участка, он открыто и добросовестно владел с 1955 г., использовал участок по назначению, поэтому на основании ст. 234 ГК РФ просил признать на них право собственности. Решением районного суда иск был удовлетворен. На учреждение юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним была возложена обязанность произвести государственную регистрацию права собственности за истцом на определенные хозяйственные постройки, на комитет по земельным ресурсам и землеустройству - выдать истцу правоустанавливающие документы на участок. В кассационном порядке дело не рассматривалось.

Постановлением президиума краевого суда отклонен протест прокурора об отмене решения и определения суда. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации удовлетворила протест прокурора, отменив состоявшиеся по делу судебные постановления, и направила дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции, указав следующее.

Удовлетворяя иск, суд на основании ст. 234 ГК РФ посчитал, что право собственности на недвижимое и иное имущество, подлежащее государственной регистрации, возникает у лица, приобретшего это имущество в силу приобретательной давности, с момента такой регистрации. Признавая за истцом право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, суд сослался на положения ст. 268 ГК РФ и разъяснил в этой части вынесенное по делу решение. Указанные выводы суда основаны на неправильном применении и толковании норм материального права. В соответствии со ст. 222 ГК РФ самовольной постройкой является жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, либо созданное без получения на это необходимых разрешений. Материалами дела подтверждено, что в отсутствие строительно-технической документации и соответствующего разрешения Е. возведены объекты недвижимости на земельном участке, не отведенном в установленном законом порядке для этих целей. При этом указанные строения и земельный участок не имеют государственной регистрации права.

На основании ч. 2 ст. 222 ГК РФ самовольная постройка подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет. Согласно ст. 126 ЗК РСФСР, действовавшего на момент возникновения спорных правоотношений, самовольно занятые земельные участки возвращаются по их принадлежности. Приведенные требования материального права судом не учтены. Кроме того, судом не разграничены правовые последствия возникновения права собственности между институтами приобретательной давности и самовольного строительства. Так, приобретательная давность не может распространяться на случаи, когда в качестве объекта владения и пользования выступает самовольно возведенное строение, расположенное на неправомерно занимаемом участке. Суд в данном случае не только легализовал самовольные постройки, но и закрепил за истцом право бессрочного пользования земельным участком.¹

Таким образом, по двум аналогичным делам различные суды приняли диаметрально противоположные решения. Каков же должен быть выход из сложившейся ситуации? Мы предлагаем следующий ход рассуждений.

В России периода конца первой – начала второй декады XXI века так и не решена проблема легализации прав граждан на занимаемые и построенные ими жилые дома и земельные участки. Большинство таких домов возводилось еще в период СССР, а также покупалось и продавалось без каких-либо договоров или иных документов. Многие документы на жилые дома и земельные участки были утрачены по различным основаниям (пожары, затопления архивов, просто обычная бесхозяйственность). Между тем, в легализации таких объектов недвижимости заинтересованы как граждане (передача по наследству, ипотека, продажа и т.д.), так и органы публичной власти (налогообложение). Многое уже сделано для решения этой проблемы.

Так, в результате проведения нескольких «дачных амнистий» ощутимо упрощен механизм приобретения в частную собственность земельных участков и жилых (садовых) домиков. Однако в части бесплатного приобретения в собственность земельных участков, законодатель все-таки предполагал, что у граждан есть хоть какие-нибудь документы на земельный участок.

Наряду с этим, была предусмотрена еще одна упрощенная процедура. Согласно п.4 ст.3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» от 25 октября 2001 г., граждане Российской Федерации, имеющие в фактическом пользовании земельные участки с расположенными на них жилыми домами, приобретенные ими в результате сделок, которые были совершены до вступления в силу Закона СССР от 6 марта 1990 г. № 1305-I «О собственности в СССР», но которые не были надлежаще оформлены и зарегистрированы, имеют право бесплатно приобрести право собственности на указанные земельные участки в соответствии с правилами, установленными ст. 36 Земельного кодекса Российской Федерации.

Что означает последняя норма? До 1 января 1991 г. купля-продажа земельных участков была невозможна в принципе, поскольку советское законодательство под страхом уголовной ответственности запрещало частную собственность и сделки с землей. Поэтому в случае покупки индивидуального жилого дома одним гражданином у другого, земельный участок следовал судьбе главной вещи – жилого дома. В соответствии с действовавшим в 70-90 годы прошлого века законодательством, купля-продажа индивидуального жилого дома осуществлялась на основании нотариально заверенного договора купли-продажи, а в отношении земельного участка, перешедшего вместе с таким домом гражданину, предполагался его приход в исполком местного совета (впоследствии местную администрацию) и переоформление на себя права постоянного бессрочного пользования. Отсылка же к ст.36 Земельного кодекса РФ означает, что исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение права аренды земельных участков имеют граждане и юридические лица - собственники зданий, строений, сооружений. Предусмотренный данной статьей порядок приватизации (в отличии от закона о «дачной амнистии») предполагает издание органом местного самоуправления административного акта о передаче участка в собственность.

Все это означает, что данная процедура предполагает наличие у гражданина документов на жилой дом и отсутствие документов на земельный участок. Отличие этой процедуры от механизма приватизации земельных участков в порядке «дачной амнистии» заключается в том, что для «дачной амнистии» необходимо наличие любых документов как на дом, так и на земельный участок. Специальной же процедуры для случаев, когда у гражданина отсутствуют документы и на дом, и на участок в ЗК РФ нет.

Мы предлагаем очевидный выход из этой тупиковой ситуации, с которой на практике ежедневно сталкиваются тысячи граждан и должностных лиц органов местного самоуправления, заключающийся в дополнении ст.3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» п.4.1 следующего содержания:

«4.1 Граждане, не имеющие документов на земельные участки, но добросовестно, открыто и непрерывно владеющие ими как своими собственными не позднее, чем с 1 января 1991 г., приобретают в судебном порядке бесплатно в собственность такие земельные участки в силу приобретательной давности в порядке ст.234 ГК РФ».

Для рассматриваемой процедуры приобретения в судебном порядке права частной собственности на земельный участок не требуется наличие у гражданина правоустанавливающего документа на земельный участок (свидетельства о праве постоянного (бессрочного) пользования или права пожизненного наследуемого владения) – в противном случае нет никаких оснований для обращения в суд для признания права собственности в силу приобретательной давности, поскольку действует механизм, предусмотренной законом «о дачной амнистии». Доказательствами «добросовестности», «открытости» и «непрерывности» владения недвижимостью могут служить квитанции об уплате земельного налога, документы о прописке и постоянном проживании в жилом доме и т.д. Положительное решение суда будет означать обязанность Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии осуществить государственную регистрацию права собственности на земельный участок и/или индивидуальный жилой дом.

Не возражая против важности указанных исследований и не пытаясь уменьшить значение уже поставленных вопросов, обратим внимание на ряд аспектов данной проблемы, которые пока недостаточно изучены.

а) гражданское и земельное законодательство никак не связывает возможность выкупа земельного участка, занятого объектом недвижимости, с техническим состоянием последнего. В результате на практике нередко получается, что ветхий (полуразвалившийся) объект недвижимости (сельский магазин, склад, коровник, завод и т.д.), износ которого (как основного фонда) составляет, например, 50 и более процентов, приобретается в собственность с последующим выкупом соответствующего земельного участка в собственность в порядке ст.36 ЗК РФ. При этом совершенно очевидно, что использовать такой объект по назначению не представляется возможным.

б) согласно ст.39 ЗК РФ, при разрушении здания, строения, сооружения от пожара, стихийных бедствий, ветхости права на земельный участок, предоставленный для их обслуживания, сохраняются за лицами, владеющими земельным участком на праве постоянного (бессрочного) пользования при условии начала восстановления в установленном порядке здания, строения, сооружения в течение трех лет. Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные ст. 29 ЗК РФ, вправе продлить этот срок. Таким образом, в случаях разрушения объекта недвижимости в силу ветхости либо иных причин, расположенного на участке, предоставленном на праве постоянного (бессрочного) пользования, у органов публичной власти существуют основания для прекращения данного вида прав на землю. В тоже время, такое прекращение прав на землю происходит не автоматически, а по специальной процедуре, предусмотренной ЗК РФ (ст.ст.45,54 ЗК РФ). При этом предполагается, что разрушение объекта недвижимости должно быть документально подтверждено, а прекращение прав на данный объект недвижимости зарегистрировано в органах Росреестра. Между тем, такая последовательная реализация положений данной статьи на практике является весьма редкой.

в) в практической деятельности органов местного самоуправления постоянно возникает вопрос о размере (площади) земельного участка, подлежащего выкупу покупателем недвижимости по льготной цене, предусмотренной ст.36 ЗК РФ (либо при передаче такого участка в аренду). В случае, если у продавца присутствуют правоустанавливающие документы (например, государственный акт постоянного (бессрочного) пользования земельным участком), особых проблем не возникает. Но вот как поступить, если такой акт отсутствует? Какими документами и нормативно-правовыми актами следует руководствоваться, определяя подлежащую передаче предельную (максимальную или минимальную) площадь под таким объектом в собственность? Нередко в практической деятельности органов местного самоуправления определение таких предельных размеров осуществляется произвольно.

На наш взгляд, ход рассуждений в таких случаях должен быть следующим. Согласно ст. 552 ГК РФ, по договору продажи недвижимости покупателю одновременно с передачей права собственности на такую недвижимость передаются права на земельный участок, занятый такой недвижимостью и необходимый для ее использования. При продаже недвижимости, расположенной на участке, не принадлежащем продавцу на праве собственности, покупатель приобретает право пользования соответствующим земельным участком на тех же условиях, что и продавец. В соответствии с п.1 ст. 35 ЗК РФ при переходе права собственности на здание, строение, сооружение, находящееся на чужом земельном участке, к другому лицу оно приобретает право на использование соответствующей части земельного участка, занятого зданием, строением, сооружением и необходимой для их использования, на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний собственник.

Если правоустанавливающие документы продавца на участок, занятый объектом недвижимости, отсутствуют, то его размер, подлежащий выкупу в порядке ст.36 ЗК РФ следует определять исходя из иных имеющихся документов. В их числе может выступать акт инвентаризации участка, утверждаемый главой местной администрации, и содержащий сведения о размерах земельного участка под таким объектом недвижимости. Земельный участок именно этой площади должен перейти от продавца к покупателю. Юридическое значение акта инвентаризации и выдаваемой на его основе справки городского (районного) комитета земельных ресурсов заключается в том, что на их основании происходит начисление земельного налога (в зависимости от указанной там площади). Та площадь, с которой должен уплачиваться земельный налог и есть фактически используемая продавцом.

Как следует из Временного руководства по инвентаризации земель населенных пунктов (утв. Председателем Роскомзема 17 мая 1993 г.), целью проведения инвентаризации земель населенных пунктов является создание основы для ведения Государственного земельного кадастра (сейчас государственного кадастра недвижимости) в городах, поселках и сельских населенных пунктах, обеспечение регистрации прав собственности, владения, пользования (аренды) с выдачей землевладельцам (землепользователям) соответствующих документов установленного образца, обеспечение создания банка данных на бумажной основе и магнитных носителях, организация постоянного контроля за использованием земель в городе (п.1.3). Исходными материалами для проведения инвентаризации земель населенных пунктов служат графические, текстовые и правовые документы на земельные участки, материалы предыдущих инвентаризаций, топографические карты и планы.

В ходе проведения работ по инвентаризации земель созданной для этого комиссией разрабатываются предложения по дальнейшему использованию выявленных в ходе инвентаризации земель, устанавливаются возможность и условия, в том числе, «дальнейшего использования всех или части земель прежними собственниками земли, землевладельцами, землепользователями и арендаторами, а также перераспределения земель между ними» (п.5 Положения о порядке проведения инвентаризации земель (утв. постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 12 июля 1993 г. № 659) (с изменениями от 27 декабря 1994 г.). Следовательно, при формировании земельного участка под объектом (объектами) недвижимости, принадлежащими на праве собственности их покупателю в случае отсутствия у продавца правоустанавливающих документов на земельный участок, кадастровым инженерам следует руководствоваться площадью, указанной в последнем акте инвентаризации участка. Иной подход не допустим, поскольку произвольное определение границ и площади объекта недвижимости – земельного участка не согласуется с требованиями земельного и гражданского законодательства.

г) в соответствии с земельным законодательством (п.2 ст. 35 и п.3 ст.33 ЗК РФ), предельный размер площади земельного участка, занятой зданием, строением, сооружением и необходимой для их использования, определяется исходя из утвержденных в установленном порядке норм отвода земель для конкретных видов деятельности или правил землепользования и застройки, землеустроительной, градостроительной и проектной документации.

Наиболее четко порядок определения предельного размера земельного участка при его передаче для функционального обслуживания объекта недвижимости определяется градостроительным законодательством. Предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства являются составной частью градостроительного регламента (ч.6 ст.30 и ст.38 ГрадК РФ). В свою очередь, последний утверждается Правилами землепользования и застройки – муниципальным правовым актом, который в большинстве муниципальных образований России до сих пор не принят. Проектная документация по старым (ветхим) объектам (в силу срока их постройки) обычно отсутствует. Законы субъектов РФ, определяющие предельные размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность (в порядке п.п.1,2 ст.33 ЗК РФ) для определения предельных размеров таких формируемых земельных участков не подлежат применению, поскольку их требования не распространяются на случаи выкупа земельного участка под объектами недвижимости в порядке ст.36 ЗК РФ.

д) согласно п.7 ст.36 ЗК РФ, местоположение границ земельного участка и его площадь определяются с учетом фактического землепользования в соответствии с требованиями земельного и градостроительного законодательства. Местоположение границ земельного участка определяется с учетом красных линий, местоположения границ смежных земельных участков (при их наличии), естественных границ земельного участка. Последняя норма, на наш взгляд, означает, что при формировании земельного участка его границы и размер определяются не по красным линиям и естественным границам, а лишь с учетом таковых. Руководствоваться же при этом следует нормами земельного и градостроительного законодательства.

При расчете предельной фактически используемой площади земельного участка, упоминаемой в ст.36 ЗК РФ, необходимо учитывать, что в указанной норме речь идет о двух видах «площадей»: во-первых, это непосредственно застроенная объектами недвижимости часть земельного участка (определяется по справкам БТИ и техническим паспортам); во-вторых, площадь, призванная обеспечить функционирование расположенных на участке объектов недвижимости. В случае ветхого состояния последних и вытекающей отсюда невозможности их использования по прямому назначению, общий размер площади земельного участка, подлежащей выкупу в собственность по льготной цене, указанной в ст.36 ЗК РФ (и ст.3 Вводного закона), должен равняться закрепленной в акте инвентаризации. Представляется, что покупатель не вправе требовать передачи земельного участка большего размера,¹ поскольку от продавца ему не может перейти участок большей площади, чем фактически используемой последним (с которой он уплачивал земельный налог).

С другой стороны, в случае, если покупатель решит осуществлять реконструкцию приобретенных им объектов недвижимости (вне зависимости от их состояния), то он имеет право на приобретение в собственность или аренду дополнительных (прилегающих) площадей, свободных от прав третьих лиц, по процедурам, предусмотренным ст.30 или ст. 34 ЗК РФ на общих основаниях. Размер такого дополнительного земельного участка также должен определяться не произвольно, а исходя из п.10.5 Методических рекомендаций по проведению землеустройства при образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства (утв. Росземкадастром 17 февраля 2003 г. с изменениями от 18 апреля 2003 г.), согласно которому при наличии на земельном участке объекта недвижимости (здания, строения, сооружения) проектное положение границ и размер земельного участка устанавливаются (восстанавливаются) по проекту строительства этого объекта, а при отсутствии проекта строительства - по нормам отвода земель, установленным в строительных нормах и правилах (СНиПах), действовавших на момент строительства. Следовательно, в случае реконструкции объекта недвижимости (например, животноводческой фермы) размер такого дополнительного участка должен определяться проектной документацией, подготовленной на основе СНиП II-97-76 «Генеральные планы сельскохозяйственных предприятий». При этом в ходе формирования на этой основе такого участка, несомненно, должны соблюдаться красные линии и границы смежных землепользователей, а также естественные границы земельного участка.

На указанные обстоятельства уже обращалось внимание в научной литературе. Так, отмечалось, что при необходимости получения большего размера земельного участка, нежели принадлежавший продавцу, покупатель недвижимости «вправе обратиться к органу, уполномоченному распоряжаться земельными участками. Вопрос о предоставлении покупателю большей части земельного участка может быть решен в порядке, установленном действующим законодательством, а именно главой V ЗК РФ. В этом случае требуется соответствующее отдельное решение собственника земельного участка о предоставлении покупателю недвижимости необходимой части участка. А заявитель (покупатель недвижимости) должен будет предоставить собственнику участка (уполномоченному органу) мотивированные обоснования того, что он имеет основания претендовать на предоставление дополнительной части земельного участка и что она необходима ему для использования. Такой позиции придерживается и судебная практика (см., например, Постановления ФАС Уральского округа от 26 января 2004 г. по делу № Ф09-4087/03-ГК; ФАС Московского округа от 9 марта 2004 г. № КГ-А40/886-04)».¹

е) в настоящий момент по рассматриваемому вопросу, касающемуся проблем применения ст.36 ЗК РФ, формируется заслуживающая внимания судебная практика. Так, в Постановлении Федерального суда Северо-Кавказского округа от 13 апреля 2006 г. № Ф08-985/06 было отмечено, что при выкупе земельного участка, на котором расположены объекты недвижимости и который находится в государственной или муниципальной собственности (ст. 36 ЗК РФ), уполномоченное собственником лицо вправе продать не весь земельный участок, а только часть его, занятую объектом недвижимости и необходимую для его использования. Фабула дела такова. Администрация муниципального образования (арендодатель) и общество (арендатор) заключили договор аренды земельного участка, на котором расположены принадлежащие обществу на праве собственности объекты недвижимости. Общество обратилось в администрацию муниципального образования с заявлением о выкупе земельного участка. Администрация сообщила, что в собственность может быть предоставлена только часть земельного участка, занятая недвижимыми объектами и необходимая для их использования, остальная часть земельного участка, свободная от застройки, может быть предоставлена только в аренду. Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным бездействия администрации муниципального образования, выразившегося в непредоставлении обществу в установленный законом срок договора купли-продажи земельного участка.

Решением, оставленным без изменения постановлениями апелляционной и кассационной инстанций, в удовлетворении заявления отказано по следующим основаниям. При приобретении права собственности на объекты недвижимости к лицу переходят права на земельный участок, занятый этой недвижимостью и необходимый для ее использования (ст. 35 ЗК РФ). Площадь части земельного участка, занятой зданием, строением, сооружением и необходимой для использования, определяется на основании п. 3 ст. 33 ЗК РФ, согласно которого предельные размеры земельных участков устанавливаются в соответствии с утвержденными нормами отвода земель для конкретных видов деятельности или правилами землепользования и застройки, землеустроительной, градостроительной и проектной документацией. Площадь земельного участка, необходимая для использования объектов недвижимости, и, следовательно, подлежащая передаче в собственность, определяется исходя из функционального назначения этих объектов. Таким образом, площадь земельного участка, необходимая для использования недвижимости, может быть меньше общей площади земельного участка, выделенного юридическому лицу для осуществления хозяйственной деятельности.

Требование общества заключить договор купли-продажи земельного участка площадью 15 264 кв. м правомерно признано судебными инстанциями необоснованным. Объектами недвижимости на спорном участке занято лишь 1540,1 кв. м. Заявитель не представил доказательств необходимости для использования построенной недвижимости всего земельного участка. При оформлении права собственности на другие объекты недвижимости, расположенные на земельном участке, общество вправе обратиться в администрацию муниципального образования с заявлением о приобретении в собственность соответствующей части земельного участка.¹

Предметом спора по другому арбитражному делу было «переоформление путем выкупа права постоянного бессрочного пользования на земельный участок из земель поселений, используемый для сельскохозяйственного производства, площадью 12 270 000 кв.м, что составляло практически весь незастроенный массив данного поселения. Отсутствие четкой правовой регламентации в данной области может привести к неоправданным расходам как со стороны органов государственной власти и муниципального образования, так и со стороны инвесторов, которые в дальнейшем примут решение о вложении средств в застройку территории, поскольку выкупать обратно проданный по фиксированной цене земельный участок придется по рыночной цене, которая зачастую значительно выше той, которую платит лицо при приватизации земельного участка на основании Закона».²

Представляется, что рассмотренная проблема является межотраслевой; имеет важное теоретическое и практическое значение; не имеет простого решения (внести в определенный федеральный закон изменения и дополнения; принять новый закон; привлечь к уголовной ответственности всех или нескольких муниципальных служащих, произвольно определяющих размеры выкупаемых гражданами и юридическим лицами земельных участков и т.д.). Подобные меры как таковые едва ли смогут изменить сложившуюся в рассматриваемой сфере общественных отношений ситуацию, а потому выявленная проблема носит более сложный, экономико-правовой характер.

Законодатель, принимая во внимание, как рассмотренные выше, так и иные причины и обстоятельства, уже наметил путь их решения, заключающийся в кардинальном реформировании градостроительного законодательства. Данная реформа направлена на установление прозрачных правил определения видов разрешенного использования объектов недвижимости и земельных участков, снижения коррупции в местных органах архитектуры и градостроительства, повышение защищенности прав граждан и юридических лиц в сфере землепользования, строительства и реконструкции недвижимости.

Для достижения данных целей необходимо принятие на местном уровне пакета градостроительных документов, включая генеральные планы и Правила землепользования и застройки. Вместе с тем, едва ли к 1 января 2012 г. (срок, установленный Градостроительным кодексом РФ) Правила землепользования и застройки будут разработаны во всех муниципальных образованиях, особенно в городских и сельских поселениях. И дело даже не столько в заинтересованности отдельных должностных лиц в сохранении существующей неурегулированности рассмотренного (как, впрочем, и многих других) аспекта земельных отношений. Существует и ряд объективных причин, связанных с финансированием, кадровой проблемой и т.д., препятствующих разработке данного вида градостроительной документации.

В завершении данного вопроса заметим, что процедура выкупа участков по фиксированной цене и в срок до 1 января 2012 г. не распространяется на некоторые категории юридических лиц. В их числе садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан, являющиеся землепользователями; организации, при которых в свое время они были созданы; гаражные потребительские кооперативы. Кроме того, в список таких исключений попали религиозные организации, имеющие в собственности здания, строения, сооружения религиозного и благотворительного назначения, расположенные на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также общероссийские общественные организации инвалидов и организации, единственными учредителями которых являются общероссийские общественные организации инвалидов.

В последнем случае, не имея ничего против установления для некоторых категорий юридических лиц исключений в части возмездности приобретения земельных участков в собственность, заметим, что законодательный критерий установления таких исключений далек от признаков прозрачности и обоснованности. Например, остается загадкой, почему общественные организации инвалидов были включены в список льготников, а общественные организации ветеранов Великой Отечественной Войны нет? Совсем непонятно, почему получили льготы религиозные организации, хотя очевидно, что это далеко не единственный и уж никак не самый важный институт гражданского общества в России, где существуют самые разнообразные экологические, патриотические, образовательные, правозащитные и иные организации и учреждения. Некоторые из них имеют официальное признание со стороны федеральных органов власти и существуют на выделяемые им гранты. Однако никаких льгот по выкупу земельных участков они не имеют.

По этому поводу в юридической литературе совершенно справедливо отмечалось, что дискриминация всех нерелигиозных и «неинвалидных» организаций нарушает конституционные нормы о равенстве прав граждан, о запрете любых форм ограничения их прав, в т.ч. по признакам религиозной принадлежности, об отделении церкви от государства (п. 2 ст. 6; п. 2 ст. 8; п. 4 ст. 13; п. 2 ст. 19; п. 2 ст. 14 Конституции РФ). Для исполнения этих требований Конституции России равное право бесплатного дооформления собственности на недвижимость должны иметь все граждане и организации. Дискриминация усиливается и «дарованием» религиозным организациям права безвозмездного срочного пользования участками. Официальные религиозные организации не будут платить налог на землю, что нарушает конституционные требования о равенстве всех перед законом. Данная льгота также нарушает принцип платного землепользования.¹

Предоставление земельных участков впервые гражданам и юридическим лицам за плату или бесплатно. Выше нами были рассмотрены основания и порядок переоформления (приватизации) земельных участков, ранее предоставленных гражданам и юридическим лицам на праве пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования или аренды. Между тем, земельное законодательство подробно регламентирует и процедуру первичного предоставления в собственность земельного участка. Применительно к землям населенных пунктов данная процедура имеет наибольшее распространение в виде аукционов по продаже земельных участков из состава государственных или муниципальных земель для жилищного строительства в собственность (аренду). Данную процедуру мы подробно рассмотрим в параграфе седьмом настоящей главы, посвященной вопросам аренды.

Здесь же нам хотелось бы более подробно остановиться на процедурах бесплатного первичного предоставления земельных участков в собственность гражданам, имеющим предусмотренные законом льготы. Так, в соответствии с п.4 ст.3 Федерального закона от 9 января 1997 г. № 5-ФЗ «О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического Труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы», право на бесплатное получение в собственность земельных участков под строительство индивидуальных жилых домов, дач и под садово-огородные хозяйства площадью 0,08 га в городах и поселках городского типа и 0,25 га в сельской местности имеют граждане Российской Федерации, удостоенные звания Героя Социалистического Труда либо награжденные орденом Трудовой Славы трех степеней.

Согласно Закону РФ от 15 января 1993 г. № 4301-1 «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы» указанные лица имеют право на бесплатное получение в собственность земельных участков под строительство индивидуальных жилых домов, дач, под садово-огородные и личные подсобные хозяйства в размерах, устанавливаемых в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации, но не менее чем 0,20 га в городах и поселках городского типа и 0,40 га в сельской местности (п. 4 ст. 5).

Субъекты Российской Федерации также вправе на основании с п. 2 ст. 28 ЗК РФ устанавливать случаи бесплатного предоставления и переоформления земельных участков в частную собственность из фонда государственных и муниципальных земель для различных целей и разным категориям граждан. Так, в Волгоградской области бесплатно и однократно земельные участки для ведения личного подсобного хозяйства в черте поселений предоставляются гражданам – членам казачьих обществ (включенных в государственный реестр казачьих обществ Российской Федерации), взявшим на себя в установленном порядке обязательства по несению государственной службы, переселившимся в приграничные районы Российской Федерации; военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, общая продолжительность службы которых составляет 10 лет и более; гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС. Закон предусматривает и ряд иных случаев бесплатного переоформления земельных участков их пользователями в собственность.¹

Согласно ст. 5 Закона Кемеровской области от 18 июля 2002 г. № 56-ОЗ «О предоставлении и изъятии земельных участков на территории Кемеровской области» земельные участки могут однократно бесплатно предоставляться в собственность при организации крестьянского (фермерского) хозяйства впервые гражданам в течение десяти лет с момента окончания ими образовательного учреждения среднего или высшего профессионального образования по сельскохозяйственной специальности, постоянно проживающим и работающим в данной сельской местности; гражданам, уволенным вследствие мероприятий по сокращению, ликвидации предприятий металлургического производства, угледобывающего комплекса либо вышедшим на пенсию по достижении пенсионного возраста, выслуге лет с этих предприятий; в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов – лицам из числа коренных малочисленных народов, а также лицам, постоянно проживающим в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов и ведущим традиционный образ жизни и традиционные формы хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов и т.д.² Аналогичные законы приняты в Ярославской области, Краснодарском крае, Москве и т.д.

В рамках рассматриваемого вопроса о льготном предоставлении гражданам впервые земельных участков в собственность обратим внимание на проблему правовой беззащитности таких граждан, а также законодательного попустительства информационной закрытости муниципальных чиновников. Наиболее ярко данная проблема была высвечена Конституционным судом Российской Федерации. Так, Решением Центрального районного суда города Калининграда от 17 ноября 2005 г., оставленным без изменения определением кассационной инстанции, гражданке Я. было отказано в удовлетворении иска к мэрии города Калининграда о понуждении предоставить в собственность бесплатно земельный участок для индивидуального жилищного строительства площадью не менее 600 кв. м. Суд исходил из того, что на момент обращения Я. в мэрию сформированных земельных участков, свободных от прав третьих лиц и поставленных на кадастровый учет, в городе Калининграде не имелось. Кроме того, суд указал, что в силу п. 11 ст. 30 ЗК РФ в случае предоставления земельного участка гражданину для индивидуального жилищного строительства предварительное согласование места размещения объекта не проводится, а потому отсутствует обязанность органа местного самоуправления по обеспечению выбора земельного участка на основе документов государственного земельного кадастра и землеустройства.

По мнению заявительницы, п. 11 ст. 30 ЗК РФ нарушает ее права и свободы, гарантированные статьями 2, 7 (ч. 1), 9, 17, 19, 34, 35, 36 (ч. 1), 42 и 55 Конституции РФ, поскольку в нем не решен вопрос о согласовании размещения земельных участков, расположенных в границах городского поселения и не имеющих градостроительной документации о застройке, а также об обязанности органа местного самоуправления по обеспечению выбора земельного участка, что лишило ее, инвалида II группы, возможности воспользоваться в соответствии со ст. 5 Закона Калининградской области от 11 июля 2003 г. № 298 «О правовом регулировании земельных отношений на территории Калининградской области» правом на получение в собственность бесплатно земельного участка для индивидуального жилищного строительства.

Конституционный суд РФ, изучив представленные Я. материалы, не нашел оснований для принятия ее жалобы к рассмотрению. Пункт 11 ст. 30 ЗК РФ устанавливает, что предварительное согласование места размещения объекта не проводится, в частности, в случае предоставления земельного участка гражданину для индивидуального жилищного строительства. Следовательно, предоставление таких земельных участков гражданам должно осуществляться с учетом требований иных положений ЗК РФ и нормативных актов. Из п. 4 ст. 30 ЗК РФ следует, что для реализации права на получение в собственность земельного участка для индивидуального жилищного строительства должен быть соблюден порядок его формирования и постановки на государственный кадастровый учет, что обусловливает необходимость предварительного проведения уполномоченными органами ряда связанных с этим мероприятий. Отсутствие возможности формирования земельного участка для индивидуального жилищного строительства в границах городского поселения может быть обусловлено особенностями развития данного поселения с учетом градостроительных, экологических и иных норм, что само по себе не может рассматриваться как нарушение конституционных прав заявителя.

Вопрос, поставленный в жалобе, требует проверки того, как органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления реализовывались положения законодательства, направленные на предоставление земельных участков отдельным категориям граждан, в частности ст. 5 Закона Калининградской области «О правовом регулировании земельных отношений на территории Калининградской области», предусматривавшей право инвалидов I и II групп на получение бесплатно земельного участка для индивидуального жилищного строительства. Но разрешение данного вопроса не относится к компетенции Конституционного суда РФ.¹

Другими словами, праву граждан, в том числе имеющих земельные льготы, на предоставление земельных участков в собственность или в аренду (в данном случае для индивидуального жилищного строительства) не корреспондирует обязанность муниципальных должностных лиц по предоставлению информации о наличии и местоположении свободных от прав третьих лиц земельных участков, пригодных для индивидуального жилищного строительства или иных целей. Вместе с тем предложение нормативно закрепить обязанность муниципальных чиновников формировать земельные участки по каждому обращению гражданина есть чистой воды идеализм. У органов местного самоуправления действительно имеются сведения о незастроенных земельных участках, но установление обязанности по их формированию и распределению всем желающим парализует работу земельных комитетов органов местного самоуправления, не говоря уже о том, что сама такая возможность во многом зависит от наличия (и состояния) градостроительной документации отдельно взятого муниципального образования (например, документации по планировке), разработка которой, в свою очередь, сильно зависит от финансового состояния муниципалитета и т.д. Кроме того, не следует идеализировать и саму общественность.

Поэтому, на наш взгляд, до оформления «в первом чтении» современной градостроительной документации (генеральных планов и правил землепользования и застройки) во всех муниципальных образованиях, а также до разработки градостроительной документации по планировке территории нижестоящего уровня, т.е. до оформления нормативных документов, позволяющих четко определить границы застроенных и незастроенных территорий (в том числе их правовой статус), любые подобные призывы бесполезны. Следовательно, реалии сегодняшнего дня таковы, что обеспечить баланс частных и публичных интересов (не говоря уже об интересах смежных землепользователей) не представляется возможным иначе, чем посредством процедуры предварительного согласования места размещения объекта. До принятия правил землепользования и застройки никак иначе нельзя определить и параметры разрешенного использования участка и объектов недвижимости.