Посвящается
жүктеу/скачать 6.05 Mb.
|
| Глава V
благотворительные организации и т.п. Согласно «общепризнанной» доктрине, созданной М.Вебером и принятой большинством приверженцев «теории стратификации», бюрократии свойственны разделение труда на основе функциональной специализации, четко определенная структура руководства и система найма, отбор и поощрение на основе технических показателей, обезличенные, «бюрократические» правила поведения и т.д. Таков идеальный тип, наиболее присущий структуре коммерческих корпораций. Однако разнообразные новые типы возникающих организаций (в особенности с большой долей технических и научно-исследовательских работников) свидетельствуют о том, что прежние модели, имеющие пирамидальное построение, устаревают и что в ближайшие десятилетия традиционные бюрократические формы сменятся организационными структурами, более отвечающими требованиям развития инициативы, роста свободного времени, совместных консультаций и т.п.37 Возникновение новых форм небюрократических организаций является еще одним фактором в длинном перечне проблем постиндустриального общества. СИСТЕМА СОЦИАЛЬНЫХ СЧЕТОВ В последние годы мы научились оценивать экономический рост и тем самым определять мероприятия, необходимые для его стимулирования. Мы начали совершенствовать систему экономической отчетности и создавать показатели, позволяющие оценить достижения в национальном масштабе. Но у нас еще нет возможности четко отслеживать социальные изменения, и мы плохо подготовлены (особенно в таких проблемах, как жилищное строительство, образование или положение афроамериканцев) к тому, чтобы точно оценивать наши нужды, намечать цели и определять пути их достижения. Мы не умеем адекватно оценивать результаты нашей деятельности, наши промахи и недостатки, правильно подсчитывать социальные издержки и социальные выгоды. При отсутствии систематических расчетов у нас нет показателей, дающих возможность определить эффективность нынешней поли- 37 Широкий перечень литературы по данной проблеме можно найти в: March J.G. Handbook of Organizations. Chicago, 1965. Общественный выбор и общественное планирование 439
тики или сопоставить альтернативные варианты для будущих программ. Развитие национального экономического учета открывает перед нами поучительную картину функционирования современной экономики. В настоящее время имеются четыре типа учета, дающие возможность оценить различные экономические явления и их взаимодействие: счета национального дохода и продукта суммируют общую стоимость товаров и услуг, производимых в народном хозяйстве и распределение чистой прибыли среди отдельных домашних хозяйств, коммерческих и иностранных компаний; счета национальных денежных потоков отслеживают обращение денежных ресурсов между финансовыми и нефинансовыми предприятиями, включая отдельные домашние хозяйства и правительство; национальные межотраслевые счета устанавливают стоимость покупок и продаж товаров и услуг отдельными промышленными объединениями, правительством, домашними хозяйствами и иностранными компаниями; счета национального благосостояния служат инструментом инвентаризации национального имущества, оценивают воспроизводимые активы и естественные ресурсы страны. И все же эти экономические инструменты, особенно показатель валового национального продукта, ограничены в своем использовании и иногда (что в большей мере относится к общественному мнению, чем к профессиональным экономистам) дают искаженную картину национальной экономики. Валовой национальный продукт определяет общую сумму товаров и услуг, обращающихся в рыночном секторе экономики. Совершенно очевидно, что услуги, осуществляемые женой в домашнем хозяйстве, не «оцениваются». Английский экономист А.С.Пигу, пионер экономической теории благосостояния, заметил однажды,-что если овдовевший священник платит своей экономке еженедельное жалованье, то оно служит прибавкой к национальному доходу; если же он вступит с нею в брак, эта сумма окажется вычтенной из такового. Часто возникают недоразумения в связи с тем, что в сельских местностях (где существенное количество продуктов производится в домашних условиях) доход нередко занижается по сравнению с городами — это факт, порой не учитывающийся не только в дискуссиях о бедности в Соединенных Штатах, но и в международных сравнениях США с благополучными аграрными странами (такими, как Дания или Новая Зеландия), которые 440
Глава V по показателю валового национального продукта стоят ниже, чем могли бы, если бы учитывались реальные доходы их населения38. Только точно зная прямые и косвенные издержки, можно составить четкое представление о прогрессе. Сейчас трудности учета национальной экономики состоят в строгом установлении издержек одной группы, которые часто возлагаются на другие части сообщества (например, социальные издержки карьерных разработок полезных ископаемых, ведущихся в сельской местности). Проблема заключается не только в учете издержек, несправедливо созданных и возложенных на широкие слои населения, но и в разрабоке более широкой матрицы издержек, с помощью которой можно было бы соизмерять издержки и результаты. Практически нам необходима система социальных счетов, которая расширила бы наши представления об издержках и выгодах и поставила бы экономический учет в более широкие рамки. Конечной целью было бы создание «балансового отчета», который помог бы разрабатывать правильные политические шаги39. Чем бы нам помогла система социальных счетов? Слово «счета» в том виде, в каком оно существует сейчас, возможно, не
В том же духе В.Фукс из Национального бюро экономических исследований в работе, посвященной экспансии сектора услуг, отмечает: «[Среди экономистов] существует мнение, что [реальный валовой национальный продукт] становится тем более полезным средством измерения, чем более развита экономика... Но можно видеть и другую тенденцию: чем выше становится уровень валового национального продукта на душу населения, тем большая доля производственных усилий приходится на сферу услуг [где трудно оценить результат производства] и на другие области деятельности, пока вовсе не поддающиеся измерению». Многие услуги государственных служб сейчас не поддаются изме рению, так как они не могут быть оценены в рыночных категориях. 39 Этот раздел взят из доклада: Technology and the American Economy, U.S. Commission on Technology, Automation and Economic Progress. February 1966. Автором этого раздела доклада был я.
441
совсем верно. Социологи смогут сформировать лишь немногие вполне согласованные системы связей. Даже если путем сложного социального анализа и будет найдена возможность установить такие связи, трудно создать условия их количественного измерения. Но мы можем попытаться приступить к построению некоей концептуальной основы для этого. Система социальных счетов должна начать с того, чтобы с помощью целого ряда социальных показателей расширить и сбалансировать наши представления о значении экономического прогресса. Усилия, направленные на создание системы социальных счетов, будут нацелены на оценку использования человеческих ресурсов общества в четырех направлениях: определение социальных издержек и получаемых в результате нововведений выгод; оценка уровня социальных зол (преступлений, распада семей); создание «бюджетов развития» в сферах очевидных общественных потребностей (жилищное строительство, образование); и построение индикаторов экономических возможностей и социальной мобильности. Разработки в этих четырех направлениях носят скорее иллюстративный, нежели предписывающий характер. Они предназначены для определения масштабов проблем и сферы приложения усилий.
Вопрос о том, какие издержки должна нести фирма, а какие — сообщество, безусловно, является прерогативой политических решений. Во все возрастающей степени компании, ответственные за загрязнение речных вод, оказываются принуждаемы к возмеще- 20' 442
Глава V Общественный выбор и общественное планирование 443
нию расходов по их очистке. Рур*, протекающий через весьма насыщенный промышленными предприятиями район Западной Германии, сейчас менее загрязнен, чем двадцать лет назад. Купание и катание на лодках — дело здесь вполне обычное. Такое благополучное положение стало результатом коллективного соглашения 259 муниципалитетов и 2200 расположенных вдоль реки промышленных предприятий, создавших систему сборов за сточные воды, что помогло строительству очистных сооружений. В этом случае все расходы по преодолению загрязнений были возложены на предприятия, являющиеся их источником. С другой стороны, сумма выплаты выходного пособия лицам пожилого возраста, лишающимся работы в связи с переводом производства на усовершенствованное техническое оборудование, может оказаться настолько большой, что фирма будет не в состоянии оплатить свое техническое переоснащение, и потому будет лучше, если такие расходы возьмет на себя общество, а не компания. Однако все подобные политические вопросы могут быть решены только тогда, когда мы будем иметь ясную картину фактических социальных издержек и доходов от нововведений40. Измерение социальных бедствий. Каждое общество платит огромную цену за рост преступности, детских правонарушений и распад семей. Расходы на заботу о детях и душевнобольных также достаточно высоки. Связанные с этим проблемы не имеют столь четких причин, как безработица. При этом они оказывают на экономику ощутимое влияние (имеются в виду, например, утрата полноценных работников в связи с психическими заболеваниями или потери имущества в результате краж или грабежей). И хотя американские правительственные службы собирают сведения о преступности, состоянии здоровья, детях, находящихся * В данном случае в авторском тексте содержится ошибка. Д.Белл, скорее всего, имеет в виду реку Рейн, протекающую через Рурский промышленный район — место наиболее плотного сосредоточения крупных предприятий германской тяжелой и химической промышленности. — Примечание редактора. 40 Э.Шонфилд отмечает, что сооружение новой линии метрополитена и Лондоне затянулось более чем на десятилетие по той причине, что она якобы не окупится, пока кто-то не доказал определенных преимуществ для людей, кото рые не пользуются метрополитеном: ускорения потока автомобильного транс порта и т.п., что и должно было стать реальным эффектом от инвестиций, на процентов превышавшим стоимость проекта (см.: Shonfield A. Modern Capitalism. L., 1965. P. 227 229. на иждивении и т.п., редко делаются попытки связать эти проблемы с обусловливающими их обстоятельствами или полностью оценить их социальные последствия. Между тем систематический анализ таких сведений помог бы создать предпосылки для надлежащих мер по ликвидации причиняемого ущерба. Бюджеты развития. Мы в Соединенных Штатах стремимся не только повысить жизненный уровень, но и улучшить качество жизни. Но у нас мало критериев, которые могли бы показать, как идут дела в этой области. Система социальных счетов включала бы в себя «бюджеты развития» в различных областях, которые служили бы подобными ориентирами. Например, национальный бюджет жилищного строительства помог бы нам понять, на каком уровне мы находимся в отношении нашей цели — «нормального жилья для каждой американской семьи». Он также помог бы нам выявить в каждом городе или регионе сферы наиболее острых проблем и создать основу для эффективной социальной политики. Серия индикаторов общественного здоровья дала бы нам возможность судить о том, насколько удовлетворены нужды народа в области медицинского обслуживания. Показатели экономических возможностей и социальной мобильности. Более тридцати лет назад Г.Мюрдаль в книге «Американская дилемма» писал: «Мы хотели бы в нашем труде предложить общий показатель; год за годом или по крайней мере десятилетие за десятилетием отражающий движение всей изучаемой нами системы: положение негритянского населения в Америке... Однако работа по созданию индекса статуса афроамери-канцев в США и его анализ уже сами по себе являются крупным исследованием, и потому нам приходится отложить рассмотрение этой проблемы до следующих работ»41. Спустя тридцать лет у нас еще нет показателя, отражающего положение афроамериканцев. В строго методологическом смысле предложить «четкий индекс», по-видимому, нереально, но можно собрать воедино какие-то конкретные индикаторы. Так, хотя и невозможно точно оценить «стоимость» человеческого капитала, создание в последние годы «индекса ожидаемой заработной платы в течение жизни (lifetime-earning-power index)» дает нам инструмент, позволяющий определить повышение доходов в свя- 41 Myrdal G. An American Dilemma. N.Y., 1942. P. 1068. 444
Глава V зи с повышением образования, улучшением состояния здоровья или уменьшением дискриминации. Собранные социологами сведения о социальной мобильности могут показать, существует ли в Соединенных Штатах подлинное равенство возможностей, и указать препоны для такого равенства (например, неравные возможности доступа к образованию). У экономистов есть термин «издержки возможностей (opportunity costs)», дающий нам возможность рассчитать не только прямые издержки, но и прибыли от использования ресурсов, если бы они применялись в иных местах. Издержки «социальных возможностей» позволят нам подсчитать реальные выгоды от реализации неиспользовавшихся ранее человеческих ресурсов и оценить в категориях социальных издержек и социальных преимуществ альтернативные варианты социальной политики. В основе этих предложений лежит мысль о том, что общество сможет лучше оценить свои достижения, свои нужды и просчеты, если сумеет конкретизировать свои обширные национальные задачи. Определение таких задач должно стать непрерывным процессом, в котором система социальных счетов будет служить средством для определения важнейших областей, где существуют те или иные нужды. СРЕДСТВА ПЛАНИРОВАНИЯ 20 января 1968 года, в последний день уходящей демократической администрации* , министр здравоохранения, просвещения и социального обеспечения У.Коэн без лишней помпезности опубликовал документ под названием «К докладу о социальном положении». То была первая попытка правительства сформировать систему социальных показателей для определения успехов общества в достижении определенных целей. Несмотря на мрачную * В данном случае в тексте, возможно, допущена неточность. Автор, судя по всему, имеет в виду администрацию президента Линдона Б. Джонсона (22.XI. 1963 — 20.1.1969); между тем инаугурация президента Ричарда Г.Никсона, победившего на выборах в ноябре 1968 года, произошла не 20 января 1968-го, а 20 января 1969 года. Таким образом, именно эту дату следует считать «последним днем уходящей демократической администрации». — Примечание редактора. Общественный выбор и общественное планирование 445
символичность опубликования документа в последние часы уходящего «Великого общества», очевидно, что время для подобного «социального доклада» приближается. До сих пор ни одно общество в истории еще не предпринимало последовательных и комплексных усилий по определению таких факторов, которые, например, помогали или препятствовали бы отдельному гражданину сделать карьеру, соответствующую его способностям, или жить полной и здоровой жизнью, отвечающей его биологическим возможностям, не пыталось определить адекватный уровень жизни и установить, какая для этого требуется физическая и социальная окружающая среда. Документ «К докладу о социальном положении» явился первым шагом в стремлении предпринять подобную оценку. Идея доклада о социальном положении неизбежно наводит на мысль о Докладе об экономическом положении и вызывает вопрос об их сходствах и различиях. В январе каждого года Комитет экономических советников при президенте публикует ежегодный доклад, в котором приводятся данные по темпам роста, производительности, занятости, инфляции, а расчетная часть определяет распределение доходов и расходов между правительством, фирмами и частными лицами в терминах инвестиций и потребления. Доклад об экономическом положении стал необходимым инструментом для принятия политических решений. Однако для социальной политики он явно недостаточен, а иногда даже вводит в заблуждение. Доклад об экономическом положении, даже предоставляя данные о проблеме бедности, тем не менее не отражает социального отношения к ней — апатии, отчуждения и разочарования, порождаемых обнищанием. Он не может в силу своей ограниченности охватить всех сторон жизни, таких, как улучшение здоровья, степень перенаселенности, доступность социальных услуг и вмешательство в частную жизнь. Такие пробелы, а также необходимость найти меры для их восполнения вызвали стремление разработать систему социальных показателей в качестве необходимого дополнения к экономическим. Без таких социальных показателей процесс принятия решений сталкивается с растущими сложностями в оценке альтернативных возможностей. Хотя движение к разработке социальных показателей весьма ново, оно имеет длинную предысторию как идея, первые следы которой появляются в изучении последствий частной экономиче- 446
Глава V Общественный выбор и общественное планирование 447
ской деятельности, главным образом через признание различий между частными издержками фирмы или индивидуального предпринимателя и издержками других лиц или сообщества, которые вызываются деятельностью индивидуальных предпринимателей, но не компенсируются ими. Хотя в трудах экономистов-классиков и содержалась в неявной форме идея о социальных издержках, только социалист С. де Сисмонди впервые выразил ее четко и сформулировал ряд решений. В своей книге «Новые принципы политической экономии», опубликованной в 1819 году, С. де Сисмонди утверждал, что истинным объектом экономической теории является не богатство, а человек. Останавливаясь на издержках безработицы, обременяющих общество в форме домов и больниц для бедняков, он предлагал, чтобы наниматели гарантировали своим рабочим социальное обеспечение на случай перерывов в работе, болезней и нужды в старости. Как отмечает И.Шумпетер в своей «Истории экономического анализа», «можно с уверенностью сказать, что С. де Сисмонди предвидел более ограниченную современную идею «гарантированного заработка». Оригинальность его предложений явствует из одного момента: идея сводится к тому, чтобы превратить социальные издержки экономящих труд нововведений в экономические издержки работодателей». И только сто лет спустя, как я отмечал выше, когда А.С.Пигу написал свою «Экономическую теорию благосостояния» (1920), феномен социальных издержек был включен в систему категорий неоклассической экономики. Однако, за исключением работы К.У.Каппа, последующие разработки в области экономической теории благосостояния были направлены на то, чтобы свести на нет идею социальных издержек, выдвигавшуюся А.С.Пигу. Это происходило потому, что приверженцы «новой» экономической теории благосостояния, акцентировав внимание на иной стороне концепции А.С.Пигу, трактовали благосостояние общества как сумму удобств отдельных лиц и отвергали саму возможность функции коллективного благосостояния, подобной основополагающему принципу индивидуальных предпочтений. Работа К.У. Каппа «Социальные издержки частного предприятия» (1950) (первое из известных мне исследований такого масштаба) возвращает нас к примерам, приводившимся ранее А.С.Пигу, и в доступной форме пытается изобразить в количественном и денежном выражении социальные издержки труда (производствен- ный травматизм, болезни и т.п.), загрязнения воздуха, отравления воды, истощения ресурсов, эрозии почв и сведения лесов, технологических изменений, безработицы и рекламы. Книга была написана в рамках «институциональной» экономики и имела нормативную (т.е. политическую) направленность; учитывая тяготение экономистов того времени к чистым математическим выкладкам, можно понять, что к ней отнеслись пренебрежительно. Но концепция была ясно сформулирована, и идея измерения социальных издержек (или того, что экономисты называют «экстер-налиями», или «потерями») является важной ступенью на пути создания системы социальных индикаторов. Еще одним подтверждением интереса к социальным показателям стала работа социолога У.Ф.Огберна, стремившегося определить степень социальных изменений. У.Ф.Огберн задался целью создать статистические серии, которые усовершенствовали бы методы экстраполяции и корреляции как способы предсказания будущего42. Но главные его интересы лежали в области социального планирования; он понимал, что для успешного общественного планирования необходимо сосредоточиться на учете социальных тенденций. Основополагающей работой в" этой области (не признававшейся в течение почти 35 лет) стал его труд «Современные социальные тенденции» (1933), состоящий из 29 глав (многие из которых представляют собой квинтэссенцию иных пространных монографий) и охватывающий почти все аспекты американской жизни. Данное исследование было результатом работы Комиссии по исследованию социальных тенденций, созданной президентом Г.Гувером в 1929 году под председательством У.К.Митчелла, в которой У.Ф.Огберн занимал пост научного руководителя. Предполагалось публиковать ежегодный отчет о социальных тенденциях, однако во время депрессии эта работа прекратилась43.
448
Глава V Общественный выбор и общественное планирование 449
Книга «Современные социальные тенденции» отличается прекрасной компоновкой аналитических материалов. Так, например, в главе о медицине рассматривается создание специализированных медицинских учреждений, разделение исследовательской деятельности и ее практического применения, а также влияние географического сосредоточения медицинских центров; если бы ко всему этому отнеслись внимательно, можно было бы в значительной мере избежать нынешнего кризиса в оказании медицинской помощи. В главе, посвященной городским сообществам, содержатся точные предсказания возникших после войны проблем пригородов. В конце 30-х годов правительственное ведомство — Национальное управление по планированию ресурсов, созданное Л.Бра-унлоу и Ч.Мерриамом, — начало издавать монографические исследования по проблемам технологии, населения и городов, которые были задуманы как руководство для разработки общественной политики. Работы были опубликованы, но из-за второй мировой войны прошли незамеченными. Ни одна из таких попыток после войны не возобновлялась. Удивительно, насколько запоздала разработка социальных индикаторов. Несмотря на «Новый курс» и на явный интерес, который стал возникать перед второй мировой войной к социальным тенденциям, позже им уделялось довольно мало внимания. Одной из причин этого, вероятно, были внутренние сдвиги в самой социологической науке. «Институциональная» социология, разрабатывавшаяся У.Ф.Огберном в Чикагском университете, так же, как и «институциональная» экономика, сменились интересом к абстрактной теории; в социологии, в частности, «структурно-функциональным подходом» с его вниманием скорее к проблемам порядка и интеграции в обществе, чем интересом к происходящим изменениям. Второй причиной, пожалуй, стало переключение внимания правительства на экономические показатели и развитие макроэконо- та. Попытка продолжить исследование социальных тенденций в следующие три года (1935—1937) была предпринята в ряде статей в «American Journal of Sociology». Библиография многотомных трудов У.Ф.Огберна опубликована в Ш' сборнике его избранных произведений: Duncan O.D. (Ed.). William F. Ogburn on Culture and Social Change. Chicago, 1964. мической теории. Хотя размышления о национальном доходе, валовом национальном продукте и экономическом учете восходят еще к «политической арифметике» У.Петти в XVII веке и tableau economique Ф.Кенэ середины XVIII столетия, их развитие — в количественной и агрегированной форме — такими учеными, как Дж.Р.Хикс и С.Кузнец, началось только в 30-х годах, когда внимание теоретиков-экономистов переместилось от проблем фирм к национальной экономике. И только в 1942 году Министерство торговли Соединенных Штатов по инициативе Р.Р.Натана начало публиковать данные о национальном доходе, а понятие валового национального продукта было впервые применено президентом Ф.Д.Рузвельтом в его бюджетном послании за 1944 год. Таким образом, в конце 40-х и в 50-е годы социологи пренебрегали анализом социальных тенденций, а на правительственном уровне основной интерес был обращен к разработке макроэкономических показателей и выработке рекомендаций в области экономического процесса, осуществлявшихся Комитетом экономических советников при президенте. Только в годы администрации Дж.Ф.Кеннеди и позже, когда возникла озабоченность внутренними социальными проблемами — нищетой, расовыми отношениями, состоянием здравоохранения, загрязнением окружающей среды, постоянной безработицей (которую некоторые паникеры списывали на «автоматизацию»), жилищным вопросом, — вновь пробудился интерес к измерению социальных процессов и анализу складывающихся тенденций. Экономисты начали применять к этим проблемам анализ издержек и результатов и убедились, как невероятно трудно измерить социальные издержки и выгоды. Политологи и экономисты стали создавать системы программ планирования бюджета как способ рационализации различных правительственных программ и сопоставления эффективности альтернативных систем. Социологи заинтересовались городским планированием, вопросами образования, расовыми проблемами и долгосрочным прогнозированием в целях социального планирования. Соединение всех этих забот и породило интерес к социальным индикаторам. В 1966 году министр здравоохранения, просвещения и социального обеспечения Дж.Гарднер настолько заинтересовался идеей социальных показателей, что решил убедить президента в необходимости заняться ее разработкой; последовало президентское 450
жүктеу/скачать 6.05 Mb. Достарыңызбен бөлісу:
|