Посвящается
жүктеу/скачать 6.05 Mb.
|
| Глава V
Общественный выбор и общественное планирование 427
бенностей политического насилия в Европе было то, что большинство его прецедентов имело место в политических центрах или вблизи от них. (Что бы случилось во Франции, например, если бы Законодательное собрание собралось, например, в Ди-жоне, а не в Версале, в двадцати милях от Парижа, и не подвергалось бы давлению со стороны столичной толпы? Конечно, постановка вопроса «если бы» не предполагает ответа, но она позволяет убедиться в возможности альтернативных вариантов.) В США первые факты насилия имели место главным образом поодаль от общественных центров (в изолированных шахтерских поселениях в районе Чикаго и в Скалистых горах), а их «ударная сила» имела малый радиус действия. Современные средства массовой информации дают нам возможность, а подчас и вынуждают немедленно реагировать на социальные проблемы. Первым таким примером стал случай, происшедший в 1960-е годы: присутствие телевизионных камер в городке Сельма, штат Алабама, в тот момент, когда там имело место грубое насилие со стороны полицейских, разгонявших чернокожих демонстрантов с помощью пик для скота и рычащих собак, вызвало немедленную реакцию по всей стране, и на следующей же неделе со всех концов США в Сельму хлынули тысячи людей. Без телевидения, даже при наличии фотографий в газетах эффект не был бы столь разительным (а до развития средств массовой информации этот инцидент вообще не получил бы общенационального резонанса). В этом можно убедиться, сравнивая два примера. Зимой 1893/ 94 годов усиливающийся экономический спад и массовая безработица привели к тому, что разрозненные группы безработных объединились в «армии» с тем, чтобы предпринять «поход на Вашингтон» и потребовать помощи. Наибольшую известность тогда получила «армия Кокси», возглавляемая популистским «генералом» Дж.С.Кокси. И хотя части этой «армии» начали свой путь в различных районах страны, а Дж.С.Кокси вел свою группу из Массильона, штат Огайо, до столицы дошло только 400 человек, и «армия» была легко рассеяна27.
Летом 1963 года чернокожие борцы за гражданские права предприняли поход на Вашингтон, чтобы заставить администрацию принять билль о гражданских правах; с помощью самолетов, автобусов, автомашин и железной дороги в столице собралось 250 тысяч человек, которые провели беспрецедентную политическую демонстрацию. Ясно, что в первом случае инцидент был продуктом регионализированного, а во втором — массового общества. Можно приветствовать тот факт, что средства массовой информации увеличивают вероятность наглядного расширения «демократии соучастия», но подобные явления в значительной степени обусловлены и эмоциональными факторами, в результате чего утрата изолирующего пространства в состоянии сама по себе привести к цепным реакциям, способным нарушить ход гражданского политического процесса и цивилизованной дискуссии.
Психолог Дж.Миллер из Гарвардского университета в своей великолепной статье обратил внимание на предельное число «байтов» (или сигналов), которые человек способен воспринять в еди- 428 Глава V
ницу времени28. И все же проблема заключается в общей сумме ощущений, которые испытывает человек. Некоторые примеры распространения средств коммуникации могут послужить иллюстрацией становления целой сети взаимодействий. В 1899 году в Соединенных Штатах насчитывалось около 1 миллиона телефонных аппаратов, т.е. 13,3 на 1000 человек; в 1970 году их было 120 миллионов, или 583 на 1000 человек. Ежедневно делается более 380 миллионов вызовов. В 1899 году в Соединенных Штатах было сделано 6,58 миллиона почтовых отправлений. В 1970 году их число достигло 84,9 миллиарда (из них 60 процентов по высшему тарифу). В 1924 году 1,25 миллиона семей имели радиоприемник; работало 530 радиостанций. К 1970 году радио пришло более чем в 90 процентов американских семей; только в KB и УКВ диапазонах работало 6983 станции. В 1949 году 940 тысяч семей имели телевизор и работало 17 телестудий; к 1970 году телевизоры были более чем у 95 процентов семей; постоянно вели передачи 666 телекомпаний29. Расширение радиуса связи привело к тому, что весь мир находится в сфере пристального внимания любого слушателя. Представьте себе хотя бы те уроки географии, которые каждый из нас получил в течение последних 25 лет: от сведений о стратегическом значении архипелага Чагос как экваториальной военной базы, находящейся на полпути между Аденом и Сингапуром, до различий между бывшей бельгийской Конголезской республикой (с центром в Леопольдвиле) и бывшей французской республикой Конго (с центром в Браззавиле) и затем о превращении Конголезской республики в республику Заир со столицей в Киншасе. Каково количество различных политических фигур и ошеломляющее число партий, с которыми нам неизбежно приходится знакомиться, чтобы не отставать от текущих событий! Избыток информации создает огромные проблемы для общества и ставит препятствия на пути реализации политических процессов. В эпоху, когда мы делаем особый акцент на наших психологических оценках, когда мы выделяем индивидуализм, где най-
429
ти возможности для частной жизни (privacy), как установить «психосоциальный мораторий» (термин, который Э.Эриксон использовал для описания потребности подростков устраниться от давления школы, от необходимости выбирать профессию и т.п.), где найти открытые пространства (подумайте об осквернении озера Тахо) и избавиться от стрессов, создаваемых бесконечными «неожиданностями»? Что же касается политического процесса, то вообразите только одно: сообщения обо всех имеющихся в стране проблемах в устрашающем количестве поступают в Вашингтон как политический центр, ставя перед президентом массу требующих немедленного решения вопросов. Может ли эта система существовать далее без сбоя? Сами по себе числа не суть проблема. Но размышления о них приводят нас к следующей теме. ДИФФУЗИЯ И ИЗМЕНЕНИЕ МАСШТАБОВ Хотя мы и часто слышим сегодня об ускорении социальных изменений, сама эта идея, как уже отмечалось, довольно трудно определима30. Для социологического анализа предпочтительнее говорить о диффузии, распространении, которое можно измерить, — распространении товаров, идей, стилей, ценностей. Этот вопрос остается весьма острым для рассмотрения любых социальных перемен и для оценок будущего. Важными элементами изменения социальной картины здесь являются не яркие впечатляющие новшества (хотя и они могут играть заметную роль), а распространение товаров — и привилегий — и степень их распространенности в обществе. Но это не происходит автоматически. В отношении товаров оказывается важным определенный предпринимательский талант и способность преодолеть 30 Тема ускорения социальных изменений популяризировалась О.Тоффле-ром в его бестселлере «Future Shock». Я считаю основную мысль обманчивой. В повседневной жизни людей больше изменений произошло между 1850 и 1940 годами — когда в жизнь вошли железные дороги, пароходы, телеграф, электричество, телефон, автомобиль, кинематограф, радио и самолеты, — чем в последующий период, якобы характеризующийся ускорением. Практически, кроме новшеств, перечисленных мною, в повседневной жизни людей, кроме телевидения, не появилось ничего нового. I 430 Глава V Общественный выбор и общественное планирование 431
укоренившиеся привычки или барьеры устоявшихся интересов. В вопросе привилегий речь идет о способности непривилегированных групп оказывать политическое давление. И как в том, так и в другом случае новые тенденции могут оказаться действенными только в пределах системы ценностей данного общества. Одной из причин того, почему предсказания А. де Токвиля, сделанные более ста тридцати лет назад, все еще звучат убедительно, является открытие им своеобразного «ключа» для понимания американского общества — стремления к равенству31. В результате то, что ранее было собственностью или привилегией меньшинства, сегодня может быть законно требуемо многими. Так, например, огромные изменения в характере высшего образования происходят не за счет особых технических новшеств (хотя потребность в более профессионально и технически подготовленных специалистах ощущается весьма остро), а в силу того, что высшее образование распространилось от немногих на большинство. Так, если в 1935 году в колледжах учились 12,2 процента молодых людей и девушек в возрасте от 18 до 21 года, то в 1970 году этот показатель превысил 40 процентов. В силу тех же причин постоянно растут и ожидания того, что общество способно произвести. Подсчитано, например, что 20 процентов американского населения живет в бедности. Однако это определение исходит из стандартов 1964 года. Если бы мы пользовались стандартами, скажем, 1947 года, то доля бедняков составила бы всего 15 процентов32. Американцам присуще постоянно «пересматривать» представления о прожиточном минимуме, а соответственно, и уровне бедности. Как пишет заместитель директора бюро переписи населения Г.Миллер в своей книге «Богач, бедняк»33, по данным Бюро статистики труда, «скромный,
но удовлетворительный прожиточный минимум» нью-йоркской семьи в 1947 году (отличавшийся от уровня бедности) составлял (в ценах 1961 года) 4000 долларов в год. В 1961 году он повысился до 5200 долларов, т.е. на 28 процентов. К 1975 году его новое значение составит (в ценах 1961 года) уже 7000 долларов. В заключение Г.Миллер пишет, что «наши стандарты будут повышаться, пояса станут шире, но многие семьи по-прежнему будут жить ниже нового, более высокого уровня бедности». Именно этот аспект перемен вызывает удивительное искажение социальных представлений. Уровень национального производства может удвоиться; люди удвоят и свои денежные доходы, и тем не менее будут раздаваться жалобы, что народ не живет вдвое лучше, чем раньше. Появление в обществе все большего числа обездоленных людей, претендующих на товары и привилегии, несомненно, изменяет характер самих привилегий и благ34. Поэтому в поисках ключей к социальным переменам важно суметь определить, какие сегодняшние привилегии и удобства завтра потребует большинство. Больше путешествий, поездки в более отдаленные места, зимний отдых, летние домики? Именно разнообразие этих удобств и увеличение их числа помогают понять характер социальных и политических потребностей грядущих лет. Но изменение численности означает и изменение масштабов. Если бы соотношения были линейными, проблем бы не существовало; однако увеличение размеров изменяет характер организаций, ведет к умножению иерархий, создает проблемы координации и выдвигает новые вопросы упорядочения и планирования. Вопросы о размере и сфере деятельности социального объединения — надлежащем размере правительственных агентств, оптимальном масштабе организаций, децентрализации функций, создании «человеческого измерения» в массовом обществе — все это важнейшие проблемы, возникающие в результате двух типов воздействия на социальную структуру, упоминавшихся выше: влияния численности, плотности и взаимодей- 34 Известная английская писательница в своих путевых заметках горько сетовала по поводу неудобств жизни в Нью-Йорке. Так, она не могла найти никого, кто принес бы ее покупки из супермаркета, тогда как в Мехико десятки мальчишек за несколько песо наперебой бросились бы ей на помощь. В рамках подобной логики в Индии человеку, пусть и с меньшим доходом, легче найти слугу, чем в Нью-Йорке. 432
Глава V Общественный выбор и общественное планирование 433
ствия населения, диффузии [благ и привилегий] и изменения масштабов. ОПТИМАЛЬНЫЙ РАЗМЕР И СФЕРА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОБЩЕСТВЕННЫХ ИНСТИТУТОВ Как я уже отмечал, в настоящее время Соединенные Штаты стали подлинно «национальным обществом». Многие внутренние проблемы, с которыми мы сегодня сталкиваемся, возникают не как следствие таких архаичных понятий, как «капитализм» или «социализм», а потому, что множество проблем — в образовании и на транспорте, в сфере благосостояния, обновления городов, загрязнения воздуха и воды, медицинского обслуживания и т.п. — уже не может быть разрешено силами штата или локального сообщества, а должно решаться на национальном уровне. Это обстоятельство в большей мере, чем любой другой факт, осложняет проблему надлежащего размера социального объединения как в политическом, так и в социологическом смысле. Вопрос этот можно рассматривать в четырех аспектах: с точки зрения адекватности политической структуры; централизации и децентрализации; различий между «общественным» и «частным»; и оптимального размера бюрократических структур, как частных, так и общественных. Первые два вопроса мы рассмотрим в этом разделе, вторые — в следующем. Адекватность политических структур. Каждого, кто задумается об этом хоть на мгновение, неизбежно поразит мысль о том, что в обществе с проблемами, подобным нашим, существование пятидесяти штатов не имеет никакого экономического, политического или социального смысла. Существуют ли рациональные основания для границ штатов Нью-Джерси, Делавэр, Род-Айленд или Мэриленд? По Конституции такие проблемы, как образование, благосостояние, местные службы и т.п., находятся в ведении штатов и муниципалитетов. Однако они уже не в состоянии осуществлять такие функции. Их налоговые поступления недостаточны, а административные структуры устарели и перестали быть эффективными. Проблемы усложняются по мере того, как мы опускаемся на более низкие ступени исполнительной власти. В прошлом дос- I тиженйя транспорта играли принципиальную роль в определении масштабов урбанизации. В XIX веке пределы роста городов определялись сначала естественными водными путями и каналами, а позже железными дорогами и пароходами. После первой мировой войны легковые автомобили и грузовики ускорили урбанизацию и изменили ее характер. Четко обозначились центральная часть города и пригороды. Подсчитано, что к 1975 году три четверти всех американцев будут жить жизнью горожан. По мере экспансии пригородов все далее от центральной части города расширившиеся жилые районы сольются и образуют новое социальное и экономическое объединение — мегаполис. В общих чертах уже намечается схема северо-восточного мегаполиса от Бостона до Вашингтона. Другой образуется на большом перекрестке возле озера Мичиган. В направлении от Сан-Франциско до Сан-Хосе и от Лос-Анджелеса до Сан-Диего также возникла цепь городов. Развитие мегаполисов создает необходимость организации совместного пользования водными и земельными ресурсами, местами отдыха и транспортными системами в обширных районах, выходящих за пределы границ существующих штатов и сфер компетенции местных органов управления. Сегодня ситуация на местном уровне хаотична. Мы видим даже не децентрализацию, а беспорядок. Рост местных правительственных учреждений ведет к возникновению серьезных проблем в координации социальных программ, доведении решений до множества отдельных участков, в урегулировании несоответствия между имеющимися финансовыми ресурсами и потребностями сообщества и отдельных лиц, к общему снижению ответственности. Сложность этой проблемы явствует хотя бы из того, что в 1962 году районы Сан-Диего имели 11 муниципалитетов; Феникса — 17; Хьюстона — 25; Кливленда — 75; Сент-Луиса — 163; Чикаго — 246; а территория Большого Нью-Йорка управлялась 1400 местными органами — небольшие жилые массивы, учебные сектора, схема организации уборки мусора, система здравоохранения, парковое хозяйство, полицейские участки, — все эти социальные службы по-своему делили город [на несовпадающие территориальные единицы], и в каждой из них соответствующие органы имели определенные полномочия. Эти границы и исторические образования, когда-то отвечавшие потребностям опреде- ■" 434 Глава V Общественный выбор и общественное планирование 435
ленного района, в настоящее время потеряли всякий смысл-". Проблемы загрязнения воздуха, ликвидации отходов, общественного транспорта — все они являются по своему характеру общегородскими. Строительство жилых домов может осуществляться на должном уровне только в том случае, если в промышленность будет внедрена технология серийного производства, но создание новых материалов, развитие методов строительства, создание рынков, достаточно обширных, чтобы обеспечить массовое производство, невозможно, пока в США существуют тысячи различных локальных строительных кодексов — зачастую до пятидесяти в одном крупном районе. Централизация и децентрализация. Необходимость проведения в ближайшие десятилетия разумной модернизации государственных структур, установление надлежащего размера и сферы деятельности управленческих единиц, которые смогли бы справляться с определенными задачами, несомненна. Никто, конечно, не предполагает, что существующие границы штатов будут отменены — в силу исторических, традиционных и политических соображений они, скорее всего, сохранятся. Но многие функции могут перейти от них к объединениям нескольких штатов или территорий, и на этом уровне они смогут выполняться успешнее. Естественно, что готовых ответов не существует. Нелегко найти решение даже излюбленной проблемы регионализма, поскольку само определение понятия «регион» задается не географическим принципом, а теми функциями, которые мы стремимся осуществить: водный регион, транспортный регион, регион образования и даже экономический регион имеют на карте различные очертания. Прежде всего следует определить, что желательно централизовать, а что децентрализовать. Если и можно установить какой-то единый принцип, то он должен выглядеть примерно следующим образом: функции федерального правительства следует ограничить в первую очередь проведением государственной политики и обеспечением финансирования, оперативные же задачи должны остаться в руках регионов, крупных городских центров и некоммерческих кор- 35 Эта проблема прекрасно освещена в: Bollens J.C., Schmandt H.J. The Metropolis: Its People, Politics and Economic Life. N.Y., 1965. пораций, размеры и сфера деятельности которых соответствовали бы возложенным на них функциям. Этот принцип подводит нас к следующему разграничению, которое следует рассмотреть. ОБЩЕСТВЕННОЕ И ЧАСТНОЕ Принятая экономическая модель концентрирует внимание на частной организации, нацеленной на получение прибыли. Однако сегодня не всегда легко определить, что -есть частное, а что общественное, отличить коммерческое от некоммерческого. Аэрокосмические компании в США являются частными, однако правительство покупает 94 процента их продукции. Вместо того чтобы сохранить у себя все средства, превышающие расходы, данные компании возвращают правительству большую часть прибылей, превышающую установленный лимит; не конкурентный рынок, а государство определяет рентабельность этих компаний и даже само их существование. Дирекция нью-йоркского порта и управление моста Трайборо — некоммерческие общественные корпорации, которые при этом получают огромные прибыли, каковые, за отсутствием акционеров, реинвестируются в новые предприятия, далеко за пределами первоначальной сферы интересов этих корпораций. По своему практическому значению они мало отличаются от частных социальных служб, которые выплачивают определенную сумму по своим обязательствам, а прибыли используют для реинвестиций. Институт Бэттелла есть некоммерческая исследовательская организация, а компания Артура Д.Аиттла — коммерческая; тем не менее деятельность их аналогична, и они конкурируют между собой. (Институт Бэттелла проводил исследовательские работы по развитию ксерографии и сейчас получает огромные средства от продажи авторских прав; компания Артура Д.Аиттла ведет значительную общественную работу на бесплатной основе.) Компании взаимного страхования и взаимные сберегательные банки являются некоммерческими, но их процентные ставки, оклады персонала и принципы деятельности поистине идентичны акционерным страховым компаниям и сберегательным банкам. Калифорнийский университет в Беркли — государстввенный институт, хотя и получает крупные 436 Г л а в а V суммы в дар от корпораций и других частных фирм. Колумбийский университет — частное учебное заведение, но более половины его ежегодного бюджета, составляющего 160 миллионов долларов, поступает в форме федеральных контрактов и грантов. Крупнейший в стране «сектор роста» — индустрия медицины и здравоохранения — представляет собой смешение деятельности частных, коммерческих, общественных и правительственных организаций. Большинство врачей находится на самообеспечении и работает в частном секторе, но в то же время они связаны с больницами, многие из которых не являются частными, а федеральное правительство наращивает финансирование строительства госпиталей, оплачивает медицинскую помощь пожилым людям и обеспечивает подавляющую часть фондов, используемых на научно-исследовательские разработки в области здравоохранения. Именно роль правительства, финансирующего деятельность, но не принимающего в ней непосредственного участия, и вносит некоторую путаницу. Можно привести в качестве примера возникновение в течение первого послевоенного десятилетия некоммерческих корпораций в области системных исследований и развития. В силу устаревших правил гражданских служб и закосневших бюрократических структур правительство было почти не в состоянии с необходимой быстротой развернуть в должном объеме работы в некоторых научных и оборонных отраслях. Создание корпорации РЭНД (сокращение от «research and development»), первоначально входившей в компанию «Дуглас эйркрафт корпорейшн», как «мозгового центра» ВВС стало моделью, использованной Министерством обороны и другими правительственными ведомствами в качестве образца новой общественной организации. В некоторых случаях создаваемые центры появляются в виде независимых корпораций, а иногда входят в состав университетов и находятся под эгидой консорциума университетов. Лаборатория Линкольна в Массачусетсском технологическом институте по контракту с Министерством обороны исследовала возможности создания системы раннего оповещения для противоракетной обороны, учредив затем MITRE (Исследовательское конструкторское бюро при Массачусетсском технологическом институте ) для выполнения прикладных конструкторских работ по этой системе. Поскольку бюро не занималось фундаментальны- Общественный выбор и общественное планирование 437
ми исследованиями и не отвечало задачам университета, оно было основано как самостоятельная независимая некоммерческая корпорация. Необходимость быстро обучить тысячи людей обращаться с новыми компьютерными системами, используемыми в противоракетной обороне, вынудило командование ВВС создать Корпорацию по развитию систем (выделившуюся из РЭНД), которая, разработав новые системы программируемого обучения и компьютерной техники, направила свои усилия в область образования, стремясь к заключению контрактов со многими организациями за пределами системы Министерства обороны. Я бы наверняка сбился, если бы попытался проследить за сложными взаимоотношениями, возникшими между правительством — в основном через посредство Министерства обороны, Комиссии по атомной энергии, Национального научного фонда, Национального управления по аэронавтике и исследованию космического пространства и др. —- и разного рода исследовательскими и конструкторскими организациями, как общественными, так и частными. Если рассматривать некоммерческий сектор в целом, учитывая широкую сеть правительственных, просветительских организаций и служб здравоохранения, поражает то, что именно в этом секторе создается около четверти валового национального продукта и занято «не менее одной трети, а возможно даже, — почти две пятых всего работающего населения»36. За период с 1950 по 1960 год девять из каждых десяти новых рабочих мест в национальной экономике создавались в некоммерческом секторе, что связано с возросшей ролью федерального правительства в условиях «холодной войны», расширением сферы деятельности органов местного самоуправления и правительств штатов в обеспечении общественных служб и развитии просвещения, здравоохранения и социальных программ. С ростом некоммерческого сектора в качестве нанимателей значительного числа рабочих рук на сцену вышла целая вереница организаций, структура и форма которых существенно отличаются от привычной бюрократической модели. Это университеты, научно-исследовательские лаборатории, больницы, общественные
438
жүктеу/скачать 6.05 Mb. Достарыңызбен бөлісу:
|