Серия исследований по правовой политике и политике защиты



жүктеу 6.99 Mb.
бет1/37
Дата14.07.2016
өлшемі6.99 Mb.
  1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   37


Неофициальный перевод



Управление Верховного Комиссара ООН по делам беженцев

СЕРИЯ ИССЛЕДОВАНИЙ

ПО ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКЕ И ПОЛИТИКЕ ЗАЩИТЫ
Альтернативы задержанию (содержанию под стражей)

лиц, ищущих убежища, и беженцев


Офелия Филд

(внештатный консультант)
при участии

Элис Эдвардс

(внештатный консультант)


ДЕПАРТАМЕНТ УСЛУГ ПО МЕЖДУНАРОДНОЙ ЗАЩИТЕ
POLAS/2006/03

Апрель 2006 г.

ОПЕРАТИВНЫЙ ОТДЕЛ ПО ЗАЩИТЕ И ЮРИДИЧЕСКИМ КОНСУЛЬТАЦИЯМ

(POLAS)

Департамент УСЛУГ ПО МЕЖДУНАРОДНОЙ ЗАЩИТЕ

УПРАВЛЕНИЕ ВЕРХОВНОГО КОМИССАРА ООН ПО ДЕЛАМ БЕЖЕНЦЕВ
CP 2500, 1211 Geneva 2

Switzerland


E-mail: hqpr02@unhcr.org

Веб-сайт: http://www.unhcr.org


Настоящий доклад подготовлен по поручению УВКБ ООН Офелией Филд, внештатным консультантом, при участии внештатного консультанта Элис Эдвардс.


Точка зрения авторов этой работы не обязательно отражает взгляды УВКБ ООН. Данную работу можно свободно цитировать, упоминать в ссылках и копировать в научных, образовательных и некоммерческих целях без предварительного разрешения УВКБ ООН при условии указания источника. В Интернете это исследование доступно по адресу http://www.unhcr.org/protect.

© Управление Верховного Комиссара ООН по делам беженцев, 2006


СОДЕРЖАНИЕ

стр.

БЛАГОДАРНОСТЬ v

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА vi

АББРЕВИАТУРЫ viii

I. ВВЕДЕНИЕ 1

A. Содержание исследования 1

B. Сфера исследования, его структура и цель 2

C. Методология исследования 4



II. ПРИМЕНЯЕМЫЕ ПРАВОВЫЕ НОРМЫ 4

A. Международное право по вопросам беженцев 4

1. Задержание (содержание под стражей) 5

2. Другие ограничения свободы передвижения 6

B. Международные правовые акты в области прав человека 6

1. Задержание (содержание под стражей) 6

2. Другие ограничения свободы передвижения 10

a. Основания для ограничений 11

b. Общие правовые требования 13

C. Региональное право по вопросам беженцев и региональные правовые акты

в области прав человека 14

1. Задержание (содержание под стражей) 14

2. Другие ограничения свободы передвижения 15

D. Согласованность с другими правами 16

E. Специальные меры правовой защиты детей 18

F. Аналогичные нормы в сфере уголовного правосудия для мер, не связанных с лишением свободы 19

G. Выводы 20

III. ПРИМЕНЕНИЕ МЕР, АЛЬТЕРНАТИВНЫХ ЗАДЕРЖАНИЮ И СОДЕРЖАНИЮ ПОД СТРАЖЕЙ, НА ПРАКТИКЕ 22

A. Обзор альтернативных мер 22

B. Практика применения альтернативных мер 23

1. Залог, гарантия, поручительство 25

2. Требование отмечаться 28

3. Открытые центры, полуоткрытые центры, проживание

по назначенному адресу, рассредоточение и ограничение

проживания конкретным районом 30

4. Регистрация и документирование 34

5. Освобождение под надзор неправительственных организаций 35

6. Электронный мониторинг и домашний комендантский час 35

7. Альтернативные меры для детей 38

8. Альтернативные меры для других уязвимых лиц 40

C. Альтернативные меры, предназначенные для лиц, которые получили отказ

или ищут убежища 40

D. Вопрос эффективности 46

1. Факторы, влияющие на эффективность 46

2. Экономическая эффективность 48



IV. ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ ЗАМЕЧАНИЯ 50

ПРИЛОЖЕНИЯ

Разделы по странам стр.

АВСТРАЛИЯ 52

АВСТРИЯ 65

БЕЛЬГИЯ 71

БОЛГАРИЯ 79

КАНАДА 84

ДАНИЯ 97

ФИНЛЯНДИЯ 100

ФРАНЦИЯ 103

ГЕРМАНИЯ 109

ГРЕЦИЯ 116

ВЕНГРИЯ 118

ИНДОНЕЗИЯ 124

ИРЛАНДСКАЯ РЕСПУБЛИКА 127

ИТАЛИЯ 130

ЯПОНИЯ 134

КЕНИЯ 142

ЛИТВА 147

ЛЮКСЕМБУРГ 152

НЕПАЛ 153

НИДЕРЛАНДЫ 156

НОВАЯ ЗЕЛАНДИЯ 161

НОРВЕГИЯ 166

ФИЛИППИНЫ 169

ПОЛЬША 171

РУМЫНИЯ 176

ЮЖНО-АФРИКАНСКАЯ РЕСПУБЛИКА 178

ИСПАНИЯ 185

ШВЕЦИЯ 189

ШВЕЙЦАРИЯ 192

ТАИЛАНД 200

УГАНДА 206

ВЕЛИКОБРИТАНИЯ 208

СОЕДИНЕННЫЕ ШТАТЫ АМЕРИКИ 226

ЗАМБИЯ 257


БЛАГОДАРНОСТЬ

Настоящее исследование было проведено и написано Офелией Филд для Отдела политики защиты и юридических консультаций Департамента международной защиты Управления Верховного Комиссара ООН по делам беженцев. Исследование проводилось в основном с сентября по ноябрь 2003 года, после чего была выполнена дополнительная работа для обновления его содержания по состоянию на 31 марта 2004 года. Кроме того, свой вклад в исследование и написание Части II о применяемых правовых нормах внесла Элис Эдвардс, которая также осуществляла редакторское руководство всей работой.


Данную работу невозможно было бы выполнить без всесторонней и великодушной помощи многочисленных членов неправительственных организацией и персонала представительств УВКБ ООН в тридцати четырех государствах, где проводилось исследование. Автор хотела бы выразить свою благодарность всем этим людям, особенно сотруднице УВКБ ООН Бренде Годдард, за помощь в содействии проведению исследования. Тем не менее, мнения, выводы и все ошибки, содержащиеся в этой работе, принадлежат исключительно автору, за исключением случаев, когда конкретно указан источник. Точка зрения, отраженная в этой работе, не обязательно разделяется УВКБ ООН.

Офелия Филд

Апрель 2006 г.

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА

В 2002 году Программа защиты УВКБ ООН в ответ на все более широкое применение правительствами принимающих стран задержания и содержания под стражей лиц, ищущих убежища, и (или) беженцев призвала государства более активно сотрудничать в «изыскании соответствующих альтернативных мер для задержания лиц, ищущих убежища, и беженцев …»1. Настоящее исследование вносит свой вклад в достижение этой цели. В ходе исследования была изучена практика применения мер, альтернативных задержанию и содержанию под стражей лиц, ищущих убежища, и (или) беженцев, в тридцати четырех государствах. Представленная здесь информация действительна по состоянию до 31 марта 2004 года и не учитывает изменения в законодательстве или практике, введенные в период с этой даты до даты публикации. Исследование состоит из двух основных частей. Во-первых, представлен краткий обзор норм международного права, применимых как к задержанию (содержанию под стражей), так и к альтернативным ему мерам, которые могут повлечь определенные ограничения свободы передвижения лиц, ищущих убежища, и (или) беженцев. Во-вторых, как главная часть исследования, представлен ряд применяемых многими принимающими странами мер, альтернативных задержанию (содержанию под стражей), и предпринята попытка оценить эти меры, в частности, по критерию интенсивности побегов.


В ходе исследования было обнаружено, что существует значительная разница в эффективности конкретной альтернативной меры в зависимости от того, применяется ли она в стране, выступающей преимущественно государством «назначения», или в стране, которая в основном является транзитной. Имеющиеся статистические данные показывают, что ограничивающие альтернативные меры, предполагающие строгий надзор или мониторинг для обеспечения соблюдения процедур предоставления убежища в государствах назначения, где хотят остаться большинство лиц, ищущих убежища, требуются редко, если вообще требуются. В таких государствах интенсивность побегов лиц, ищущих убежища, в период до получения окончательного отказа по ходатайству и (или) возникновения реальной перспективы высылки из страны, как представляется, низкая. Поэтому в таких странах все проекты, созданные для обеспечения альтернативных содержанию и содержанию под стражей мер во время прохождения процедур определения статуса беженца, отличаются высокой эффективностью. Однако это, вероятно, в меньшей степени обусловлено их структурой, нежели случайностью, то есть лица, ищущие убежища и достигшие «своей» страны назначения, вряд ли станут сбегать, потому что они заинтересованы в том, чтобы остаться на территории этой страны и соблюдать процедуру предоставления убежища. В этом контексте существует реальный риск того, что определенные альтернативные меры, например электронная маркировка, будут ошибочно применяться к таким ищущим убежища лицам, которые в других обстоятельствах не были бы и не должны были бы быть заключены под стражу. Следовательно, подобные альтернативные меры станут излишним ограничением свободы передвижения и других прав этих лиц.
В некоторых странах с четко сформулированным национальным законодательством, которое требует перед выдачей приказа о заключении под стражу рассмотреть возможность применения альтернативных мер, официальная информация о выполнении соответствующих статей отсутствует. Однако фактические данные и полученные путем наблюдения свидетельства юристов, специализирующихся в этих странах на вопросах предоставления убежища, показывают, что альтернативные меры к их клиентам применялись редко – если вообще применялись. Хотя содержание лиц, ищущих убежища, до вынесения решения по ходатайству на данный момент в таком контексте является относительно исключительной мерой, неприменение доступных альтернативных мер вызывает тревогу. В государствах транзита, где интенсивность побегов обычно выше, автор исследования обнаружила несколько примеров политики и программ приема, которые успешно снизили этот показатель, не прибегая к задержанию и содержанию под стражей. В некоторых странах Южной Европы, например, частичное или недавно введенное предоставление государством жилья и поддержки лицам, ищущим убежища, способствует заметному снижению интенсивности побегов таких лиц и их незаконного переезда в другие страны.
Даже в странах, которые главным образом являются государствами назначения, были выявлены определенные факторы, которые еще более снижают и без того низкий показатель интенсивности побегов лиц, ищущих убежища. Например, было установлено, что предоставление компетентных юридических консультаций и обеспечение качественного управления делами – что служит ненавязчивой формой мониторинга и обеспечивает полное понимание лицами, ищущими убежища, последствий нарушения процедур – повышает уровень явки и соблюдения процедур. Было также обнаружено, что юридическая поддержка, опека и специализированные «групповые дома», которые содержат неправительственные организации, снижают интенсивность, с которой в некоторых европейских странах исчезают разлученные с семьей дети, ищущие убежища. Предварительное подробное собеседование с такими детьми на границе с целью полного установления характера их положения также является действенной альтернативной мерой применения «защитных» ограничений на свободу их передвижения после допуска в страну.
Эффективность альтернативных мер, используемых для обеспечения высылки лиц, признанных не нуждающимися в международной защите, или для соблюдения ими требований производства о высылке, менее очевидна, хотя даже здесь можно привести несколько успешных примеров. Несколько стран сообщают об успешных результатах проектов консультирования лиц, не нуждающихся в международной защите, с целью получения их согласия на обязательное возвращение; как австралийские, так и британские неправительственные организации сообщают о высоком проценте успешных результатов в мониторинге выборочных групп лиц, освобожденных на период до высылки. Центры, занимающиеся проблемами возвращения, созданные в некоторых европейских странах для лиц, которые отказываются сотрудничать в процессе их принудительного возвращения (или для лиц, ищущих убежища, с явно необоснованными ходатайствами либо, в одном случае, для разлученных c семьей детей) подобных доказательств успеха до сих пор не дали. Для лиц, признанных не нуждающимися в международной защите, которые не могут быть возвращены на родину, в ряде стран в качестве альтернативной меры негуманной и незаконной перспективе бессрочного содержания под стражей используется требование отмечаться.
В ходе исследования было также установлено, что там, где есть сведения о сравнительных затратах на содержание под стражей и стоимости альтернативных мер, альтернативные пути во всех случаях оказываются экономически более эффективными. Наконец, в данной работе подчеркивается необходимость дальнейшего эмпирического исследования, обеспечения «прозрачности» и просвещения общественности на национальном и международном уровнях относительно всего, что касается этой проблематики.

АББРЕВИАТУРЫ
Конвенция 1951 года Конвенция о статусе беженцев 1951 года

Протокол 1967 года Протокол о статусе беженцев 1967 года

КПП Комитет против пыток

КПР Конвенция о правах ребенка 1989 года

ЕКПЧ Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод

1950 года

Исполком Исполнительный комитет Программы Верховного Комиссара ООН по делам беженцев

КПЧ Комитет по правам человека

МПГПП Международный пакт о гражданских и политических правах 1966



года

НПО неправительственная организация



УВКБ ООН Управление Верховного Комиссара ООН по делам беженцев
I. ВВЕДЕНИЕ
A. Содержание исследования
1. В Руководстве УВКБ ООН 1999 года по задержанию и содержанию под стражей лиц, ищущих убежища («Руководстве УВКБ ООН по задержанию и содержанию под стражей»)2, был подтвержден общий принцип, гласящий, что задержание и содержание под стражей лиц, ищущих убежища, является нежелательным3. В исключительных случаях, где такое задержание и содержание под стражей может быть необходимым, руководящий принцип 3 рекомендует прибегать к задержанию только после «всестороннего рассмотрения всех возможных альтернативных мер или же после того, как было четко показано, что механизмы контроля не достигают законной и оправданной цели». Органы защиты прав человека аналогичным образом подчеркивали, что задержание и содержание под стражей лиц, ищущих убежища, должно производиться только как крайняя мера, после того, как другие альтернативные меры, не связанные с содержанием под стражей, оказались или признаны недостаточными в отношении данного лица4.
2. Вопреки этому руководящему принципу, для многих государств задержание и содержание под стражей продолжает оставаться предпочтительным средством обеспечения того, чтобы лица, ищущие убежища, оставались доступными для вынесения решения по их заявлениям и для высылки, если заявления будут отклонены. Используется также, иногда явно, политика приема, включающая значительный элемент задержания и содержания под стражей, чтобы предотвратить прибытие лиц, ищущих убежища, в будущем, причем должное различие между нелегальными мигрантами и лицами, ищущими убежища в месте, которое даст им действенную защиту, не проводится. Произвольное задержание и содержание под стражей как лиц, ищущих убежища, так и беженцев, продолжает применяться в большом количестве стран пребывания5.
3. В июне 2002 г. Программа защиты УВКБ ООН призвала государства более активно сотрудничать в «изыскании соответствующих альтернативных мер для задержания лиц, ищущих убежища, и беженцев…»6. В настоящем исследовании представлена информация по существующим альтернативным задержанию (содержанию под стражей) мерам и их анализ, что является вкладом в достижение этой цели.
B. Сфера исследования, его структура и цель
4. Цель настоящего исследования состоит в оценке практических механизмов, которые сводят к минимуму или устраняют необходимость лишения свободы лиц, ищущих убежища, и одновременно с этим позволяют надлежащим образом решать проблемы государств, включая, в частности, проблему снижения доли скрывающихся лиц, ищущих убежища, и обеспечения соблюдения ими процедур предоставления убежища7. Еще одна цель – определение оптимальных методов. Поэтому для целей данной работы термин «меры, альтернативные задержанию и содержанию под стражей», следует понимать как стенографическое сокращение понятия альтернативных мер повышения уровня явки и соблюдения отдельными лицами, ищущими убежища, процедур предоставления убежища, а также средств решения других легитимных проблем, которые государства попытались или могут иначе попытаться решить путем задержания и содержания под стражей. Эти меры могут или не могут предусматривать некоторую степень ограничения свободы передвижения лиц, ищущих убежища. Такой выбор терминологии никоим образом не подразумевает, что задержание и содержание под стражей является нормой, по сравнению с которой другие меры следует считать отклонениями.
5. Данное исследование разделено на пять основных частей. В части I приведен обзор цели, контекста и сферы исследования. Часть II представляет собой синтез применимых норм международного и регионального права, касающихся задержания (содержания под стражей) и других ограничений свободы передвижения, а также краткий обзор норм уголовного правосудия. В части III, являющейся главной в данном исследовании, приведен обзор и анализ различных мер, альтернативных задержанию (содержанию под стражей). Здесь определен ряд обычно используемых альтернативных задержанию (содержанию под стражей) мер и оценена их эффективность, а также изложены основные причины, по которым государства прибегают к задержанию (содержанию под стражей) или другим альтернативным мерам, в частности, причины, связанные с предотвращением попыток скрыться, проверкой личности, обеспечением безопасности или защитой здоровья населения. Отдельный раздел посвящен альтернативным мерам, ориентированным на получивших отказ лиц, ищущих убежища, которые ожидают высылки. В контексте упомянутых целей приведены и изучены примеры использования альтернативных мер в практике различных государств. Часть III следует читать вместе с приложениями, которые содержат тридцать четыре отдельных раздела с подробным описанием альтернативных мер, используемых в различных государствах. Информация, содержащаяся в этих приложениях, действительна до марта 2004 года. Они включены в работу исключительно в информационных целях, и попытки всесторонне оценить эффективность или законность конкретных альтернативных процедур не делалось, тем не менее, в конце каждого приложения даны некоторые комментарии. Наконец, часть IV содержит заключительные замечания к исследованию в целом и рекомендации для дальнейшего изучения и исследования.
6. Настоящее исследование не касается мер, определенных в Руководстве УВКБ ООН как «задержание (содержание под стражей)» или «ситуация, аналогичная содержанию под стражей», т.е. «заключение в ограниченное узкими рамками место или место с ограниченным входом и выходом, включая тюрьмы, закрытые лагеря, места для содержания под стражей задержанных или транзитные зоны в аэропортах, где свобода передвижения существенно урезана, а единственная возможность выйти из этого ограниченного места состоит в том, чтобы покинуть его территорию»8. Это определение, введенное УВКБ ООН, охватывает большинство форм задержания и содержания под стражей, признанных таковыми международными правовыми актами, касающимися прав человека. Это особенно относится к «транзитным зонам» или «зонам ожидания» в международных портах9, однако важно и для ситуаций, где правительство может использовать физическую географию для жесткого ограничения свободы передвижения лиц, ищущих убежища10. В данной работе также не изучаются такие альтернативные формы задержания и содержания под стражей, как круглосуточный домашний арест или переселение в места, где условия могут быть лучше, но где все равно осуществляется круглосуточное наблюдение и сопровождение. В некоторых случаях в данном исследовании проводится краткий анализ схем, которые иногда представляют как «альтернативные», для того, чтобы показать, почему они не заслуживают такого названия.
7. Хотя в данном исследовании не рассматриваются меры, определенные как задержание (содержание под стражей), здесь, тем не менее, изложены правовые критерии, по которым задержание и содержание под стражей принимающим государством лица, ищущего убежища, и (или) беженца будет противозаконным. Кроме того, в сферу данного исследования не входит оценка политики, направленной на сокращение сроков содержания под стражей, в частности, политики, способствующей немедленной высылке лиц, признанных не нуждающимися в международной защите; дано лишь замечание о том, что упорядоченное возвращение таких лиц часто является целью политики задержания и содержания под стражей, а также определенных альтернативных мер11. Более жесткий пограничный контроль – еще одна политическая альтернативная мера внутреннему контролю над свободным перемещением лиц, ищущих убежища, но в данном исследовании он не рассматривается.
8. В некоторой степени рассматривается вопрос о том, как можно применять повторное задержание и (или) угрозу повторного задержания в сочетании с различными альтернативными мерами. Многие из национальных механизмов максимального расширения применения альтернативных мер включают либо короткий период первоначального содержания под стражей, если лицо, ищущее убежища, въезжает на территорию без удостоверения личности, либо период повторного содержания под стражей после окончательного отклонения ходатайства или непосредственно перед высылкой. Изучить эффективность таких моделей не значит умалить значение общего принципа, гласящего, что лиц, ищущих убежища, задерживать и содержать под стражей не следует. Это скорее означает признание того факта, что конкретного индивидуума, возможно, и нужно задержать на исключительных основаниях, в один данный момент времени, но, вероятно, не нужно задерживать в другой момент времени.
9. Определенные национальные механизмы приема или предложения, касающиеся механизмов приема, могут вкупе рассматриваться как некие «альтернативные задержанию и содержанию под стражей меры»12. В настоящем исследовании условия приема оцениваются только в той степени, в какой они содействуют, намеренно или случайно, достижению той же самой поставленной цели, что и задержание (содержание под стражей), то есть, в подавляющем большинстве случаев, обеспечению явки или облегчению обнаружения лиц, ищущих убежища, в ходе всего процесса определения статуса беженца, либо обеспечению выполнения приказа о высылке, если он издан, либо поддержанию общественного порядка. Поэтому, например, вопрос о том, могут ли эти лица сами готовить себе пищу в центре размещения, не упоминается, а их свободный вход и выход рассматривается детально. С другой стороны, если качество окружающей среды и услуг были указаны как важные факторы успеха «альтернативного» размещения или программы в плане создания стимула для явки тех, кого охватывает программа, и соблюдения ими правил, то эти услуги описаны. Вопрос надлежащих юридических консультаций и юридического представительства затронут как в отношении эффективности средств защиты права, в результате чего может быть оспорен приказ о задержании, так и в отношении структуры программ, направленных на обеспечение соблюдения процедур определения статуса13.

C. Методология исследования
10. Автор не посетила все включенные в исследование страны, а построила свои выводы на имеющихся международных обзорах, других письменных источниках (как опубликованных, так и конфиденциальных), беседах (по телефону и по электронной почте) и комментариях к проекту текста работы, сделанных экспертами и практиками, работающими в этих странах. Имели место контакты с рядом правительственных ведомств с целью получения статистических данных, подтверждения определенных фактов или получения дополнительной информации относительно национальной политики и практики приема. Мнения этих ведомств в отношении альтернативных задержанию и содержанию под стражей мер прямо не запрашивались.
11. В материалах, касающихся отдельных стран, приведенных в приложениях, везде, где возможно, цитируются конкретные источники, в том числе данные неправительственных организаций, с представителями которыми проводились беседы. В основном же тексте исследования источники прямо не цитируются; все ссылки на государственную практику взяты из приложений, если иного не указано. Некоторые разделы – более подробные и снабжены более полными примечаниями, чем другие, что отражает разные уровни информации, предоставленной автору.
12. Автор не позволяет себе судить о законности государственной практики, хотя в некоторых случаях, где кажется, что программы, политика и меры, судя по свидетельствам, включают излишние, неоправданные и несоразмерные ограничения прав и свобод лиц, ищущих убежища, или беженцев, поднимаются вопросы. Во многих случаях, несмотря на то, что общая политика или законодательство, вероятно, соответствуют международным стандартам, оценить степень рассмотрения альтернативных мер перед выдачей индивидуального приказа о задержании невозможно без дополнительного независимого исследования на национальном или местном уровнях ввиду недостаточной прозрачности принятия решений.
  1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   37


©dereksiz.org 2016
әкімшілігінің қараңыз

    Басты бет