ЭФФЕКТИВНОСТЬ ВЛАСТИ И УПРАВЛЕНИЯ

Во-вторых, оценка эффективности подчинения (использования власти) с точки зрения достижения конечных целей субъекта власти: подчинение объекта (объекта) само по себе (обычно) не является конечной целью субъекта, а выступает средством ее достижения. Это оценка эффективности управления. Власть (способность навязать волю) может и не обеспечить достижение конечной цели, если избранные формы и ресурсы власти не соответствовали поставленным целям, последствия осуществления власти не были адекватно просчитаны или цели с самого начала были не (вполне) достижимыми. Таким образом, оценка эффективности (собственно) власти может быть дополнена оценкой эффективности управленческих стратегий и способов их осуществления. При этом оценки власти и оценки управления могут не совпадать: эффективная власть не всегда обеспечивает достижение целей субъектов, а грамотные управленческие действия бывают парализованы отсутствием стабильных властных отношений.⁸⁰

В отношениях с крупным бизнесом административно-политическая элита также сумела окончательно занять доминирующее положение, особенно после 2003 г. Сегодня бизнес принял предложенный формат отношений и практически не пытается его изменить; наиболее крупные представители «олигархической оппозиции» достаточно эффективно нейтрализованы, а потенциальные оппозиционеры примирились с ситуацией.

Сложнее оценить характер взаимоотношений административно-политической элиты и «народа». Способность навязать волю основной массе населения, как уже отмечалось ранее, может быть оценена в ситуациях, когда элите удавалось принимать явно непопулярные меры и наоборот, блокировать решения, соответствующие преференциям большинства. Другой параметр данного властного отношения проявляется в способности правящей элиты навязать обществу политические приоритеты и ценности, обеспечивающие воспроизводство своего привилегированного положения («третье лицо власти» по С. Луксу). Высокие рейтинги президента Путина отчасти⁸² свидетельствуют о том, что значительная часть населения либо поддерживает режим, либо индифферентна к политике и не ощущает связи между своим положением и составом правящей элиты. В любом случае, режиму не приходится преодолевать масштабного сопротивления со стороны общества, которое в целом принимает президентский курс, направленный на сохранение «большого» государства в экономике, укрепление «вертикали власти» и бюрократического контроля, усиление имперских внешнеполитических амбиций.

Учитывая сравнительно низкий уровень жизни значительной части населения, можно предположить, что данная ситуация возникла (отчасти) в результате идеологического господства, обусловленного как определенной конфигурацией объективных факторов, так и сознательным стремлением административно-политического класса навязать обществу свою систему ценностей. Очевидное доминирование государственническо-самобытной риторики в российском политическом пространстве и обыденном («кухонном») дискурсе, закрепившееся в общественном сознании оправдание неформальных практик и акцента на силовых способах решения проблем, демонстрируемых нынешней властью, слабая реакция общества на ограничение политической конкуренции, плюрализма и роли демократических институтов – все это говорит о том, что цели и ценности правящего режима и значительной части населения в совпадают. Хотя нельзя не признать, что для «высокоресурсных» групп населения это далеко не так.

Насколько принятие ценностей режима и избранного курса является результатом целенаправленной деятельности административно-политической элиты («идеологической гегемонии» или «идеологической власти»)? Бесспорно, оно имело объективные, прежде всего политико-культурные предпосылки и стало в значительной степени реакцией на неудачи и ошибки ельцинского правления, что и отразилось в естественном отторжении соответствующих той эпохе ценностей. Однако мне представляется, что субъективный фактор в формировании политического сознания играет в России более значимую роль, чем в западных полиархиях. Во всех странах СМИ (главный инструмент формирования политического сознания) используются правящими элитами для поддержания своей политики, однако степень (возможности) их использования в своих целях (медийные ресурсы) существенно варьируются. В России фактически имеет место государственная монополия на основные СМИ, что и дает административно-политической элите широкий спектр возможностей осуществлять планомерное идеологическое воздействие на население. Контроль за идеологической и политической составляющими программ обеспечивается как с помощью целенаправленной (в идеологическом плане) кадровой политики, так и через жесткое форматирование содержания программ.⁸³

Разумеется, контроль за деятельностью СМИ не всегда гарантирует планируемый результат.⁸⁴ Мне представляется, что в России он достаточно эффективен. Косвенными показателями этого могут служить успешные кампании по удивительно быстрому раскручиванию новых лидеров (В.Путин), партий («Единая Россия», «Справедливая Россия»),⁸⁵ успешной пропаганде ряда внешнеполитических акций, в которых активно участвовали российские СМИ.

До сих пор речь шла о властных возможностях правящего административно-политического класса навязать свою волю в решении стратегических проблем общественного устройства и развития безотносительно роли институциональной составляющей в осуществлении политической власти. Между тем, эффективность политической власти непосредственно зависит от того, насколько базовые политические институты обеспечивают реализацию (трансляцию) воли господствующего класса. Оценивая эффективность современного российского государства необходимо отметить, что оно стало более субъектным, менее зависимым от групп давления и способным гораздо эффективнее реализовывать публичные стратегические цели элиты, чем российское государство 90-х гг.⁸⁶ То есть, его власть стала более прочной и интенсивной.

В предыдущей части статьи уже говорилось о том, что в структуре форм властного воздействия существенно усилилось использование силы и принуждения, что собственно и повысило потенциал подчинения. Кроме того, эффективность государственной власти возросла в связи с нейтрализацией (по крайней мере, частичной) альтернативных центров политической власти в лице олигархических, мафиозных и региональных кланов. Наконец, государство стало более сильным с точки зрения властных возможностей в силу возрастания его экономических ресурсов, позволяющих осуществлять более эффективное побуждение.

Властный потенциал отдельных государственных структур и их относительная независимость друг от друга существенно варьируются: президентские и силовые структуры занимают доминирующее место в государственном управлении, в том время как правительство, представительные органы власти и судебная система малосамостоятельны (то есть во многих аспектах находятся во власти президентской администрации). Тем не менее, для реализации стратегических целей нынешней элиты данное соотношение властных ресурсов государственных структур вполне адекватно, поскольку способствует укреплению иерархии и соответствует использующейся конфигурации форм власти: строительство «вертикали власти» ориентируется на достижение единства действий государственных структур, а не укрепление их самостоятельности; поэтому рассуждения о разделения властей, «сдержках и противовесах» сегодня не популярны.

Таким образом, в настоящее время в России имеет место достаточно эффективная система политической власти с точки зрения ее способности реализовать стратегические цели правящей административно-политической элиты: по сравнению с 90-ми гг. прошлого века государственная власть существенно укрепилась; население в целом поддерживает избранный курс, политические оппоненты слабы и не в состоянии успешно инициировать альтернативные проекты социального развития.

Однако у многих аналитиков возникают сомнения в том, что нынешняя система власти является стабильной. Главная причина состоит в том, что в результате сужения пространства политики создается опасность разрушения системы власти при развитии неблагоприятных тенденций внутри правящего слоя: «любая, возможно, даже незначительная флуктуация внутри правящего класса способна включить реверсивные механизмы власти, поменяв местами его различные сегменты и образования».⁸⁷ В отсутствии (сильного) гражданского общества такие потрясения крайне опасны не только для режима, но и для социальной системы в целом.

Вряд ли возможно оценить (общую) эффективность политической власти (а не управления) на микроуровне, которая проявляется в деятельности отдельных государственных служащих и их взаимоотношениях с гражданами и между собой. По-видимому, она существенно варьируется в различных регионах, сферах государственного управления, и находится в зависимости от личностных и ситуативных факторов.⁸⁸ Однако во многих аспектах государство явно не (вполне успешно) справляется со своими обязанностями, поскольку ему не хватает властных ресурсов. Например, для защиты прав и свобод граждан, сбора налогов, борьбы с выполнения некоторых законов, борьбы с преступностью и т.д., где государству не удается обеспечить выполнение принятых им решений⁸⁹ и должный контроль за соблюдением правовых норм. Основная масса населения также считает деятельность российской бюрократии неэффективной.⁹⁰ Все это свидетельствует о том, что высшее руководство страны не обладает должным контролем за деятельностью бюрократии, а сама бюрократия часто не в силах обеспечить эффективное техническое исполнение решений.

Насколько успешно правящая элита использует свою власть? Дает ли власть желаемый результат? Ответы на данный вопрос раскрывают эффективность управления, которое осуществляется на основе власти. Данный аспект не относится собственно к власти, но важен для понимания проблем, возникших в российской политической системе.

Исследователями предложены различные критерии оценки эффективности государственного управления.⁹¹ Обычно эффективность государства определяется через его способность воплотить в жизнь определенный набор ценностей, например, как «максимизацию достижения целей путем использования ограниченного набора ресурсов».⁹² В.А. Козбаненко выделяет два вида (ракурса) эффективности государственного управления: техническую эффективность (она определяется степенью достижения целей деятельности с учетом общественных целей) и экономическую эффективность (отношение стоимости объемов предоставляемых услуг к стоимости объемов привлеченных для этого ресурсов). А. Старостин оценивает управленческий аспект государственной власти по таким параметрам, как целеориентированность, социальная результативность, социальной затратность, качество выполнения основных государственно-управленческих функций.⁹³

Некоторые очевидные проявления слабости государства в области защиты прав и свобод граждан, борьбы с преступностью, обеспечением налоговых поступлений) свидетельствуют, как уже отмечалось ранее, в большей степени о слабости властной составляющей.⁹⁴ Однако целый ряд других проблем государственного управления обусловлены не столько отсутствием должных властных ресурсов, сколько ошибками в постановке и определении способов решения государственных проблем. К таковым можно отнести: (1) принятие законов, которые заведомо не будут выполняться,⁹⁵ (2) частые колебания курса, обусловленные сиюминутными соображениями, (3) принятие популистских решений; (4) неготовность осуществить модернизационный прорыв, включающий в себя, в том числе, переход к современным формам государственного управления, (5) консерватизм, нежелание менять традиционные (неформальные) способы властвования, и т.д. Все это имеет место в современной России.

В стратегическом плане наибольший ущерб интересам страны наносит сохранение старых форм и механизмов государственного управления. Последние десятилетия показали неспособность централизованной иерархически организованной системы государственного управления справиться с вызовами новой эпохи, ее неготовность адекватно реагировать на изменившиеся запросы граждан. Общий вектор реформирования задается новым пониманием роли и функций государства – превращением его из «верховного правителя» в «менеджера». Современная система государственного управления не может эффективно функционировать без взаимодействия с гражданами и их ассоциациями; только объединение усилий и ресурсов государственных и общественных структур позволит эффективно решать социальные проблемы. В условиях информационного общества «государство не снимает с себя ответственность за состояние общества, а разделяет ее с заинтересованными в решении той или иной конкретной проблемы общественными структурами. Фактически это означает, что государство делится своими властными полномочиями с общественными организациями».⁹⁶ Другое очевидное направление совершенствование механизма власти заключается в укреплении правовой системы и повышении роли формальных оснований государственного управления.

Однако движение в этих направлениях неизбежно затронет и приведет к разрушению нынешней весьма эффективной с точки зрения сохранения господства административно-политического класса системы власти, ограничивающей политический плюрализм, общественную инициативу и опирающейся на неформальные и принудительные практики. Поэтому изменение характера и направленности государственного управления находится в противоречии с системой власти, на которой держится нынешнее российское государство: сильная власть, успешно обеспечивающая свою собственную монополию на принятие стратегических решений и эффективно подавляющая альтернативные проекты оппозиции оказывается слабой в реализации базовых прав и потребностей граждан и неспособной совершить модернизационный прорыв. Выстраивание «вертикали власти», в которой ее высшие звенья оказываются вне сферы правового контроля, закрепляет неэффективные (с точки зрения выполнения государством своих обязанностей перед населением) и ущербные в правовом и моральном плане формы общения. От того, как будет преодолеваться данное противоречие – через движение к новым основаниям и формам власти, их институционализацию или закрепление старых механизмов господства – будет во многом зависеть вектор развития российского общества.

Таким образом, именно административно-политический класс является субъектом политического господства в современной России, поскольку существующая социальная система и избранный курс воспроизводят выгодные для него условия жизнедеятельности и он контролирует данный процесс, имея возможность (власть) определять стратегию общественного развития, повестку дня и ключевые государственные решения. Административный класс обладает, по крайней мере, тремя из четырех оснований господства по Домхоффу: он занимает ключевые институциональные позиции, успешно инициирует или блокирует определенные политические альтернативы и стабильно извлекает выгоду из своего положения, используя общественные ресурсы для реализации корпоративных и личных интересов. Труднее оценить (без соответствующих эмпирических данных) степень мобилизации корпоративных ресурсов, уровень классового сознания и «контроль за идеями»; но очевидно, что во всех этих компонентах он вряд ли (серьезно) уступит своим «визави» в других странах, а скорее превзойдет их, поскольку члены административно-политического класса объединены не только общностью интересов и корпоративным сознанием, но и совместным выполнением управленческих функций, предполагающих организацию, иерархию и обязанность (разумеется, в определенных пределах) действовать как единое целое.