Қожабек қанат мұратұлы қазақстан Республикасының денсаулық сақтау саласын мемлекеттік басқаруды құқықтық реттеу
Денсаулық сақтау саласындағы мемлекеттік басқару: теориялық-әдістемелік аспектілері
жүктеу/скачать 1.29 Mb.
|
| 1.2 Денсаулық сақтау саласындағы мемлекеттік басқару: теориялық-әдістемелік аспектілері
Денсаулық сақтау саласын мемлекеттік басқару мәселесін қарастырмас бұрын, алдымен мемлекеттік басқару деген не, тұтасымен алғанда мемлекеттік басқарудың неден тұратынын, оның түрлері мен ерекшеліктерін анықтап алу қажет деп ойлаймыз. Мемлекеттік басқару ұғымының мәнін ашуда оның екі құрамдас бөлігі «мемлекеттік» және «басқару» деген түсініктердің мазмұнын ашып алу қажет. Өйткені бұл ұғымдар әлі күнге дейін әрқилы мағыналарда, интерпретацияларда, бір-біріне қарама-қайшы келетін түсініктерде айтылып жүр. Әсіресе «басқару» түсінігі көптеген түрлерде беріліп, ол тіпті әртүрлі сападағы құбылыстарды, қатынастарды және процестерді қамтып жүр. Басқару аспектісін механикалық, физикалық, химиялық және биологиялық байланыстар тұрғысынан қарастыру да етек алды. Тіпті табиғи және әлеуметтік әрекеттердің өздігінен туындайтын элементтеріне де басқарушылық сипат беруге тырысуда. Осы мәселелерге орай, белгілі қазақстандық ғалым Д.Л.Байділдинов: «басқаруды ұйымдастыру мәселелері қазіргі уақыттада мемлекеттегі экономикалық қайта құрулармен, меншіктің сан алуан нысандарымен байланысты ерекше көкейкесті сипат алып отыр. Біздің республикамызда болып жатқан өзгерістерідің осы жағдайларында ол өзгерістер қоғамдық өмірдің барлық салаларын, соның ішінде басқару саласын да қамтуда. Бұдан ертеректе болған басқарудың әкімшілік-әміршілдік жүйесінің орнын барынша икемді аппарат басты, онда ықпалды басқарудың билік әдістері мен нысандары қоғамдық қатынастар субъектіліерінің экономикалық тетіктерімен ауыстырылды. Меншіктің мемлекеттік емес нысандарының пайда болуы, жеке кәсіпкерліктің дамуы, біздің республикамыздың өмірін демократияландыру қазіргі басқару органдарының жүйесін, өз қызметінің сипатын өзгертуге мәжбүр етуде. Қазіргі кезеңде, басқару процесін ұйымдастыра отырып, мемлекет мемлекеттік басқарудың саласында бола отырып, жаңа экономикалық құрылымға ықпал етудің нысандарын пайдалану керек, солай бола тұрса да, мемлекеттік нұсқауларға бағынуға міндетті болуы тиіс» дейді [12]. Өз кезегінде А.И. Худяков басқарудың құқықтық мағынадығы үш мағынасын атап көрсетеді. Олар: «бірінші мағынада- бұл билік етуші субъектінің бағыныштыларының әрекеттеріне қатысты ұйымдастырушылық тұрғыда әсер етуі; екінші мағынады – бұл белгілі бір процестерді реттеу; үшінші мағынада – бұл ішкі иерархияға негізделген, яғни билік және бағыныштылыққа негізделген белгілі бір ұйымдық-құқықтық құрылымдарды құратын органдар жүйесі» [13]. Сонымен қатар отандық ғалым А.А.Таранов: «Басқару қызметінің әрқилы болғанына қарамастан ол, заңнан тыс болмауы тиіс» дейді [14]. Демек, басқару адамның ойлауынан, сезімінен және еркінен туындап, адамдар арасындағы қатынаста оған «билік» ұғымы қосылады, ал ол адамдарды және ресурстарды біріктіруші факторға айналады. Бұл басқарудың қандай болатындығы, оны құрған адамдарға байланысты. Ал «мемлекеттік басқарудың құқықтық нысаны, реттеуді және ықпал етуді пайдалануы, оның міндетті белгісі болып табылады» [15]. Осы адам қоғамындағы басқарудың өзін ғылыми әдебиеттерде негіздері бойынша әр түрге бөледі. Мәселен, қоғамдық өмірдің аяларына байланысты: жалпы қоғамды басқару, экономикалық басқару, саяси басқару, әлеуметтік басқару, рухани, идеологиялық саланы басқару. Осы орайда, Н.Б. Мұхитдинов «сонымен бірге, қазіргі кезеңдегі нарықтық қатынастар аясында жүзеге асырылып жатқан мемлекеттік реттеудің өзі де мемлекеттік басқару болып табылатынын білуге тиістіміз», дейді [16]. Басқарудың барлық түрлері арасында мемлекеттік басқару, өзіне тән қасиеттері арқылы ерекше орынға ие болады, өйткені басқарудың негізгі әлеуеті мемлекет қолында шоғырланған. Мемлекеттік басқару әлеуметтік қызметтің бір түрі ретінде кең және тар мағынады түсініледі. Кең мағынады – бұл, ұйымдастырушылық, тәртіпке келтірушілік қызметі, яғни әртүрлі қоғамдық қатынастарды мемлекеттің барлық билік тармақтарының, мемлекеттік қызметшілердің қызметтерімен реттеу. Тар мағынада (әкімшілік-құқықтық) – бұл, атқарушы биліктің мемлекеттік биліктің бір тармағы ретінде, атқару билігінің арнайы мемлекеттік органдарының жүйесімен немесе мемлекеттік басқару органдарымен жүзеге асырылатын мемлекеттің әкімшілік, атқарушылық-билік етушілік қызметі. Біздің зерттеу мақсатымызға орай, біз мемлекеттік басқаруды осы тар мағынасында қарастырамыз. Өйткені, ұйымдастырушылық-құқықтық мағынасында ғана мемлекеттік басқару әкімшілік-құқықтық реттеудің негізгі объектісі және әкімшілік құқық нормасының қолданылу аясында болады. Мемлекеттік басқару саласындағы құқықтық әдебиеттерді талдау, мемлекеттік басқарудың біз қарастыратын мағынасында төмендегідей бірқатар ерекшеліктерімен сипатталады. Біріншіден, мемлекеттік басқару – функциональды және құзіреттілік ерекшеліктерге ие, атқарушы-билік етуші мемлекеттік билік органдарымен (басқару органдарымен) біртұтас мемлекеттік билікті жүзеге асыру жөніндегі қызмет; Екіншіден, мемлекеттік басқарудың мәні осы қызмет түрін ұйымдастырумен сипатталады. Үшіншіден, мемлекеттік басқару дегеніміз, әкімшлік, атқарушы-билік етуші сипаттағы заңға бағынышты қызмет (басқару органдары, заңдардың, президент жарлықтарын, үкіметтің қаулыларын және өзге де жалпы құқықтық талаптарды құқықтық құзіреті шегінде іске асырады). Төртіншіден, мемлекеттік басқару – үздіксіздік және ырғақтылық сипаттағы, шаруашылық, әлеуметтік-мәдени, ұйымдастырушылық, әкімшілік-саяси құрылысты күнделікті және тікелей басқару процесіндегі атқарушылық қызмет. Демек, мемлекеттік басқару әлеуметтік басқарудың бір түрі бола отырып, ұйымдастырушылық сипаттағы заңға бағынышты мемлекеттік билік органдарымен (басқару органдарымен) жүзеге асатын әкімшілік, атқарушылық-билік етушілік қызметті білдіреді. Қазақстандағы денсаулық сақтау саласын мемлекеттік басқару, адамды, оның өмірі мен денсаулығын ең жоғары құндылық деп тани отырып, осыларға байланысты қоғамдағы басқа құндылықтар мен игіліктер анықталып жүргізіледі. Сондықтан денсаулық сақтауды басқару бүкіл қоғамның алдындағы кешенді міндеттерді шешу жөніндегі басқару, оның жүзеге асырылуына басқару құрылымы мен халық шаруашылығының көптеген салалары қатысады. Өз кезегінде, денсаулық сақтау саласын басқарудың міндеті емдеу, диагностикалық және сауықтыру іс-шараларының, денсаулық сақтау ресурстарын ұтымды пайдалану сапасын жоғарылату жолымен басқару мақсаттарына тиімді қол жеткізу болуы тиіс. Сондықтан мемлекет денсаулық сақтау саласын мемлекеттік басқару жүйесімен басқарғанда азаматтардың денсаулығын қорғауды қамтамасыз ету бағытындағы міндеттерді шешуі қажет. Денсаулық сақтау саласындағы мемлекеттік саясатты үйлестіру және жүзеге асыру, халықтың денсаулығын қорғау саласындағы міндеттерді шешу үшін мемлекетте арнайы атқару органдарының жүйесі құрылады. Осы органдар өздеріне берілген құзіреттері мен құрылымдары арқылы халықтың денсаулығын сақтау мен қамтамасыз етуге тікелей араласып, өздерінің жиынтығы бойынша денсаулық сақтау жүйесінің негізгі бір буынын құрайды. Демек, Қазақстан Республикасының денсаулық сақтау жүйесінде денсаулық сақтауды басқарудың өзіне сәйкес жүйесі бар деуге болады. Қазақстан Республикасының денсаулық сақтау саласын басқару жүйесі, өзінің белгілі бір ішкі ұйымдасуы мен функциялары, басқа жүйелермен байланысы және одан әрі даму болашағы бар қоғамды басқарудың бір жүйесі. Ол төмендегідей өзіне тән белгілермен сипатталады: өзара байланысты элементтерден тұратын біртұтас жүйені құрайды; біртұтас әлеуметтік жүйедегі күрделі бір жүйе болып табылады; басқарудың басқа да жүйелерімен бірлікте бола отырып, өз қатынастарында дербестікке ие және бір біріне әсер етіп отырады; ішкі (осы жүйенің ішкі құрылымдарымен) және сыртқы (басқа жүйелермен байланысы, иерархиялық құрылымы, элементтері, құқықтық мәртебелері бойынша ерекшеленетін әр түрлі деңгейдегі құрылымдары бар; белгілі бір тұрақтылық қасиеттеріне ие; ырғақты, яғни дамып және жетілдіріліп отыратын. Денсаулық сақтау саласын басқарудын мазмұнын жалпы және арнайы атқарушылық-билік етушілік функциялар құрайды. Жалпы функцияларға мемлекеттік бағдарламаларды әзірлеу, оларды қаржыландыру, бақылау, кадрлық мәселелерді шешуді жатқызуға болады; арнайы функцияларға емдеу-суықтыру жөніндегі көмекті ұйымдастыру, денсаулық сақтаудың емдеу-сауықтыру және өзге де ұйымдарының жұмысын орнықтыру, медициналық ұйымдар мен халықты дәрі-дәрмекпен және өзге де медициналық өнімдермен, құрал-жабдықтармен қамтамасыз ету, санитарлық-эпидемиологиялық қадағалауды ұйымдастыру, медициналық сараптамалар жүргізу, медицина ғылымын дамыту, халық арасында аурулардын алдын-алу мен сауықтыру жөніндегі жұмыстар жатады. Басқару субъектісінің көтігіне орай денсаулық сақтаудағы басқаруды мынадай түрлерге бөлуге болады: - Денсаулық сақтау саласын халықаралық басқару. Бұл басқару әлемдік қауымдастықпен құрылған органдармен немесе аймақтық халықаралық ұйымдармен жүзеге асырылады, егер мемлекеттер арасындағы шарттармен денсаулық сақтау саласын басқару функциясы берілсе. Мұндай басқару мемлекеттен туындай отырып, олар құрған халықаралық органдармен жүргізіледі. - Мемлекеттік басқару. Бұл басқару белгілі бір мемлекеттің өз аумағындағы денсаулық сақтау саласын басқаруы. - Федерация субъектілеріндегі денсаулық сақтау саласын басқару (облыс, өлкелер, автономиялық округтер және т.б.); - Автономиялық құрылымдардағы басқару (Ұлыбританиядағы Шотландия, Украинадағы Қырым); - Денсаулық сақтау саласын мемлекеттік емес муниципалдық басқару. Мемлекет немесе федерация субъектісі өз конституцияларында немесе заңдарымен денсаулық саласындағы муниципалдық басқаруды жергілікті өзін-өзі басқаруға жатқызуы мүмкін [17,с. 30–31]. Денсаулық сақтау саласын басқарудың негізгі пәнінің бірі, мемлекеттің қаржы ресурстарын денсаулық сақтауды қорғауға мемлекеттік кепілдікті жүзеге асыру үшін бөлу болып табылады. А.В. Тихомировтың пікірінше: «бұл ресурстарды игеру аясы ретінде денсаулықты қорғау саласындағы шаруашылық жүргізу, тауар айналымы, экономикалық айналым танылады. Тауар айналымы аясындағы денсаулық сақтау жүйесі қаржы құралдарын орналастыруды білдіреді. Оларды бір секторға бағыттай отырып басқару жүйесі оның дамуына әсер етеді. Осы арқылы денсаулық сақтау саласын басқару шаруашылық жүргізу аясындағы ресурстарды қайта бөлу жолымен және қаржылық салымдарға сұранысты ұйымдастыру жолымен жүргізіледі. Мұндай басқару үйлестіру арқылы жүргізіліп, айналым кеңістігіндегі қатынастардың сипатына қарама-қарсы болмайды» [18,с. 12]. Жоғарыда айтылғандардың негізінде, мемлекеттік басқару дегеніміз – биліктік күшке сүйене отырып, мемлекеттің қоғамның және адамдардың өмірлік қызметтеріне мемлекеттің (өзінің құрылымдарының жүйесі арқылы, ең алдымен мемлекеттік аппарат, мемлекеттік огандар арқылы) ұйымдастырушылық және реттеушілік тұрғыда әсер етуі, деп қорытынды шығаруға болады. Денсаулық сақтау саласын басқару ең алдымен мемлекеттік басқарудың қағидаларына, одан кейін денсаулық сақтау заңнамасымен бекітілен денсаулық сақтау саласын мемлекеттік басқару саясатының қағидаларына сәйкес жүргізілуі тиіс. Осы орайда мемлекеттік басқару қағидаларына тоқталып өту өте маңызды болып табылады деп ойлаймыз. Өйткені тәжірибеде көбінесе осы саланың лауазымды тұлғаларының министрліктің не басқа да бір ведомствалардың нұсқаулықтарын басшылыққа алуы салдарынан адамдардың конституциялық құқықтары бұзылып жатады. Мұндай жағдайды мемлекеттік басқарудың қағидаларын дұрыс түсінбегендіктен және басшылыққа алмағандықтан деп түсінеміз. Халық денсаулығы және денсаулық сақтау жүйесі туралы кодекстің 4-бабында денсаулық сақтау саласындағы мемлекеттік саясаттың төмендегідей қағидалар негізінде жүргізілетіндігі бекітілген: 1) азаматтардың қауіпсіз, тиімді және сапалы медициналық көмек алу құқықтарының теңдігін қамтамасыз ету; 2) мемлекеттің, жұмыс берушілер мен азаматтардың жеке және қоғамдық денсаулықты сақтау мен нығайту үшін ортақ жауапкершілігі; 3) ана мен баланы қорғау; 4) тегін медициналық көмектің кепілдік берілген көлемін қамтамасыз ету; 5) денсаулық сақтау жүйесі қызметіндегі профилактикалық бағыттың басымдығы; 6) медициналық көмектің қолжетімділігі; 7) медициналық көмектің сапасын ұдайы арттыру; 8)халықтың санитарлық-эпидемиолгиялық салауаттылығын қамтамасыз ету; 9) медициналық көмек көрсету кезінде денсаулық сақтау ұйымдарының қызметінің сабақтастығы; 10) медициналық және фармацевтикалық білім берудің үздіксіздігі мен сабақтастығын қазіргі заманғы оқыту технологияларын пайдалана отырып қамтамасыз ету; 11) отандық медицина ғылымын мемлекеттік қолдау, денсаулық сақтау саласындағы ғылымның, техниканың алдыңғы қатарлы жетістіктерін және әлемдік тәжірибені енгізу; 12) ерікті өтемсіз донорлықты көтермелеу; 13) отандық әзірілімдерді және бәсекеге қабілетті медициналық және фармацевтикалық өнеркәсіпті дамытуды мемлекеттік қолдау; 14) азаматтардың денсаулық сақтау құқықтарын қамтамасыз етуге қоғамдық бірлестіктердің қатысуы; 15) денсаулық сақтаудың халық сұранысын, мұқтажын қанағаттандыруға және өмір сапасын жақсартуға бағытталған әлеуметтік бағдарлылығы; 16) салауатты өмір салтын және дұрыс тамақтануды қалыптастыруға жәрдемдесу; 17) халықтың денсаулығын, дәрілік заттардың қауіпсіздігін, тиімділігі мен сапасын ұлттық қауіпсіздікті қамтамасыз ету факторларына жатқызу [11, 4-бап]. Біздің ойымызша мұнда берілген кейбір қағидалар қағида ретінде емес заң нормасымен реттелініп, бекітілсе жеткілікті болар еді. Ал керісінше негізгі болып есетелетін қағидалар аталмай кеткен. Өйткені, мемлекеттік басқарудың қағидаларының қайнар көзі басқару құбылыстары мен процестері бола отырып, олардың табиғаты мен басқарушылық рөлін ашуы, нақтылы жағдайларға орай, мемлекеттік басқарудың анықтылығын, өзара байланысы мен заңдылықтарын дұрыс сипаттауы, диалектикалық логиканың талаптарына сәйкес келетін нысанда көрінуі, белгілі бір мемлекеттік басқару қатынастарының дамушылық мәнін көрсетуі, басқару тәжірибесінде ғылыми білімдерді тиімді қолдануға жәрдемдесуі тиіс. Сонымен қатар, мемлекеттік басқарудың қағидаларын анықтау мен негіздеу төмендегідей талаптарға жауап беруі тиіс: 1) кез-келген емес, мемлекеттік басқару қатынастарының ең негізгі және басты, объективті қажетті заңдылықтарын көрсетуі; 2) мемлекеттік басқарудағы тұрақты қатынастар мен заңдылықтарды, байланыстарды сипаттауы; 3) негізінен жеке сипаттағы емес, тұтастай әлеуметтік құбылыс ретіндегі мемлекеттік басқаруға тән заңдылықтар мен қатынастарды қамтуы; 4) мемлекеттік басқарудың өзге басқару түрлерінен ерекшелігін көрсетіп тұруы. «Мемлекеттік басқарудың қағидасы» түсінігі алдымен теориялық тұрғыда анықталып, содан кейін ғана құқықтық нысанда мемлекеттік басқарудағы заңдылықтар мен қатынастарды, өзара байланыстарды көрсетуі тиіс. Өйткені мемлекеттік басқару қағидасы теорриялық ережелер түрінде анықталған, негізінен құқықпен бекітілген және мемлекеттік басқару саласында адамдардың танымдық және тәжірибелік қызметтерінде қолданылатын қоғамдық саяси құрылым мен мемлекеттік басқару элементтерінің өзге де топтары арасындағы заңдылықтарды, қатынастарды және өзара байланыстарды көрсетеді. «Общая теория управления» курсының авторлары мемлекеттік басқару қағидаларын төмендегідей жүйелейді: 1) жалпы қағидалар, бұларға жататындар: объективтілік, өздігінен реттелушілік, кері байланыс, ұтымдылық, ақпараттың жеткіліктілігі, эвалюционалдылық, мүмкінділік, демократизм, жариялылық, бәсекелестік, қолдау көрсетушілік; 2) жеке қағидалар, бұларға қоғамның әртүрлі жүйеслері мен салаларында қолданылатын қағидалар жатады (эконмикалық, әлеуметтік-саяси, рухани салалардағы) және әртүрлі қоғамдық құбылыстар, ұйымдар, институттарды талдау кезінде қолданылатын қағидалар; 3) ұйымдастырушылық-техникалық, бұларға: біртұтастылық, федералдық, аймақтық және жергілікті басқарудың үйлесімділігі, нақтылылық, еңбек бөлінісі, иерархия қағидасы, бір басшы қағидасы, өкілеттіліктерді бері, басқару диапазоны [19,с. 166-187]. Ал белгілі ғалым Г.В.Атаманчук мемлекеттік басқару қағидаларын былайша жүйелейді: қоғамдық-саяси қағидалар (мемлекеттік басқарудың әлеуметтік табиғаты, оның дамуының жалпы заңдылықтары мен негізгі ерекшеліктерінің танымы нәтижесінде қалыптасқан қағидалар); функционалды-құрылымдық (мемлекеттік басқарудың субъектілері мен объектілері компоненттерінің өзара байланысын және мемлекеттік басқарушылық әсер етудің заңдылықтарын ашушы); ұйымдық-құрылымдық, мемлекеттік басқарудың ұйымдық құрылымының заңдылықтары мен ерекшеліктерін, сипаттамаларын көрсететін қағидалар мен оныың қалыптасуы мен жетілдірілуі, сондай-ақ мемлекеттік әсер етуді ұйымдастыру кезіндегі қағидалар; мемлекеттік-басқарушылық қызметтің қағидалары, мемлекеттің басқарушылық функцияларын қалыптастыру мен жүзеге асырудағы және оның өмір сүруін қамтамасыз етудегі басқару қызметінің әдістері мен нысандарын, кезеңдері қатынастары мен өзара байланыстарының заңдылықтарын ашатын [20,с. 172-173]. Мемлекеттік басқарудың қағидаларын осылайша жүйелей отырып біз, Н.Б. Мұхитдиновтың мына пікірімен толықтай келісеміз: «алдымен қағидалардың негіздері объективті жағдайларға сүйенуі қажет және олардың дамуы мемлекеттің саналы және мақсатты қызметіне сай келе отырып, ол қоғамның экономикалық және саяси заңдылықтарына сәйкес келуі тиіс» [21]. Заң ғылымында жалпы қағидаларға көптеген зерттеулер жүргізіліп, мәні жан-жақты ашылған. Сондықтан біз Халық денсаулығы және денсаулық сақтау жүйесі туралы кодексте бекітілген денсаулық сақтау саласын мемлекеттік басқару саясатының қағидаларының мазмұнын түсіну үшін құрылымдылық (арнайы) қағидаларға тоқталып өтсек. Құрылымды-мақсаттық қағидалар өз кезегінде мынадай қағидалардан тұрады: негізгі параметрлер бойынша мемлекеттік басқару мақсаттарының бір-бірімен үйлесімділігі, бір-біріне қайшы келмеуі; мақсаттардың бірін-бірі толықтырып отыруы, бір мақсаттың екіншісін нығайтып отыруы; жеке, жергілікті мақсаттардың (ұлттық, стратегиялық) мақсаттарға бағыныштылығы (мемлекеттік басқару мақсаттарының иерархиясы); бір мақсатпен қол жеткен нәтиженің екіншсіне бастау болуы, яғни мемлекеттік басқарудың мақсаттарына кезең кезеңімен қол жеткізу; мақсаттарды мемлекеттік басқарудың функциялары және мемлекеттік органдардың функциялары бойынша бөлу, мемлекеттік басқарудың негізгі мақсаттарынан мемлекеттік басқару құрылымдарының мақсаттарына қарай өту. Ал құрылымды-функционалдық қағидаларға, яғни мемлекеттік басқару құрылымдарының құрылысының заңдылықтарын, қатынастарын, өзара байланыстарын сипаттайтын қағидаларға жататындар: нормативтік актілер шығару жолымен функцияларын дифференцияциялау және бекітіу – мемлекеттік билік органдарына және жергілікті өзін-өзі басқару органдарына басқару функцияларын бекітіп беру; біртекті басқару функцияларын бір органның шеңберінде біріктіру және басқару жүйесіндегі өзге органдардың басқару функцияларымен үйлесімділігі; басқарылушы объектіге мемлекеттік басқару әсерін ұйымдастыру және реттеу, кеңінен қолдану және бағыттау үшін белгілі бір органға (мысалы, біздің жағдайымызда денсаулық сақтау саласындағы уәкілетті органға) мұндау басқару функциялары мен сәйкесінше ресурстарды беру; әртүрлі басқару компоненттерініен туындайтын басқару функцияларының бір-бірін қайталамауын және парраллелизмнің орын алмауын үйлестіру; басқару жүйесінің белгілі-бір деңгейінің басқару функциялары оның басқару қажеттіліктеріне сәйкес келуі (бізде көбінесе өз құзіретінде шешуге болатын мәселелерді, жоғары тұрған органнан нұсқау келмей орындамай отыратын жағдайлардың жиі кездесетіні жасырын емес); Ал құрылымды-ұйымдастырушылық қағидаларға мыналарды жатқызуға болады: мемлекеттің басқару процестерінің тұтастығын, сәйкестілігін, нақтылылығын қамтамасыз ететін мемлекеттік билік жүйесінің біртұтастығы; ұйымдық құрылымдардың өндіріс және қызметтер көрсету салаларының, қоғам өмірінің салаларының аймақтық-салалық жағдайларына сәйкес құрылуы; мемлекеттік басқару жүйесіндегі мемлекеттік билік органдары мен өзін-өзі басқару органдарының вертикальді және горизонтальді қарым-қатынастарының мүмкіндіктерін кеңінен ашатын ұйымдастырушылық байланыстары түрлерінің көп болуы; мемлекеттік билік органдары мен өзін-өзі басқару органдарының қызметтерінің ұйымдастырылуындағы және тәртібіндегі ерекшеліктерге қарай алқалылық пен жеке шешім қабылдаушылықтың үйлесімділігі; мемлекеттік басқарудың ұйымдастырушылық құрылымындағы бағыныштылық пен басқарушылықтың көлемі мен мазмұнын ашатын функционалдық қағидалар. Мемлекеттік билік органдарының басқару қызметін ұтымды және тиімді жүргізуге байланысты құрылымды-процессуалдық қағидаларды атап өтсек, олар: мемлекеттік билік органдары қызметінің басқару элементтерінің (әдістерінің, нысандарының және сатыларының) сәйкестілігі; басқару қызметінің нақтылылығы және оның нәтижелері үшін жеке жауапкершілік; ұтымды және тиімді басқару қызметін қолдап отыру. Денсаулық сақтау саласын мемлекеттік басқарудың осындай қағидаларға сай жүргізілуі оны басқару тиімділігін арттырып, міндеттерінің шешімін табуына мүмкіндік беріп, мақсаттарына қол жеткізуге жол ашатындығы даусыз. Денсаулық сақтау саласын басқару жүйесі мынадай элементтерден тұрады: субъект, объект және олардың байланысы, нақтырақ айтсақ мемлекеттік басқару процесінің өзі (функциялары, нысандары, әдістері, мақсаттары мен міндеттері). Енді осыларға жан-жақты тоқталып өтсек. Зерттелініп отырған денсаулық сақтау жүйесіне де өзара байланысты екі элемент тән: басқарушы (субъект) және басқарылушы (объект). Денсаулық сақтау саласын басқарушы субъект ретінде мемлекеттік органдар мен қоғамдық ұйымдар көрінеді (Президент, ҚР Үкіметі, Әлеуметтік қорғау және еңбек министрлігі, Денсаулық сақтау министрлігі, денсаулық сақтау саласындағы уәкілетті органның бөлімшелері, әлеуметтік сақтандыру қорлары, өзінің қарамағында денсаулық сақтау мекемелері бар органдар (мысалы, Ішкі істер органдарының, қорғаныс министрлігінің). Халық денсаулығы және денсаулық сақтау жүйесі туралы Кодекстің 5-бабының 1-тармағында денсаулық сақтау саласындағы мемлекеттік реттеуді ҚР Президенті, ҚР Үкіметі, уәкілетті орган (қазіргі кезде Денсаулық сақтау министрлігі), сондай-ақ өз құзіреті шегінде жергілікті атқарушы органдар атқарады деп бекітілген. Өз кезегінде, бұл реттеу: «медициналық, фармацевтикалық қызметті мемлекеттік бақылау және мемлекеттік санитарлық-эпидемиялогиялық қадағалауды; медициналық және фармацевтикалық қызметті лицензиялауды; денсаулық сақтау саласындағы аккредиттеуді; денсаулық сақтау саласындағы аттестаттауды; денсаулық сақтау саласындағы мамандарды сертификаттауды; дәрілік заттарды, медициналық мақсаттағы бұйымдар мен медициналық техниканы, адам денсаулығына зиянды әсер ететін өнімдер мен заттардың жекелеген түрлерін мемлекеттік тіркеу, қайта тіркеу және олардың тіркеу дерекнамасына өзгерістер енгізу; дәрілік заттарды, медициналық мақсаттағы бұйымдар мен медициналық техниканы қоспағанда, денсаулық сақтау саласындағы тауарлардың (жұмыстардың, көрсетілетін қызметтердің) техникалық регламенттерде, стандарттау жөніндегі нормативтік құжаттарда және шарттар талаптарында белгіленген талаптарға сәйкестігін растау; тегін медициналық көмектің кепілдік берілген көлемі шеңберінде дәрілік заттардың, медициналық мақсаттағы бұйымдардың және медициналық көрсетілетін қызметтердің бағаларына мемлекеттік реттеуді» қамтиды [10, 5-бап, 1-тармақ]. Денсаулық сақтау саласындағы жалпы үйлестіруші орган ретінде ҚР Үкіметінің Халық денсаулығы және денсаулық сақтау жүйесі туралы Кодексте төмендегідей құзіреттері бекітілген: денсаулық сақтау саласындағы мемлекеттік саясаттың негізгі бағыттарын әзірлеу; өз құзіреті шегінде денсаулық сақтау саласындағы нормативтік құқықтық актілерді шығару; төтенше жағдайлар, төтенше жағдай режимін енгізу кезінде халыққа медициналық көмек көрсетудің тәртібін, түрлері мен көлемін айқындау; тегін медициналық көмектің кепілдік берілген көлемін және міндетті әлеуметтік медициналық сақтандыру жүйесіндегі медициналық көмекті көрсету бойынша дәрілік заттарды, медициналық мақсаттағы бұйымдар мен медициналық техниканы, медициналық және фармацевтикалық қызметтер көрсетуді сатып алуды ұйымдастыру мен өткізу тәртібін айқындайды; біріңғай дистрибьютердің тегін медициналық көмектің кепілдік берілген көлемі және міндетті әлеуметтік медициналық сақтандыру жүйесіндегі медициналық көмек шеңберінде дәрілік заттар мен медициналық мақсаттағы бұйымдарды сақтау және тасымалдау жөніндегі қызметтерді сатып алу қағидаларын бекіту; Қазақсан Республикасында мемлекеттік тіркеуден өтпеген дәрілік заттарды, медицналық мақсаттағы бұйымдар мен медициналық техниканы гуманитарлық көмек ретінде Қазақстан Республикасына әкелу жағдайларын айқындайды; біріңғай дистрибьютерді айқындайды; - өзіне ҚР Конституциясымен, заңдарымен және ҚР Президентінің актілерімен жүктелген өзге де функцияларды орындайды [11, 5-бап, 2-тармақ]. Қарастырылып отырған кодекстің 6-бабында денсаулық сақтау саласындағы уәкілетті органның құзіреті берілген, біз осы құзіреттер шеңберін, уәкілетті органның функциялары аясында топтастырдық. ҚР Президентінің 25 қаңтар 2017 жылғы «Қазақстан Республикасының мемлекеттік басқару жүйесін одан әрі жетілдіру туралы» Жарлығына 1-тармағының 1-тармақшасына сәйкес: «Қазақстан Республикасының ҚР денсаулық сақтау және әлеуметтік даму министрлігі: әлеуметтік-еңбек саласындағы мемлекеттік саясатты қалыптастыру және жүргізу саласындағы функциялары мен өкілеттіліктері беріле отырып, Қазақстан Республикасының Еңбек және халықты әлеуметтік қорғау министрлігіне; денсаулық сақтау саласындағы мемлекеттік саясатты қалыптастыру және жүргізу функциялары мен өкілеттіліктері беріле отырып, Қазақстан республикасының Денсаулық сақтау министрлігіне бөлу арқылы», қайта ұйымдастырылған болатын [22]. Осы жарлық негізінде елімізде дербес денсаулық сақтау министрлігі құрылып, оның негізгі функциялары айқындалды. Денсаулық сақтау саласындағы жеке министрліктің болуы саяси және әлеуметтік қажеттілік және өте дұрыс шешім деп ойлаймыз. Сонымен бірге айта өтерліп маңызды мәселе, осы жарлықтың 3-тармағына сәйкес, ҚР Ұлттық экономика министрлігінің құрамында болып келген халықтың санитарлық-эпидемиологиялық саламаттылығы саласындағы мемлекеттік саясатты іске асыру жөніндегі функциялары мен өкілеттіліктері ҚР денсаулық сақтау министрлігіне берілді [22, 1-тармақ, 3-тармақша]. Осы жарлықты іске асыру мақсатында қабылданған ҚР Үкіметінің 2017 жылғы 17 ақпандағы №71 қаулысмен бекітілген «Денсаулық сақтау министрлігі туралы» ережеде Денсаулық сақтау министрлігінің «азаматтардың денсаулығын сақтау, медициналық және фармацевтикалық білім беру, медициналық және фармацевтикалық ғылым, дәрілік заттардың, медициналық мақсаттағы бұйымдардың және медициналық техниканың айналысы, медициналық көрсетілетін қызметтердің сапасын бақылау, халықтың санитарлық-эпидемиологиялық саламаттылығы, техникалық регламенттерде және нормативтік құжаттарда белгіленген талаптардың сақталуын бақылау және қадағалау саласындағы, сондай-ақ тамақ өнімдерін өткізу сатысында оның қауіпсіздігі және органикалық өнім өндіру салаларындағы басшылықты, салааралық үйлестіруді, стратегиялық, реттеуші, бақылау-қадағалау, іске асыру және рұқсат ету функцияларын жүзеге асыратын Қазақстан Республикасының мемлекеттік органы болып табылады», деп бекітілді [23]. Ал денсаулық сақтау саласының объектілері ретінде, жоғарыда аталған органдардың мемлекеттік ықпал етуін қабылдайтын денсаулық сақтау мекемелері жатады. Оларға жататындар: ауруханалар, емханалар, диспансерлер, перзентханалар, дәріханалар, дәрігерік кеңес беру мекемелері, санитарлық-эпидемиологиялық қадағалау мекемелері, мамандандырылған емдеу-сауықтыру шипажайлары, сот-медициналық мекемелер және денсаулық сақтаудың өзге де мекемелері жатады. Бұлардың өзі мемлекеттік, муниципалдық және жеке түрлерге бөлінетіндігі белгілі. Субъектінің объектіге әсері тікелей байланыс орнату арқылы жүргізіледі. Ал бұл байланыстың тікелей және кері байланысын ажырату қажет. Басқарушылық әсер етудің объектісі, яғни тікелей байланыстың объектісі болып басқарылушы жүйеге сырттай әсер ету ғана емес, басқарылушы жүйенің әртүрлі буындарының, өзара қатынастарында бағыныштылық, иерархиялық не денсаулық сақтау қатынастарының қатысушыларының теңдігіне негізделген горизонтальдық байланыстары (шарттық қатынастарды) бар объект те түседі [17,с. 25]. Негізінен мемлекеттік басқаруда вертикальді (басқару қызметінің императивтілігіне орай) қатынастар орын алады, яғни басқару субъектілерінің қатаң түрде әкімшілік және тәртіптік қатынастыры. Денсаулық сақтау саласындағы әсер етудің құқықтық табиғаты субъектіден объектіге, осы объектінің құрамына кіретін құрылымдылық буындар мен жекелеген тұлғаларға құқық нормаларының жиынтығы арқылы әсер етуді білдіреді. Объекті осындай әсер алуды қабылдағаны субъектілердің өз құзіреті шегінде жүзеге асырғандығын көрсетіп, нақтылы ұйымдық-құқықтық қатынастар қатысушылардың іс-әрекетінен көрініс береді. Нарықтық қатынастар жағдайында басқарылушы объектілер едәуір бесленділікке ие, олардың бұл белсенділігі объектінің субъектімен қатынасын байланыстыратын, кері байланысты тудырады. Нәтижесінде басқару субъектісіне объектінің әрекеті жөнінде, басқару «тапсырмаларының» орындалғаны не орындалмағандығы туралы ақпарат келіп түседі. Осы ақпараттар арқылы басқарушы субъект қорытынды шығару үшін оларды өңдеп, қорытындылап нәтиже шығаруы тиіс. Кері байланыс басқару сапасын анықтауды маңызды құндылықтарға ие болады. Объектіден келіп түскен ақпарат басқарылушы объекттіде жағдай туралы мәліметтер беріп, басқару процесіне түзетулер енгізуге мүмкіндік береді. Объектіден (мәселен, денсаулық сақтау мекемелерінен) түсетін ақпараттардың бұрмаланбауы үшін басқару субъектісі әрқашан тұрақты түрде бақылау жүргізіп отыруы қажет. Басқару жөніндегі қызмет, оның әртүрлі әдістерін қолдану мемлекеттік басқару процесін қалыптастырып, бұл процесс мемлекеттік басқару құрылымының маңызды құрамдас бөлігі бола отырып, мынадай элементтерден тұрады: басқарудың мақсаттары мен міндеттері, басқару функциялары, оларды іске асырудың нысандары мен әдістері. Р.А. Подопригораның пікірінше, «мемлекеттік басқару өте кең категория. Белгілі бір деңгейде кез келген мемлекеттік орган өзінің саласында тәртіпке келтіру мақсатында қоғамдық қатынастарға мақсатты түрде әсер етеді» [24]. Басқару жүйесінде оның мақсаттары елеулі маңызға ие. Бұл мәселеге Г.В. Атаманчук өте дәл анықтама берген, «басқару дегеніміз – адамдардың өздерінің өмір әрекеттеріне мақсатты, яғни саналы, ойластырып және ұйымдастырылған түрде реттеушілік әсер етуі, бұл тікелей (өзін-өзі басқару арқылы), сондай-ақ арнайы құрылған органдар мен құрылымдар арқылы (мемлекеттік органдар, саяси партиялар, қоғамдық бірлестіктер, кәсіпорындар, қоғамдар, одақтар және т.б.) жүзеге асуы мүмкін», дейді [25]. Денсаулық сақтау саласын мемлекеттік басқаруда, мақсаттарды айқындап алу ең басты мәселе. Өкінішті жағдай елімізде әр денсаулық сақтау саласының министрі ауысқан кезде, жаңа келген министр өз рефрмасын жүргізуге кіріседі, оның зардаптарын бүгінгі күнде көріп отырғандығымыз жасырын емес. Бұл жерде мәселе, әр министрмен бірге келетін мақсатта емес, осы саланың мақсатында болуы тиіс. Өйткені, мақсат ең негізігі бастау, бұған осы құрылымның құрылуынан бастап, оның міндеттерін әзірлеу мен қызметінің түпкі нәтижелеріне дейінгі басқару жүйесінің қызметі түгел бағынады. Сондықтан әлі толықтай бір жүйеге түспеген еліміздің денсаулық сақтау саласындағы мемлекеттік басқарудың мақсаты айқын болуы тиіс. Белгілі ғалым С.З. Зимановтың айтқанындай, «Қазақстан өтпелі мемлекеттіліктің кезеңін әлі басынан кешіруде, оның өзіндік артықшылықтары мен кемшіліктері бар. Оның артықшылығы алдында тұрған жаңа мүмкіндіктерді таңдаудың көптігінде» дейді [26]. Демек, денсаулық сақтау саласын басқаруда әлемдік өркениеттің озық үлгілерін басшылыққа алуымыз қажет. Тәжірибеде қызметтерінің мақсатын анықтау басшының немесе басшылықты ұйымдастыру қызметінде маңызды болып табылады, өйткені таңдап алынған мақсат міндеттерді нәтижелі шешуге жәрдемдеседі [27]. Сондықтан, денсаулық сақтау саласында нақтылы мақсаттарға жетуге бағдарланған бағдарламалы-мақсатты басқаруды қолдану керек. Мұнда денсаулық сақтау жүйесінің, өзінің күрделі құрылымына сәйкес бір-бірін толықтырып отыратын, бір-бірімен байланысты, сонымен бір мезгілде әртүрлі бағыттағы бірнеше мақсаттары бар екенін айтып өту қажет. Алайда, олар өздерінің табиғатына орай бір-біріне қарама қайшы емес, өйткені Қазақстан Республикасындағы денсаулық сақтауды басқарудың басты мақсатын әр жағын көрсетеді, ол мақсат – қолда бар ресурстар негізінде қоғамдағы ауру, мүгедектік және өлім деңгейін төмендетуге, олардан келетін зардаптарды төмендетуге бағытталған іс-шаралар жүйесін әзірлеу және іске асыру болып табылады. Басқарудың басты мақсаты басқару субъектілерінің алдына қойылған әртүрлі міндеттерге сәйкес бөлінеді. Денсаулық сақтау саласын басқару органдарының денсаулық сақтау мекемелерінің қызметін реттеуге нормативтік актілерін, ережелердін, жарғылардын, денсаулық сақтау саласына арналған әдебиеттердің мазмұнын талдау, денсаулық сақтау саласын басқару мақсаттарын өз ішінде мынадай түрлерге бөлуге мүмкіндік береді: алдын алу, оңалту, емдеу-сауықтыру, диагностикалық, демографиялық, репродуктивтік, құқықтық. Ал маңызына қарай стратегиялық, тактикалық, жедел мақсаттағы деп бөлуге болады. Басқарудың мақсаты басқару шешімінің мәнің айқындайды, демек мақсатқа қол жеткізуге жәрдемдесетін дұрыс әрекеттер таңдап алынуы қажет. Біздің ойымызша, аталған мақсаттарға жету үшін денсаулық сақтау саласын басқару жүйесі алдымен келесідей міндеттерді шешу керек: шығындарды мүкіндігінше аз жұмсай отырып, денсаулық сақтау саласы жүйесін басқарудың тиімділігін арттыру; мұқтаж адамдарға медициналық көмек көрсетудің адрестік көмек көрсету нысанын жоғарылату, соның ішінде мемлекеттік кепілдік берген шекте кепілдік берілген медициналық көмекті жоғарылату; заңдардың орындалуы үшін экономикалық базаны құру; медициналық мекемелер желісінің дамуына жәрдемдесу; барлық түрдегі, меншіктің барлық түріндегі денсаулық сақтау мекемелері қызметін, лицензиялауды, аттестаттауды, мемлекеттік және қоғамдық аккредитациялауды қоса алғанда сапа мен бақылауды бағалаудың мемлекеттік-қоғамдық жүйесін құру; біртұтас әлеуметтік-құқықтық және ақпараттық кеңістікті қамтамасыз ету; денсаулық сақтау саласындағы басқару органдарының өкілеттіліктерінің ара-жігін дәл ашу; денсаулық сақтау саласын басқару және қаржыландырудың бағдарламалық-мақсаттық механизмдерін дамыту; денсаулық сақтау мекемелері мен ұйымдарының даму стратегиясын таңдауда, көрсетілетін бағдарламалары мен қызметтерінің, қаржылық шаруашылық қызметінің мазмұнын таңдауда дербестігін жоғарылату. Енді мемлекеттік басқарудың функцияларын қарастыру арқылы, денсаулық сақтау саласындағы басқарудың функцияларының мәнін ашып көрейік. Мемлекеттік басқарудың функциялары – бұл басқарушы әсер етудің мақсаттары мен міндеттерін шешуді қамтамасыз етуші басқарушы субъектінің типтік, біртекті және дәл анықталған (бағытты) қызметі. «Функция» түсінігі (латын сөзі functio – орындау дегенді білдіреді) [28] жекелеген бір жүйенің қызметінің бағыты мен мазмұның білдіреді, құқық ғылымында – құқықтық институт. Функция мемлекеттік басқарудың және процестің «тұла бойын» көрсетеді. Ал, «мемлекеттің функциялары дегеніміз оның алдында тұрған мақсаттар мен міндеттерін іс жүзіне асыруының негізгі бағыттары» [29]. Мемлекеттік басқарудың барлық әр қырлы жұмысы мемлекеттік басқару циклының тұйық шеңберін құрайтын үш функциямен байланысты болып келеді: басқару жөніндегі шешім қабылдау, оны жүзеге асыру және бақылау. Демек, басқару жөніндегі шешім қабылдау, жағдайды бағалаудан және жоспарлаудан тұрады. Алдымен денсаулық сақтау саласының ел бойынша жай-күйі бағаланады, содан кейін медициналық қызметтерге және т.б. қажеттіліктер айқындалады. Мәселен, қазіргі таңдағы денсаулық сақтау саласындағы уәкілетті органның денсаулық саласын басқару жөніндегі жағдайды бағалап, жасаған жоспары мен болжамы ҚР денсаулық сақтау және әлеуметтік даму министрінің 5 желтоқсан 2015 жылғы бұйрығымен бекітілген «Қазақстан Республикасының Денсаулық сақтау және әлеуметтік даму министрлігінің 2014-2018 жылдарға арналған стратегиялық жоспарымен» бекітілген. Осы бұйрықта бұл жоспардың миссиясы «Мемлекеттік саясатты тиімді қалыптастыру және іске асыру, денсаулық сақтау саласында қызмет көрсетуді салааралық үйлестіру мен мемлекеттік реттеуді жүзеге асыру жолымен Қазақстан азаматтарының денсаулығын жақсарту. Еңбек құқықтарын қорғау, жұмыспен нәтижелі қамтуға және халықтың әл-ауқатының артуына жәрдемдесу», деп анықталған [30]. Осы жерде айта кетсек, қарастырылып отырған жоспарды жасар кездегі халық денсаулығының жай-күйіне әсер ететін сыртқы және ішкі факторлардың ықпалына талдау жасалынған. Сыртқы факторларға мыналар жатқызылған: саламатты өмір салтын сақтамау, қоршаған ортаның жағымсыз жағдайы (ДДҰ деректері бойынша, адам денсаулығының 50 %-ы оның өмір сүру жағдайына байланысты (әлеуметтік-экономикалық факторлар, білім деңгейі, зиянды әдеттерге бейімділік, саламатты өмір салтын ұстану және басқалар); 20%-ға дейін денсаулық деңгейі қоршаған орта жағдайына байланысты), оның ішінде: ауыз суының нашар сапасы (халықтың 87,7 %-ы ғана қауіпсіз ауыз сумен қамтамасыз етілген, бұл өз кезегінде инфекциялық сырқаттанушылықтың жоғары деңгейін көрсетеді); қауіп факторлары (жеті жетекші қауіп факторына созылмалы аурулардың жалпы ауыртпалығының 60 %-ы келеді: темекі шегу (12,3 %), қауіпті мөлшерде алкогольді тұтыну (10,1 %), жоғары артериялық қысым (12,8 %), гиперхолестеринемия (8,7 %), дене салмағының артық болуы (7,8 %), жеміс-жидек пен көкөністерді жеткіліксіз тұтыну (4,4 %), дене белсенділігінің төмен болуы (3,5 %); Қазақстанмен тікелей көлік қатынасы бар шекаралас елдер мен мемлекеттерде аса қауіпті инфекциялардың таралуы бойынша шиеленіскен эпидемиологиялық ахуал, қайта туындаған инфекциялық ауруларға, оның ішінде құс тұмауына эпидемиологиялық қадағалауды күшейту қажеттілігі. Ішкі факторлар: жүргізілетін профилактикалық тексеріп-қараулар мен ерте диагностикалау тиімділігінің жеткіліксіздігі; ауруларды диагностикалаудың, емдеудің және оңалтудың дәлелді медицинаға негізделген жаңа әдістері мен хаттамаларының жеткіліксіз енгізілуі; МСАК пен стационардың арасындағы сабақтастықтың болмауы. Медициналық-санитариялық алғашқы көмек қызметтінің қоғамдық денсаулық сақтаудағы, оның ішінде инфекциялық емес аурулармен сырқаттанушылықты профилактикалау және төмендету бойынша жеткіліксіз рөлі; медициналық иммунобиологиялық препараттарды, бірінші кезекте диагностикумдарды, тест жүйелерін және басқаларды шығару бойынша өндірістік базаны дамытудың төмен деңгейі [30]. Ал «болжау дегеніміз, денсаулық сақтау саласының даму бағыттарын ғылыми негізделген тұрғыда көре білушілік. Болжаумен даму тенденцияларын және заңдылықтарын, құбылыстардың динамикасын анықтау, соның ішінде денсаулық сақтау саласын басқарудың болашақтағы ақырғы нәтижесін анықтау, алдыға қойған қызмет режимін жетілдірудің өтпелі жағдайына тығыз байланысты» [14,с. 291]. Болжау ықтималдық сипатқа ие, ал егер ол сапалы орындалса жоспарлауға негіз болады. Жоспарлылық денсаулық сақтауды басқару органдарының бүкіл функционалды қызметінің мақсатын көрсетеді. Ол мән-жайды зерделеуді, басқару объектісі жөнінде (қалыптасқан жағдайды талдауды) ақпараттар жинау мен оларды өңдеуді білдіреді. Сонымен қатар, жоспарлау денсаулық сақтау саласын мемлекеттік басқару жүйесіндегі белгілі бір процестердің бағыттарын, пропорцияларын, ырғақтарын, сандық және сапалық көрсеткіштерінің дамуын анықтау. Жоспарлауды жүзеге асыру процесінде денсаулық сақтау аясындағы қатынастарды дамыту жөніндегі бағдарламалар құрылады. Басқаруды жоспарлау денсаулық сақтау саласының даму заңдылықтарын анықтауға, медициналық қызметтерге мұқтаж халықтың қажеттіліктерін барынша толық қанағаттандыруға, сауықтыру, емдеу, оңалту, мамандарды даярлау мен қайта даярлау жұмыстарын ұйымдастыруға, медициналық мақсаттағы объектілердің құрылысын жүргізуге мүмкіндік береді. Жоспарлауды әзірлеу кезіңде төмендегі төрт басты мәселені шешуге тырысу қажет: 1) жоспарланып отырған кезеңдегі денсаулық сақтау жүйесінің дамуындағы мұқтаждықтар мен мүдделерді анықтау; 2) денсаулық сақтау жүйесінің әлеуметтік құбылыс ретіндегі даму жолдарын және оның негізгі көрсеткіштерінің өсу деңгейін әзірлеу; 3) материалдық-техникалық қызметтерге және кадрларға қажеттіліктерін анықтау; 4) жоспарланып отырған іс-шаралар мен міндеттердің орындалуына бақылау жүргізудің нысандары мен әдістерін анықтау. Жоспарлау әдетте негізгі шешім қабылдаумен аяқталады. Шешім – әрекет етудің белгілі бір құралын таңдау. Мемлекеттік басқару аясында ол мемлекеттік маңызға ие және ерекше құқықтық нысандағы акті ретінде ресімделеді (мәселен, «Нақтылы 100 қадам - баршаға арналған қазіргі заманғы мемлекет» жоспары, «Қазақстан Республикасының Денсаулық сақтау және әлеуметтік даму министрлігінің 2014-2018 жылдарға арналған стратегиялық жоспары», «Қазақстан Республикасында 2030 жылға дейінгі міндетті әлеуметтік медициналық сақтандыруды енгізу Тұжырымдамасы»). Басқарушылық шешім орындалуы міндетті директивті акт болып табылады, оның өз ішінде үш функциясын бөлуге болады: бағыттаушы, үйлестіруші, жұмылдырушы. Сондай-ақ, басқарушылық шешімге мынадай талаптар қойылуы тиіс: анық мақсатты бағдарлануы, белгілі бір мәселелерді шешуге бағытталуы, негізділік, қарама-қайшылықсыздық, біліктілік, тиімділік, нақтылылық. Шешім қабылдау екі түрлі жолмен жүзеге асуы мүмкін: жеке және алқалық. Шешімді орындау қызметтерді ұйымдастыру арқылы іске асады. Денсаулық сақтау саласындағы халықтың денсаулығын қорғауды тікелей ұйымдастыру денсаулық сақтау саласындағы уәкілетті органға (Денсаулық сақтау министрлігі) және оның аумақтық органдарына жүктелген. Өз кезегінде ұйымдастыру денсаулық сақтау жүйесін қалыптастыру мен оның қалыпты жұмыс істеуін қамтамасыз етуден тұрып, үйлестіру мен реттеу қызметін қамтиды. Үйлестіру денсаулық сақтау саласындағы қатынастарға қатысушы әртүрлі қатысушылардың әрекетінің бір біріне сай болуын қамтамасыз етеді. Үйлестіру басқару объектілерін басқаруда тиімді жетістіктерге қол жеткізуге мүмкіндік береді. Денсаулық сақтау мекемелерінің материалдық-техникалық базасының дамуымен және ірі әлеуметтік құрылымдардың құрылуымен (мысалы, медициналық және әлеуметтік оңалту орталықтары) үйлестірудің маңызы арта түседі, өйткені денсаулық сақтау саласына кіретін жекелеген бірліктердің де қызметін сәйкесінше үйлестіру міндеті туындайды. Бұл жерде үйлестіру тек басқару субъектілерінің басымдылығы емес. Денсаулық сақтау мекемелері – жүйенің объектілері де өздерінің қызметін үйлестіріп отырады. Үйлестіруді өзінің мазмұны бойынша екі түрге бөлуге болады: ішкі және сыртқы. Үйлестірудің бірінші түрі бір басқарушы орталықтың ішкі ұйымдық қызметтерді жүзеге асыруыныан көрінеді. Мысалы, Денсаулық сақтау министрлігінің. Ішкі үйлестіру жүйеге кіретін әрбір буынның, барлық объектілердің байланысы мен жұмысының дәлдігін қамтамасыз етеді. Ал сыртқы үйлестіруде, басқару функциясын орындауды тікелей ұйымдастыру жүргізілмейді, ол министрлік пен ведомстваның күнделікті жедел қызметтеріне араласусыз жүзеге асырылады. Денсаулық сақтау саласындағы жоғарғы және жалпы үйлестіруді ҚР Президенті мен Үкіметі жүзеге асырады. Мысалы, ҚР Президентінің Жолдауымен айқындалып іске асқан «Жүз аурухана, жүз мектеп бағдарламасы», Қазақстан Республикасы Президентінің №1113 Жарлығымен бекітілген ҚР денсаулық сақтау саласын дамытудың 2016-2020 жылдарға арналған «Денсаулық» бағдарламасы және т.б. Ал ҚР Үкіметінің қаулыларымен тегін медициналықтың көмектің кепілдік берілген түрлерінің тізімі бекітіледі, денсаулық сақтау жүйесінің кейбір объектілері құрылуы мүмкін. Үкіметтің бұл саладағы үйлестіруші қызметін келесі тарауымызда жан-жақты қарастыратын боламыз. Денсаулық сақтау саласын басқарудағы субъекті мен объектінің өзара қарым-қатынасының режимдерін бекітетін реттеу мәселесін қарастырып өтсек. Мұндағы реттеу дегеніміз, денсаулық сақтау жүйесінің қызметі мен оны басқаруды ұйымдастыру процесінде қолданылатын әдістер мен тәсілдер. Бұл денсаулық сақтау саласындағы басқару тәртібін, қауіпсіздікті, денсаулық сақтау қатынастары қатысушыларының теңдігін, демократиялық негіздегі бәсекелестікті, азаматтардың құқықтары мен бостандықтарын қамтамасыз ету мақсатындағы объектілер - денсаулық сақтау мекемелері үшін жалпыға міндетті талаптар мен рәсімдер (мемлекеттік әлеуметтік стандарттар, лицензиялауға қойылатын талаптар, мемлекеттік аттестациялауға, аккредеттеуге және т.б. талаптар). Сонымен қатар, реттеу субъекті мен объектінің арасында қалыптасқан байланыстар жүйесі бұзылғанда да қолданылады. Сондай-ақ реттеудің жолы әрқилы болуы мүмкін, ол басқарылатын объектінің ерекшелігіне байланысты болады (қалалық, аудандық, облыстық ауруханалардың, қалпына келтіру ауруханаларының, кардиологиялық диспансердің, аудандық емханалардың, сауықтыру шипажайларының, қан құю және қан орталықтарының, емдеу-сауықтыру мемелерінің қызметін реттегенде олардың ерекшеліктері ескерілуі қажет). Айта өтерлік жағдай, соңғы кезде мемлекеттік реттеудің маңызы теориялық тұрғыда да, заңнамалық тұрғыда да арта түсті. Реттеу ретінде атқару билігі органдарымен жүзеге асырылатын мемлекеттік басқару қызметіне мемлекетпен заңнамалық және басқа да нормативтік-құқықтық актілермен қойылатын жалпы талаптар түсініледі. Денсаулық сақтау саласындағы мемлкеттік ретту функциясының бағыттары өте көп, бірқатарын ғана атап өтсек: нормативтік-құқықтық актілер арқылы қызметтерінің тәртібін анықтау, басқарудың нақтылы рәсімдерін бекіту (сертификаттау, тіркеу, лицензиялау және т.б.), талап етілетін әрекеттер қызметіне бақылау механизмдерін айқындау, яғни бақылау және үйлестіру қызметін жүзеге асыру, ведомствалық өкілеттіліктерді жүргізу, басқару қызметінің міндеттері мен кезеңдерін қалыптастыру. Бақылаудың мәні негізінен бақылаудағы денсаулық сақтау мекемелерімен (басқару объектілерімен) өзінің қызметі жөнінде субъектіге (денсаулық сақтау саласын басқарушы органға) жүйелі түрде мәліметтер беріп тұрудан көрінеді, ал бұл мәліметтер бақылаушы субъектімен өңделеді. Осы мәліметтердің негізінде субъект объектінің қызметіне сандық және сапалық бақылау жүргізуге мүмкіндік алады, бұл мүмкіндік жүйедегі кемшіліктерді жою мақсатын көздеп, олардың қызметін одан әрі жетілдіруге септігін тигізуі тиіс. Бақылау алдын-ала, бағыттаушы, сүзгіден өткізуші және кейінгі болуы мүмкін. Ал өз кезегінде бақылау төрт сатыдан өтуді білдіреді: қол жетуі тиіс нәтижені айқындау, нақтылы нәтижелерді зерделеу, алынған нәтижелерді жоспарланған нәтижелермен салыстыру, қызметтерін түзетуге әсер етуші шараларды әзірлеу. Басқару субъектісіне байланысты әкімшілік және қоғамдық бақылау болып бөлінеді. Бақылау нәтижелері қалыптасқан ахуалдың жай-күйі, басқару объектісініңқызметі туралы талдау қорытындысын жасаудын алғышарты болады. Ал талдаудың нәтижесі ойтұжырымын түйіндеуге негіз болып, осыған сәйкес басқару шешімі қабылданады. Денсаулық сақтау саласын зерттеп жүрген бірқатар ресейлік ғалымдар «объектіні басқару функциясымен қатар, объектінің ерекшеліктеріне байланысты басқарудың жекелеген буындарының функциялары бөлініп шығады», дейді, олар: «техникалық функция – өндірістік қызметті басқару (емдеу сауықтыру процесіндегі), коммерциялық, әкімшілік, қаржылық, сақтандыру, есептік» [31,с. 88–90]. Денсаулық сақтау саласын басқарушы органдар өз функцияларын қызметтерінің арнайы нысандары мен әдістері арқылы жүргізеді. Ю.Н. Стариловтың пікірінше: «мемлекеттік басқарудың нысандары басқару функциялары мен әдістерін жүзеге асырудың сыртқы көрінісін, атқару билігін, әкімшілік қызметті жүзеге асыру процесіндегі басқарушылық әсер етуді білдіреді [29,c. 13]. Табиғаты күрделі жүйе болып табылатын денсаулық сақтауды басқарудың нысандары мен әдістері тұтасымен алғанда және оның жекелеген бөліктерін алғанда бірқатар факторларға сәйкес анықталады: әлеуметтік факторлар (билік органдары қызметінің және шешімдерінің әлеуметтік бағыттылығы); тұтас елдің және оның жекелеген аймақтарының әлеуметтік-экономикалық дамуының деңгейі; әлеуметтік әділеттілік қағидасының жүзеге асырылуы, қоғамның барлық мүшелері үшін денсаулық сақтау саласындағы ғылым мен тәжірибе жетістіктерінің қол жетімділігі; халықтың денсаулығын қорғау проблемаларының ғылыми қамтамасыз етілуі; медициналық-әлеуметтік саладағы халықаралық тәжірибені сәйкесінше қолдануға және т.б. Біздің көзқарасымыз бойынша, денсаулық сақтау саласын басқару нысандарын нормативтік-құқықтық және нормативтік-құқықтық емес деп жіктеуге болады. Әрбір жағдайда басқарушы органдар мен лауазымды тұлғалардың басқару әрекеттерінің нысаның таңдауы белгілі бір ережелерге бағынышты болады: ол осы органның құзіретіне, тағайындалуына, функцияларына, шешетін мәселелерінің сипатына қарай басқару қызметінің құқықтық әдістеріне, басқарушылық әсер етудің мақсаттарына, нақтылы объектінің ерекшеліктеріне. Денсаулық сақтауды құқықтық басқарудың ерекшелігі денсаулық сақтау саласындағы қатынастардың субъектілері үшін құқықтық салдарлардың туындауымен байланысты. Мұндай нысанның негізігі түрі құқық шығармашылығы мен құқық қолдану қызметі болып табылады. Жалпы тәртіп бойынша нормашығармашылығы функциясын ҚР денсаулық сақтау министрлігі атқарады. Мысалы, «Денсаулық сақтау ұйымдары желісінің мемлекеттік нормативтерін бекіту туралы» ҚР ДСӘДМ 2015 жылғы 28 сәуірдегі бұйрығы, «Мәжбүрлеп емдеуге арналған наркологиялық ұйымдағы алкоголизммен, нашақорлықпен және уытқұмарлықпен ауыратын науқастарды тамақтандыру және материалдық-тұрмыстық қамтамасыз ету нормаларын бекіту туралы» ҚР ДСӘДМ 2015 жылғы 1 сәуірдегі №197 бұйрығы [32]. Ал нормативтік емес басқару нысанына ақпараттық-ұйымдастырушылық (жиындар мен кеңестер) және материалдық-техникалық (денсаулық сақтау саласын басқаруда техникалық құралдарды және талдау материалдарын қолдану) жатады. Мемлекеттік басқару әдістері – мемлекеттік-басқарушылық қызметті нақтылы жүзеге асырудың, оның мақсаттарына жетудің құралдары [33], сонымен бірге басқарушы субъектінің басқарылушы объектілерге, бағынышты тұлғаларға ұйымдастырушылық тұрғыдан әсер етуі. Әдетте, басқару қызметінің экономикалық, әкімшілік және идеологиялық әдістерге бөліп қарастырады [34]. Денсаулық сақтау саласын үшін көптеген басқару әдістерінің ішінде ұйымдастырушылық-биліктік әсер етумен байланысты әкімшілік әдістер ерекше маңызға ие. «Бұл әдістер басқарушы субъектінің басқарылушы субъектіге оның қызметінің мақсаттарын, сипаттарын, құралдарын көрсететін бұйрықтар, нұсқаулар, директивалар нысандарында көрінеді. Сондай-ақ басқару процесінде идеологиялық әдістер де маңызды рөл атқарады, бұл әдістер адамдардың санасына мемлекеттік тұрғыдан әсер етуге бағытталған ұрандар, шақырулар, саяси бағдарламалар, әлеуметтік тұғырнамалар түрлерінде болуы мүмкін (мысалы: халықты бұқаралық спортқа тарту жөніндегі бағдарламалар, темекі қорабындағы оның зардаптары жөніндегі ескертулер және т.б.)» [35]. Бүгінгі таңда Қазақстан Респуликасының денсаулық сақтау саласын мемлекеттік басқаруда мемлекеттік органдардың жұмысын тиімді үйлестіруге, нормативтік-құқықтық актілерді жетілдіруге, денсаулық сақтау заңнмасының жүйелі түрде орындалмауына, бөлініп жатқан орасан зор қаржылардың дұрыс игерілмеуіне байланысты мәселелердің туындап отырғаны жасырын емес. Сондықтан бұл мәселелерді шешу үшін төмендегідей ұсыныстар айтамыз: Біріншіден, басқару қызметі қоғамның нақтылы әлеуметтік жағдайларына қарай жүзеге асырылуы және ашық болуы тиіс; Екіншіден, денсаулық сақтау саласын басқаруда елдің алдынғы қатарлы тәжрибелік мамандарын тарта отырып тиімді мемлекеттік саясат жүргізілуі тиіс; Үшіншіден, денсаулық сақтау саласында қабылданатын нормативтік-құқықтық актілер дер кезінде қабылданы, қолданылуы анық, құқықтық тұрғыда сауатты және Қазақстан Республикасы азаматтарының құқықтарын бұзбауы, Конституция қағидаларына қайшы келмеуі тиіс; Төртіншіден, денсаулық сақтау заңнамасының орындалуына қадағалауды күшейту қажет. Қазақстанның денсаулық сақтау саласын мемлекеттік басқарудың өзіндік сипаттары мен ерекшеліктерінің негізінде оған төмендегідей анықтама беруге болады. Денсаулық сақтау саласын мемлекеттік басқару дегеніміз, басқарылушы субъектілерге нысаны бойынша атқарушылық-әкімшілік, мазмұны бойынша ұйымдастырушылық тұрғыда әсер етуден көрінетін мемлекеттік билік органдары қызметінің мақсатты, жоспарлы, үздіксіз қызметі және оның негізгі мақсаты азаматтардың мемлекетпен кепілдік берілген тегін, сапалы және жоғары технологиялық медициналық көмек алуын қамтамасыз ету. жүктеу/скачать 1.29 Mb. Достарыңызбен бөлісу:
|