Леденева В.В., к. полит. н. (Ростов н/Д)

Леденева В.В., к. полит. н. (Ростов н/Д)

АДМИНИСТРАТИВНО-ПОЛИТИЧЕСКАЯ ЭЛИТА КРУПНОГО ГОРОДА
В СИСТЕМЕ СОВРЕМЕННЫХ ОБЩЕСТВЕННО-ПОЛИТИЧЕСКИХ
ПРОЦЕССОВ (НА ПРИМЕРЕ Г. РОСТОВА-НА-ДОНУ)

Главным свидетельством движения от олигархии к плюрализму является изменение социальных характеристик избранных представителей власти. Даль выделяет несколько этапов эволюции политической системы современного крупного города:

1) «аристократический», когда власть в городской системе управления принадлежала сравнительно небольшой группе, обладавшей всеми необходимыми ресурсами для поддержания господства: богатством, социальным положением, образованием, монополией на публичные должности. Правящая элита была сплоченной (общие происхождение, религия, ценности), и в этот период никакие другие группы не могли бросить ей вызов. Доминированию элиты способствовали цензы, процедура открытого голосования и небольшой размер города;

2) «антрепренерский», когда власть стала переходить к представителям крупного бизнеса. Этот переход был обусловлен изменением в распределении важнейших политических ресурсов: в результате развития промышленности богатство было отделено от социальной позиции; социальная позиция и образование остались у патрициев, но богатство и доминирование в корпоративной и публичной жизни оказались у бизнесменов. Бизнесмены обладали и третьим ключевым ресурсом – популярностью. Именно лидеры, получавшие массовую поддержку, стали превалировать над старой олигархией. Для воспроизводства данного ресурса требовалось поддержание у рядовых граждан-избирателей веры в достоинства людей бизнеса и уважения к ним, что стало частью традиционной американской идеологии. Даль называет пять основных факторов, способствовавших возвышению новой элиты: тайное голосование, расширение избирательных прав, рост населения, его мобилизация политическими партиями, идеология. Занятие богатыми людьми ведущих политических позиций отразило тенденцию соединения богатства и политики. В этот период мэрами становились добившиеся успеха мануфактурщики, и бизнесмены заняли практически все посты в местных органах власти. Новый характер экономических отношений оказался неблагоприятным для патрициев, которые постепенно утратили свои позиции как в экономике, так и в политике^2.

3) «плюралистический», характерный дальнейшей дисперсией политических ресурсов и, соответственно, политической власти. Как и у патрициев, у бизнесменов не было одного важного политического ресурса, роль которого по мере развития формальных демократических институтов естественно возрастала – численности. Этим воспользовались «экс-плебеи» («пролетариат»), которые, будучи порождением бизнеса, стали постепенно отодвигать бизнесменов на второй план, все более оккупируя центр политической сцены. Влияние плебса росло по мере увеличения его численности, при этом существенную роль сыграл фактор иммиграции. Мощный приток иммигрантов заставил политиков искать их поддержки, поэтому политика становилась все более этнической. Иммигранты и экс-плебеи завершили процесс дезинтеграции политических ресурсов: популярность отделилась от богатства и социального положения. Она давала голоса, а те, в свою очередь, обеспечивали доступ к постам в политической структуре, обеспечивавшим политическое влияние¹;

4) современный этап, когда все большую роль начинают играть «новые люди». Даль связывает их появление с завершением политической ассимиляции иммигрантов и ослаблением экономической (и потому политической) гомогенности этнических групп. Хотя классовая политика и не сместила этническую, все же социально-экономический фактор стал занимать более значимое место в структуре политических интересов. Поэтому менялся и набор проблем, на которые вынужден был обращать внимание правящий класс: ухудшение физического и экономического состояния центра города, приток населения на окраины, перегрузка общественной инфраструктуры, потребности в улучшении системы школьного образования, распространение ценностей и вкусов среднего класса, рост нетерпимости к коррупции, высокая дифференциация доходов и др. Все это усилило потребность в более профессиональных политиках. «Новые люди», пишет Даль, должны были быть бюрократами и экспертами, обладать достаточными знаниями и умениями, чтобы успешно решать эти непростые проблемы. При этом им надо было быть гибкими политиками, способными формировать устойчивые политические коалиции из представителей различных страт, ранее не вступавших в кооперацию друг с другом. Таким образом, заключает Даль, в течение века политическая система, в которой доминировала единая взаимосвязанная группа лидеров (олигархия), превратилась в систему, в которой взаимодействуют различные группы лидеров, обладающие специфической комбинацией ресурсов (плюралистическая система). Элита уже не правит в крупном городе, но это не привело и к правлению народа, а сама политическая система по-прежнему далека от политического равенства.

Все ресурсы в городской системе власти имеют определенный порог эффективности и их увеличение сверх данного порога совсем не обязательно ведет к росту влияния. Более того, в определенных ситуациях использование ресурсов может дать обратный эффект, и не все ресурсы конгруэнтны. Например, близость к бизнес-элите и, соответственно, к материальным ресурсам, может способствовать снижению популярности у определенных категорий населения, и наоборот. Наконец, количество ресурсов группы не носит фиксированного характера и может постоянно изменяться, а осуществление влияния может использоваться для получения дополнительных ресурсов: политические ресурсы могут быть также удачно «вложены» и давать «дивиденды», как и экономические ресурсы. В силу этих причин характер распределения политических ресурсов в современном демократическом обществе делает практически невозможным формирование единой иерархической политической системы. Даль признает, что лишь сравнительно небольшая часть населения города активно использует политические ресурсы. В выборах участвует до половины населения, в других видах политической активности – около 13% граждан¹. Низкие рейтинги политического участия Даль объясняет тем, что для большинства граждан политика находится на периферии интересов. Современное сложное общество дает гражданам различные возможности, многие из которых, в том числе политическое участие, требуют больших временных затрат, усилий, финансовых ресурсов. Поэтому многие граждане не включаются в политику. Количество участвующих не есть главное для демократии; важнее наличие гарантий участия и ограничение власти политических лидеров, которые имеют место в условиях полиархии.

В городской системе наиболее эффективно используют свои ресурсы те, кто профессионально занимается политикой. Главным политическими ресурсами профессионала являются занимаемая должность и рабочее время. В отличие от других граждан, вынужденных в силу естественных причин заниматься неполитической деятельностью для поддержания существования, профессионалы организуют свою жизнь вокруг политики. Связанные с официальными должностями права и полномочия являются высококонвертируемым политическим ресурсом, имеющим широкую сферу применения. Обладая существенно большими по сравнению с рядовыми участниками политики ресурсами, профессионалы имеют и значительно более развитые умения и знания, а потому оказывают значительное непосредственное влияние на политические решения².

Умение использовать имеющиеся политические ресурсы является, по мнению Даля, важным источником изменений в структуре и характере распределения власти в городской общности. Он, в частности, связывает переход от «суверенитета» к «коалиции коалиций» именно с умениями мэра существенно более эффективно использовать практически те же ресурсы, что были и у его предшественников на данной должности. Тем самым мэр смог аккумулировать дополнительные ресурсы, что позволило ему оказывать более сильное влияние на участников городской политики, структуры и организации, играющие важную роль в городской жизни.

Однако в плюралистическом обществе аккумулирование ресурсов имеет свои пределы и не ведет к диктатуре, поскольку практически все граждане имеют доступ к политическим ресурсам, и при возникновении угрозы их интересам эти ресурсы могут оказаться востребованными для организации оппозиции определенным политическим решениям. Это, в свою очередь, увеличивает издержки решений, делая их невыгодными для политического субъекта. Тем самым распределение ресурсов и баланс между их использованием и неиспользованием могут дать лидерам возможность иметь значительную власть в городской общности и одновременно выступают в качестве ее ограничителей, создавая предпосылки как для поддержания стабильности политической системы, так и для ее изменения.

Изучение теоретических концептов и практических аспектов современной российской политики позволяет сделать ряд выводов.

1. На организацию системы власти и позиционирование элитных групп крупного города оказывают непосредственное воздействие изменения характера политической системы. Благодаря этому меняется характер распределения политических ресурсов и механизм действия ресурсов по мере постепенной трансформации кумулятивных ресурсов в некумулятивные (кумулятивные ресурсы способствуют монополизации власти, концентрации всех ее ресурсов в руках немногих, а некумулятивные ресурсы создают условия для дисперсии власти).

Непосредственно в городской системе управления отмечается низкое влияние социальной и экономической элиты на политическую жизнь в городской системе. Здесь следует учитывать, что сила и характер влияния любой политической группы зависят от многих факторов – количества ресурсов, находящихся в ее распоряжении, степени единства членов группы, уровня их знаний, умений и настойчивости, силы сопротивления со стороны оппозиции, степени совпадения интересов группы с целями политических лидеров и господствующими в общности убеждениями.

Политическое влияние в системе городского управления в основном сосредоточено в «административно-политической страте», которая включает в себя тех, кто наиболее активно участвует в политических акциях и властных дискуссиях по сравнению с основной массой населения. В самой политической страте существенное непосредственное влияние на решение жизненно важных для общности проблем имеет сравнительно небольшое число людей. С этой точки зрения, по мнению Р. Даля, распределение власти касается лишь меньшинства политической страты – политических лидеров и административных руководителей. Особая роль в такой системе отводится сублидерам – людям, осуществляющим помощь в формулировании стратегии, выполнении рутинной повседневной деятельности, мобилизации населения, легитимации тех или иных акций и т.д.

Основные изменения в современной российской административно-политической элите крупного города вызваны специфической политической социализацией, которая произошла в постсоветский период. Важным фактором здесь является наличие опыта работы в советских органах управления. Доказано, что ценностные ориентации, сформировавшиеся в условиях ранней социализации управленца в советский период, остаются сравнительно стабильными. Одновременно следует учитывать, что эффективное управление требует профессионализма, т.е. квалифицированных специалистов, имеющих опыт управленческой работы и владеющих разносторонней информацией о социальных процессах.

Важным вопросом осуществления властных полномочий и функций в системе современной муниципальной власти является определение пространственно-временных границ участия жителей местного сообщества в процессе управления территорией. Вопрос «меры» возникает на всех этапах управленческого цикла. Он появляется в тот момент, когда определяется количество социальных субъектов, которых нужно привлечь к принятию того или иного решения; в содержании принимаемых в процессе коллективного творчества решений; в используемых властью механизмах и формах взаимодействия. Социальное партнерство городской власти и населения отражает объективную потребность социально ориентированного управления. Требуется разработка модели конструктивного, постоянного и эффективного сотрудничества между властью и населением и внедрение ее в жизнь. В том, что в современной России подобная модель на сегодня фактически отсутствует, «виноваты» обе стороны: власть, объективно не заинтересованная в таком сотрудничестве, и население, в основной своей массе равнодушное к тому, кто и как управляет городом.

4. В современной России специфика развития партийных организаций на местном уровне плохо соответствует задачам становления и повышения эффективности местного самоуправления. Их деятельность в целом не способствует консолидации и сплоченности местного сообщества в решении острых проблем, в частности обнаруженных в реформировании жилищно-коммунального хозяйства. А это было бы весьма важным в реалиях отечественной политической жизни.

Что касается анализа конкретных изменений в структуре и ценностных ориентациях городской административно-политической элиты, то материал для этого дали два социологических исследования, проведенных нами 1995 и 2005 гг.

И последующее изложение является oбoбщeниeм данных комплексных исследований административно-политической элиты г. Ростова-на-Дону.

На начало 2005 г. административно-политическая элита г. Ростова-на-Дону характеризуется следующими параметрами: средний возраст – 53 года; 59% ее состава – мужчины; по национальному признаку – подавляющая часть (88%) – русские; из них 54% – уроженцы г. Ростова-на-Дону и Ростовской области; 93,2% - с высшим образованием, из них 3,7% имеют ученую степень. По профилю образования картина такова: 26,85% имеют высшее техническое образование, 34,26% – гуманитарное, из них 3,7% обладают специальным профессиональным образованием по специальности «Государственное и муниципальное управление». По опыту предшествующей работы: около 37 прошли школу комсомольской и партийно-советской работы; около 32 – хозяйственной; сотрудниками научно-учебных заведений были 13,3; работниками культурной сферы – 5; рабочими проработали более 18% нынешних руководителей.

Статистические характеристики показывают значительное отличие ростовской городской элиты от областной по ряду показателей. Существенно выше в управлении городом Ростовом доля женщин-управленцев, существенно ниже число административных работников - выходцев из номенклатурной системы, значительно выше число гуманитариев. Ростовская элита менее укоренена, нежели областная (уроженцев региона в ней едва больше половины).

В сравнении с административно-политической элитой ЮФО (13 субъектов ЮФО) ростовская практически схожа с ней по возрастному критерию (53,6 и 53% соответственно); менее образованная (100 и 93,2%), причем в ЮФО 33,3% руководителей имеют ученую степень кандидата или доктора наук. Но ростовская административно-политическая элита по своему составу более гуманитарная и менее обременена опытом советской партийной работы. В элитной структуре ЮФО более половины характеризуемого слоя начали свою трудовую биографию простыми рабочими или колхозниками (остальные – студентами, военнослужащими).

Исходя из структурных характеристик, можно высказать предположение, что в подходах к принимаемым решениям со стороны региональной элиты преобладают технократически-хозяйственные, мужские мотивы, в ростовской же городской элите они существенно смягчены.

В мотивационной сфере ростовской административно-политической элиты доминируют установки «служения обществу и людям». Видимо, управленческая специфика осуществления руководства самодостаточным и ограниченным социальным пространством, где «многие меня знают» и результаты управленческой деятельности непосредственно оказывают влияние на самих руководителей, имеет существенное воздействие. Так, 35 и 36% соответственно считают для себя главными «достижение признания и уважения людей» и «честное служение обществу». 23% опрошенных утверждают, что стремятся к самореализации.

Полученные результаты исследования говорят о том, что мотивационно-психологическая сфера современной административно-политической элиты крупного города (г. Ростова-на-Дону) весьма устойчива, определяющее место в ней принадлежит ценностям эффективного управления и успешной деятельности, ориентированной на улучшение жизни местного сообщества и самореализацию представителей управленческого слоя.

Своими основными недостатками руководители Ростова-на-Дону считают слабое знание права и государственного управления – 24, 53% опрошенных, теории рыночных отношений и менеджмента – 17, 92% и социальной психологии – 12, 26%. Менее актуальными знаниями считаются политический менеджмент – 7,55%, кадровая работа – 6,60%, информационное обеспечение – 6% и искусство делового общения – 3,77%.

Среди наиболее распространенных рекрутинговых механизмов современной административно-политической элиты г. Ростова-на-Дону выделяется «выдвижение из резерва» (71,30%); 12,96% опрошенных попали в управленческую сферу при помощи успешного окончания испытательного срока и 11,11% – после прохождения собеседования. Лишь 3,7% пришли в руководящие структуры города в результате стажировки. Менее 1% прошли конкурс.

Важнейшими факторами развития профессионализма руководителей среди представителей современной административно-политической элиты г. Ростова-на-Дону считаются «систематическое повышение квалификации» – 25,12%; «опыт службы» – 21,74 и «образование» – 14,49%. Также 12% опрошенных отмечаются «система служебного роста», 7,25 – стиль руководства; 4,83 – материальное стимулирование; 3,86 – моральное стимулирование и 3,5% – критерии строгого отбора на государственную службу. Всего 1,45% значимости отводится «укреплению дисциплины и наведению порядка в административных учреждениях» и менее процента – «мотивации и заинтересованности государственных служащих».

Практически все представители административно-политической элиты города Ростова-на-Дону считают, что они вполне соответствуют занимаемым должностям. Так, 55% представителей ростовской элиты считают свой профессионализм «вполне достаточным для исполняемой должности». 36% утверждают, что они «полностью соответствуют своим должностным обязанностям». И всего 5% говорят о том, что им «требуется существенное развитие своих управленческих навыков».

Основными негативными факторами, влияющими на профессионализм управленцев, называются «частые реорганизации» и «несовершенство карьерного передвижения». Из этого следует, что представители городской административно-политической элиты преимущественно ориентированы на то, чтобы иметь уверенность и предсказуемость в практической деятельности. Их требования направлены на устойчивость и постоянство службы. Потому респонденты указывают здесь же и на «трудности в получении дополнительного и специального образования» и на «трудности в повышении квалификации» – соответственно 8,5 и 8,4%. Это является для них важным признаком подтверждения своих функциональных притязаний. Путем повышения квалификации и дополнительного образования административно-политические элиты хотят обезопасить себя от перемен и карьерных неожиданностей. Интересно, что субъективные факторы оказались на гораздо более низких позициях. Так, среди менее важных факторов, препятствующих развитию профессионализма, указываются «неразвитость административной культуры» – 6,54%; «оплата труда» – 4,67; «протекционизм в отборе кадров» – 2,8 и «текучесть кадров» – 2,8%. Административно-политические элиты муниципального уровня считают себя более зависимыми от непредска-зуемости самой «системы», чем от субъективной непредрасположенности вышестоящих руководителей.

Большинство представителей административно-политической элиты посвящают практически все служебное время непосредственно исполнению должностных обязанностей (62%). Всего 34% заявляют о том, что используют для этого всего две трети служебного времени. И только 3% говорят, что всего половину своего служебного времени посвящают работе.

Одновременно с этим 33% представителей ростовской элиты считают, что профессионалами можно назвать только отдельных государственных служащих. Примерно столько же (34%) полагают, что «профессионализм основной части служащих позволяет организации выполнять организационные функции». Всего 16% опрошенных представителей городской элиты убеждены в том, что профессионалами являются все служащие без исключения. В то же время 81% респондентов считают, что нынешние управленцы компетентны в решении проблем, стоящих перед органами городской власти.

По утверждению 52% городской элиты, самым существенным недостатком, проявляющимся при подборе государственных служащих, является «отсутствие серьезных конкурсов на замещение вакантных должностей». Следующей важной причиной (20,4%) указывается «субъективизм при оценке деловых и личностных качеств работника». И лишь менее 5% указывают на «протекционизм, выдвижение работников по признакам личной преданности». Также среди других недостатков отмечались (по 3,88%) «некомпетентность самих работников, которые занимаются вопросами подбора и воспитания кадров» и «недостаточное использование в кадровой работе демократических начал».

Примечательно, что в качестве основных компонентов «элитарности» представители административно-политической элиты г. Ростова-на-Дону называют «значительный и разнообразный управленческий опыт» – 20,83%; «связь с народом» – 14,77%; «профессионализм» – 14%; «образованность» – 9,5%; «умение учитывать и координировать интересы разных социальных групп» – 9,4%; «высшую нравственность» – 7,2%; «справедливость» – 6,82%; «высокая нравственная культура» – 6%; «патриотизм» – 5,6%; «практичность и прагматизм» – 2,65%. Как наименее значимые качества элит назывались «демократизм», «хорошие связи с Западом», «политическая воля». Здесь отчетливо видно, что отличительными признаками современной элиты самими элитами считаются управленческие способности, профессиональные и представительские функции.

Среди недостатков в работе современных административно-политических элит г. Ростова-на-Дону называются «недостаточный профессионализм» – 16%; «низкий уровень организации работы» - 15; «неподконтрольность и неподотчетность снизу» – 11; «закрытость и непрозрачность принятия решений» – 9; «правовой нигилизм» – 3; «недемократизм» и «коррумпированность» – по 2%. Интересно, что недостатки аккумулируются в наименее значимой для нынешних элит сфере – демократизации и открытости системы управления. Скорее всего, современные элиты города не обладают еще устойчивыми императивами, способными развивать демократические принципы власти.

Проведя сопоставление с данными аналогичных опросов 1995 и 1996 гг., можно рассмотреть специфику развития современных административно-политических элит г. Ростова-на-Дону. Отметим характерные элементы этого развития.

1. За прошедшие 10 лет элита стала существенно старше – в среднем на 5 лет, т. е. ее статистические возрастные изменения происходили сомасштабно реальному ходу времени.

2. Существенно (на 14%) уменьшилась в составе нынешней административно-политической элиты доля лиц, имеющих опыт работы в прежней социально-политической системе, и столь же существенно (на 12%) выросла доля «хозяйственников», заметно уменьшилась фракция, имеющая опыт работы в социальной сфере (на 6% в общем составе и на 26% по удельному весу).

Состав элит стал более «женским».

Продолжается гуманитаризация элиты Ростова (число «технократов» уменьшилось на 8%).

Очень заметно, особенно в сравнении с данными опроса 1995 г. (в 6 раз) выросли показатели по переподготовке и повышению квалификации.

По количественным параметрам ростовская городская административно-политическая элита выросла за последние три года на 18%.

Из полученных данных следует, что за последние три года в ростовской городской административно-политической элите наиболее заметной является тенденция к ее перегруппировке в направлении существенного усиления доли прагматиков-хозяйственников (относительный рост этой фракции почти 2,5 раза) и вытеснению людей с номенклатурно-управленческим опытом (удельный вес этой фракции снизился на одну треть).

В то же время в элитной среде предпринимались серьезные шаги по переподготовке кадрового состава элиты и ее гуманитаризации.

Изменения, протекающие на районном уровне городской административно-политической элиты, зачастую не совпадали с общегородскими, хотя также на одну треть снизился удельный вес лиц с номенклатурным опытом и вдвое вырос удельный вес с опытом хозяйственной работы. На 8% увеличилась доля мужчин, заметно уменьшившаяся в городской элите, снизился уровень образования (на 5%) и доля русских (на 7%), несколько выросла технократическая прослойка (на 5%), заметно меньшим (более чем вдвое) был удельный вес фракции, имеющей опыт работы в социальной сфере.

Приведенные данные и их анализ позволяют представить системный портрет городской административно-политической элиты. Она стала продуктом происходящих изменений в социально-экономической жизни города, претерпевшей существенную переориентацию на рыночные отношения. В соответствии с ними изменились и структура, состав элиты и сама система управления городом.

Однако, судя по тому, что процесс политического конструирования в современной России далек от окончательного конституирования, элитогенные факторы ожидает период дальнейшего развития. Динамика происходящих перемен и специфика современного городского хозяйства показывают, что в управленческих действиях имеется еще много недостатков, требующих и подбора новых людей, и дальнейшего повышения профессионализма уже хорошо зарекомендовавших себя кадров.