Серия исследований по правовой политике и политике защиты
C. Альтернативные меры, предназначенные для получивших отказ лиц, ищущих убежища
жүктеу/скачать 2.76 Mb.
|
- Бұл бет үшін навигация:
- D. Вопрос эффективности 1. Факторы, влияющие на эффективность
- 2. Экономическая эффективность
C. Альтернативные меры, предназначенные для получивших отказ лиц, ищущих убежища 142. Обеспечение присутствия лица для высылки и выполнения распоряжения о высылке получивших отказ лиц, ищущих убежища, является ключевой политической причиной того, почему многие государства избирают задержание и содержание под стражей либо другие ограничения свободы передвижения. Как отмечено выше, законность или незаконность таких мер будет зависеть от того, удовлетворяется ли в каждом отдельном случае критерий необходимости и соразмерности. Задержание и содержание под стражей лиц, на которых выдан приказ о депортации, может быть или не быть произвольным в зависимости от обстоятельств, например, если лицо содержат под стражей дольше обоснованного срока или бессрочно либо если содержание под стражей продолжается после того, как становится ясно, что приказ о депортации не может быть выполнен. Аналогичным образом, сохраняющиеся либо наложенные бессрочно ограничения свободы передвижения или ограничения, которые за длительный период времени становятся обременительными (например, чрезмерные требования отмечаться за много лет), могут также стать незаконными, и их нужно будет постоянно контролировать и подвергать периодическому пересмотру. Результаты этого исследования показывают, что задержание и ограничения свободы передвижения не всегда необходимы для обеспечения присутствия для высылки лица. 143. Лица, признанные не нуждающимися в международной защите, и лица, классифицированные государствами как «получившие отказ лица, ищущие убежища», включены в параметры данного исследования, потому что вопрос задержания и содержания под стражей на практике тесно связан с осуществлением высылки и депортации. К сожалению, международных данных относительно соблюдения процедуры лицами, признанными не нуждающимися в международной защите, на которых выданы приказы о высылке, немного164, поэтому возможности для оценки эффективности мер, не связанных с лишением свободы, по обеспечению высылки/возвращения, ограничены. Расчет разницы между количеством получивших отказ лиц, ищущих убежища, и количеством депортированных дает, как правило, весьма приблизительную цифру, которая не учитывает тех, кого по каким-либо причинам невозможно депортировать, тех, чьи апелляции на решения о депортации еще рассматриваются, тех, кому, возможно, уже был предоставлен субсидиарный статус, и тех, кто может выехать без уведомления властей. Тем не менее, этот «разрыв» между количеством приказов о высылке и количеством таких приказов, приведенных в действие, относительно получивших отказ заявителей, несомненно, для многих принимающих государств и их электоратов является критической проблемой, которая ведет к рутинному задержанию таких лиц. В Южной Африке, например, существует серьезная проблема исчезновения лиц, получивших отказ. Лицам, получившим отказ в обычном порядке, после окончательного решения Апелляционной коллегии, дается один месяц на выезд из страны; в противном случае их могут депортировать принудительно. В большинстве случаев получившие отказ заявители не соблюдают этот порядок и поэтому подлежат повторному задержанию. В Японии, с другой стороны, доля лиц, ищущих убежища, которые скрылись после получения отказа, остается небольшой: 4% в 2002 году и 13,5% в 2001 году. 144. Имеющиеся свидетельства все же подтверждают, что лица, ищущие убежища, с большей вероятностью скрываются после получения окончательного отказа и что альтернативные меры, не связанные с лишением свободы, имеют ограниченное влияние на этот факт. Тем не менее, в индивидуальном разрезе отклонение ходатайства о предоставлении убежища нельзя автоматически приравнивать к риску побега и, следовательно, к необходимости задержания165. В Канаде, к примеру, финансируемый государством альтернативный проект под названием «Проект для получивших отказ беженцев» обеспечил 60% показатель приведения в действие принудительной высылки по согласию, т.е. без применения задержания, силы или иных санкций. Проект работает на основе консультирования, практической помощи и предоставления получившим отказ заявителям 30 суток на то, чтобы покинуть страну добровольно – достаточный срок для того, чтобы уладить свои дела. В Мельбурне проект организации «Хотхэм Мишн» для лиц, ищущих убежища, достиг такого же высокого показателя обязательного возвращения по согласию и присутствия для принудительного возвращения без согласия, используя поддержку со стороны социальных работников и консультирование. В период с февраля 2001 по февраль 2003 года проект провел исследование по отслеживанию 200 лиц, ищущих убежища (111 «дел», включая семьи), которые жили в обществе; 31% из них были бывшими задержанными. Из тех охваченным исследованием лиц, ищущих убежища, которые получили окончательный отказ, 85%, получив окончательное решение, добровольно покинули Австралию в течение 28 дней, которые обычно предоставлялись им для этого. Остальные 15% были задержаны, а потом принудительно возвращены. Ни один человек не скрылся. Из этого факта исследователи заключили, что для обеспечения присутствия лиц, признанных не нуждающимися в международной защите, для высылки задержание и содержание под стражей обычно не является необходимой мерой. 145. Проект Института ««Вера»» в США не смог проследить все дела о предоставлении убежища, за которыми он наблюдал, до конца процедуры; когда проект заканчивался, большинство ходатайств и апелляций еще рассматривались. Поэтому он мало может сказать нам о выполнении приказов о возвращении. В общем, результаты более масштабного проекта указанного института, который охватывал других мигрантов без документов и преступников-иностранцев, показали, что общинные альтернативные меры лишь частично эффективны в отношении принудительного возвращения. Проект включал элемент помощи и проверки при выезде. При этом было случайно обнаружено, что нью-йоркские власти не полностью учитывают тех, кто выполняет приказы о высылке166. Институт «Вера» заключил, что после тщательной индивидуальной оценки повторное задержание в некоторых случаях может быть необходимым для обеспечения высылки167. Выводы института, однако, не означают, что есть эмпирическое обоснование внедренной в конце 2003 года в Хертфорде (штат Коннектикут), а теперь и в других городах США, пилотной политики, по которой все лица, в отношении которых выданы приказы о высылке, должны быть задержаны с момента выдачи приказа, независимо от вероятности того, что такое лицо скроется168. 146. Великобритании правительство задекларировало намерение перейти к применению задержания и содержания под стражей как инструмента для высылки, поэтому центры содержания под стражей переименованы в «центры высылки». На данный момент, однако, по словам защитников прав беженцев, среди содержащихся в этих центрах много тех, чьи ходатайства и апелляции еще рассматриваются. Исследование, проведенное британским университетом Саут-Бэнк, выявило, что даже среди тех, кого на период до высылки отпустили под залог, 80% лиц, признанных не нуждающимися в международной защите, придерживались условий залога и, следовательно, оставались доступными для высылки. Между тем, Международная организация по миграции (МОМ)169 и неправительственное агентство «Защитим беженцев» проводят программу консультирования, в рамках которой лицам, признанным не нуждающимися в международной защите, оказывается помощь по изучению возможных вариантов выбора и даче согласия на возвращение домой. Этот проект аналогичен упомянутым выше канадскому и австралийскому проектам. Кроме того, он так же эффективен, как и эти проекты. В Швеции, с помощью консультационных мероприятий, в которых могут участвовать юридический представитель заявителя и другие соответствующие субъекты, органы государственной власти помогают получившим отказ лицам, ищущим убежища, самим прийти к решению о том, что наилучшим вариантом, возможно, будет уехать из Швеции. Этот подход, несмотря на его ресурсоемкость, эффективно стимулирует возвращение без применения принудительных мер. Вообще говоря, после программ возвращения для лиц, охваченных временной защитой, в Боснию и Косово, европейские государства проявили большой интерес к тому, чтобы стимулировать и побуждать к сотрудничеству в целях обязательного возвращения лица, признанные не нуждающимися в международной защите, предлагая им помощь и консультации вместо угроз принудительного возвращения либо вместе с ними. Такие программы экономически эффективнее и более гуманные, чем принудительное возвращение, хотя называть их «добровольными» будет неверно. Недавно начат ряд исследований по оценке программ обязательного возвращения, в которых предлагаются стимулы, по крайней мере, на начальном этапе, но для того, чтобы делать выводы об их эффективности, необходимы дальнейшие исследования170. 147. В отличие от такого подхода, некоторые изученные здесь страны лишают лиц, признанных не нуждающимися в международной защите, всей материальной и социальной помощи – сразу же или через установленное количество дней. Хотя это может быть направлено на то, чтобы стимулировать данное лицо к возвращению, такой метод, несомненно, неэффективен для того, чтобы обеспечить присутствие данного лица для осуществления процедуры высылки. Те, кто не уехал, должны просто уйти в подполье, как свидетельствовало в 2002 году Центральное бюро статистики Нидерландов171. Такая политика, при которой лицо, получившее отказ в помощи, не сможет вернуться не по своей вине172, может означать нарушение обязательств государства в сфере прав человека. В Швейцарии по состоянию на 1 апреля 2004 года лица, получившие решение о недопустимости их пребывания, автоматически исключаются из числа получателей социальной помощи, хотя Федеральная конституция продолжает защищать их основные социально-экономические права. Те лица, ходатайства которых о предоставлении убежища отклонены после проведения полной процедуры рассмотрения, получают при необходимости социальную помощь и размещаются в одном из открытых центров – если они не задержаны и если их депортация невозможна. 148. В Болгарии, где депортация осуществляется редко, лица, признанные не нуждающимися в международной защите, и другие нелегальные мигранты освобождаются из-под стражи через 9─10 месяцев, и для них устанавливается строгое требование отмечаться (ежедневно). По состоянию на февраль 2004 года на условиях таких альтернативных мер жили где-то восемнадцать человек, из которых тринадцать были признаны не нуждающимися в международной защите. Аналогичным образом, Закон Нидерландов об иностранцах 2000 года может использоваться как основание для ограничения передвижения получившего отказ лица, ищущего убежища, путем установления требования отмечаться дважды в день после принятия отрицательного решения по ходатайству. 149. В Бельгии большинство лиц, ищущих убежища и обжалующих отказ в Государственном совете, исчезает в тот момент, когда им дают указание переселиться в один из четырех специальных центров, где размещаются только те лица, которые находятся на этапе, непосредственно предшествующем высылке. Эти центры не более закрыты или суровы, чем другие центры, в которых живут лица, ищущие убежища. Однако, как сообщают НПО, лица, ищущие убежища, боятся перевода в них, рассматривая этот шаг как прелюдию к депортации, и сопротивляются краху, который этот шаг вызывает в их жизни (например, они должны забрать детей из местных школ, где они уже, возможно, проучились некоторое время). Как результат, за период с января 2002 по август 2003 года 52% таких лиц, ищущих убежища, апелляции которых рассматривались в Государственном совете, не отчитались в переводе в упомянутые центры. Фламандская неправительственная организация OCIV утверждает, что столь высокого уровня неявки можно избежать, устранив инициирующий фактор, а именно четыре центра, которые, вероятно, вызывают беспокойство, не приносят при этом большой пользы с точки зрения содействия высылке. 150. Во многих странах задержание и бессрочное содержание под стражей людей, которых в обозримом будущем невозможно вернуть в страны происхождения, в том числе по не зависящим от них причинам, становится все более серьезной проблемой в сфере прав человека. Поэтому срочно необходимы альтернативные задержанию таких лиц меры. В докладе Специального докладчика по трудящимся-мигрантам приведена следующая рекомендация: «Содержание под стражей должно быть прекращено, если приказ о депортации не может быть выполнен по причинам, которые не являются виной мигранта»173. Постановления судов в Великобритании, США, Австралии и Канаде, соответствующие важным решениям Европейского суда по правам человека174 и Комитета по правам человека ООН175, подтвердили этот общий принцип. В ряде стран законодательством предусмотрены максимальные предельные сроки содержания под стражей, которые должны применяться к этой категории лиц так же, как и к любому другому иностранцу176. В Швейцарии, к примеру, «предварительное содержание под стражей» может длиться не более трех месяцев, а «депортационное содержание под стражей» ─ максимум девять месяцев, хотя на практике эти две меры могут следовать друг за другом. Основополагающий принцип, применяемый к «депортационному содержанию под стражей», состоит в том, что содержание под стражей должно продолжаться исключительно в течение того периода, который необходим для осуществления высылки, иначе оно становится произвольным. 151. В Канаде основные жалобы относительно требований отмечаться касались случаев, когда эти требования бессрочно применялись к лицам, признанным не нуждающимися в международной защите, которые не могли быть возвращены на родину, и где еженедельная явка в течение многих лет препятствовала их возможности работать в Канаде и приспособиться к жизни в этой стране. Тем не менее, такое бессрочное требование является, несомненно, предпочтительной альтернативной мерой томлению таких лиц под стражей в течение неопределенного срока. 152. В ряде федеральных земель Германии созданы специальные центры возвращения (Ausreisezentren), где размещаются нелегальные мигранты, не имеющие документов, в том числе лица, признанные не нуждающимися в международной защите и отказывающиеся возвращаться. Лицам вышеупомянутой категории предписывается селиться в этих центрах, которые формально являются открытыми. При этом проживающие, однако, должны регулярно отмечаться (например, трижды в неделю), и их информируют об их правовом положении в беседах с целью привлечь их к сотрудничеству в административном процессе и поощрить их к выезду из Германии. Уровень удобств в таких центрах обычно устанавливается таким, чтобы также способствовать решению не оставаться Германии – т.е. удовлетворяются только основные потребности177. Неправительственные критики этой политики призывают шире использовать концепцию «поддерживаемого добровольного возвращения» ─ т.е. оказания консультационных услуг и стимулирования, в частности, финансовой и практической помощи и профессионального обучения, что направлено на содействие обязательному возвращению по согласию и побуждение к сотрудничеству возвращаемого лица. В последнее время наблюдается возрождение этой концепции в Германии; в частности, выполняется ряд проектов на уровне земель и округов, в большинстве случаев совместно с различными неправительственными партнерами при участии в финансировании Европейского фонда беженцев. Эти проекты не только дают положительные результаты с точки зрения максимального сокращения содержания под стражей до депортации, но и помогают людям увидеть, что возвращение домой может быть в их интересах, и сохранить в этом процессе чувство собственного достоинства. 153. В Нидерландах раньше был открытый центр, зарезервированный для получивших отказ лиц, ищущих убежища, которые исчерпали все возможности обжалования («Тер Апель», в небольшом городке в сельской местности). Его закрыли из-за больших расходов и из-за того, что он не смог повысить количественный показатель возвращения людей, отказавшихся сотрудничать. В середине февраля 2003 года голландское правительство обнародовало предложение открыть центры исключительно для тех лиц, которые получили первый отказ по своим ходатайствам, акцентируя внимание на возвращении с этого раннего этапа. Разлученные с семьей дети с ноября 2002 года уже размещаются в двух специальных центрах, ориентированных на возвращение, а не на интеграцию в голландское общество. Неправительственные организации критикуют жесткие режимы надзора и отрицательного стимулирования в этих центрах. В Норвегии лица, ищущие убежища, ходатайства которых признаны «явно необоснованными» (на данный момент это, в основном, граждане восточноевропейских стран), направляются в ориентированный на возвращение центр с первого же дня процедуры. Эта мера призвана обеспечить их присутствие для депортации из Осло. Наблюдаемое в последнее время падение числа прибывающих, возможно, частично обосновано сдерживающим эффектом этого ориентированного на возвращение центра, где процедуры проводятся в ускоренном режиме, за одну─две недели. Центр размещен в бывшем лагере гражданской обороны, окруженном забором. Официальных ограничений передвижения проживающих нет, но ворота охраняются, посещения ограничены, и охрана создает принудительную среду. Есть предложения ускорить процедуру в этом центре до 48 часов, но норвежские защитники прав беженцев сомневаются в том, что правила с такими незначительными гарантиями надлежащей правовой процедуры могут работать в открытом центре, не вызывая бегства людей из него178. 154. В ряде стран есть предельные сроки содержания под стражей до высылки лиц, признанных не нуждающимися в международной защите, возвращение которых невозможно. Использование альтернативных мер, например, требование отмечаться, как в Болгарии, Канаде и США (в том числе применение технологии распознавания голоса), следует развивать там, где это может содействовать освобождению таких лиц – например, в Латвии и Австралии, где лица, признанные не нуждающимися в международной защите, содержатся под стражей бессрочно, ожидая исполнения приказов о высылке. D. Вопрос эффективности 1. Факторы, влияющие на эффективность 155. Приведенная в настоящем исследовании информация показывает, что существует несколько факторов, влияющих на эффективность или неэффективность конкретной альтернативной меры с точки зрения предотвращения побега и (или) улучшения соблюдения процедур предоставления убежища, а именно: (а) предоставление юридических консультаций; (б) обеспечение того, чтобы лица, ищущие убежища, не только были проинформированы о своих правах и обязанностях, но и понимали их, включая все условия их освобождения и последствия неявки на слушание; (в) оказание надлежащей материальной поддержки и предоставление соответствующего жилья на протяжении всей процедуры предоставления убежища; (г) проверка семейных или общинных связей либо, как вариант, использование групп общественности для «создания» гарантов/спонсоров. В некоторых странах используется система санкций или угроза более жестких ограничений, таких как задержание, для стимулирования соблюдения процедур предоставления убежища. По результатам настоящего исследования мы рекомендовали бы провести дополнительные исследования и оценку в этой области. 156. В ряде стран было установлено, что, среди других преимуществ надлежащей правовой процедуры, предоставление лицам, ищущим убежища, компетентного юрисконсульта значительно повысило уровни соблюдения процедур и явки. Адвокаты – особенно адвокаты, работающие в организации помощи беженцам – могут выступать в роли посредника при контактах с властями, напоминать своим клиентам о назначенных встречах и разъяснять последствия побега. В США, согласно официальным данным за 2001 год, разлученные с семьей дети, ищущие убежища, у которых были юридические представители, не явились на прием в 30% случаев. В то же время для тех, у кого юридического представителя не было, этот показатель составил 68%. Поэтому заслуживает сожаления тот факт, что в ряде стран, например, в Великобритании, правовая помощь лицам, ищущим убежища, урезается, тогда как дорогостоящие программы интенсивного надзора и электронного мониторинга изучаются как необходимые средства отслеживания местонахождения этих лиц. 157. Например, альтернативная мера (и средство правовой защиты) в виде залога и гарантии признана наиболее эффективной там, где она является автоматическим правом, и где доступ к юридическим консультациям и правовой помощи предоставляется всем задержанным, которые в нем нуждаются. Решения об освобождении под залог лучше всего принимают специально подготовленные сотрудники или судьи, чьи решения должны предполагать возможность обжалования посредством независимой и своевременной апелляционной процедуры. Адвокаты признают, что в такую индивидуализированную систему необходимо вкладывать соответствующие ресурсы, но считают, что целенаправленное применение задержания и содержания под стражей (или меньшие ограничения) компенсирует эти затраты. В США, где правовая помощь в иммиграционных делах вообще не предоставляется, презентации по «правовой ориентации», проводимые неправительственными организациями для задержанных иммигрантов, не только сделали системы иммиграции и определения возможности предоставления убежища более эффективными, но и повысили эффективность и доступность механизмов освобождения «под честное слово» и гарантию, уменьшив таким образом время, проводимое под стражей, в среднем на 4,2 суток на одного содержащегося под стражей. 158. В США значительным считается тот факт, что неявка на слушания по делу о предоставлении убежища автоматически приводит к заочной выдаче приказа о депортации179. В других странах альтернативные задержанию и содержанию под стражей меры, вероятно, более эффективны в сочетании с угрозой задержания и содержания под стражей как прямой санкции за несоблюдение альтернативных мер. В Венгрии, к примеру, в качестве санкции за неявку по повестке или невыполнение приказа о депортации может применяться так называемое «полицейское задержание иностранцев». В ЮАР задержание может осуществляться за непродление разрешения (что необходимо делать ежемесячно) или за несоблюдение условий разрешения (хотя такие условия, в том числе ограничение проживания одним районом и требование регулярно отмечаться, на практике не реализуются). В Швейцарии лицо, ищущее убежища и нарушающее запрет на появление в определенных общественных местах (т.е. приказ о «недопущении» или «локализации»), может быть взято под стражу. По Закону Ирландии о беженцах лицо, ищущее убежища, которое не явилось на собеседование, должно представить обоснованное объяснение неявки либо заранее, либо в трехдневный срок после назначенной даты собеседования, иначе ходатайство этого лица считается аннулированным и отклоненным без возможности обжалования в Апелляционном суде по вопросам беженцев. У такого лица, однако, есть возможность запросить у Министра юстиции, равенства и правовой реформы разрешение на подачу нового ходатайства, и это лицо сохраняет право обратиться за пересмотром решения в Высокий суд. 159. В других государствах лица, ищущие убежища, могут наказываться за неявку путем отмены или сокращения предоставляемой им государственной помощи. Иммиграционная служба Дании может лишить лицо, ищущее убежища, денежной помощи, если оно не сотрудничает в рассмотрении его ходатайства – в том числе, пытаясь скрыться. Такое лицо, ищущее убежища, будет получать только помощь натурой (т.е. продуктовыми наборами). Единственное исключение – если такое лицо было беременным, несовершеннолетним или имело иные соответствующие медицинские потребности. В Польше при любом грубом нарушении лицом, подавшим ходатайство о предоставлении убежища, правил открытого центра размещения, в том числе в случае несанкционированного отсутствия в центре, директор Бюро репатриации и иностранцев может решить отменить предоставление помощи, полностью или частично. По просьбе заявителя директор может один раз восстановить полный объем помощи. Если же помощь отменяется вторично, директор может вновь восстановить финансовую поддержку, но уже в сокращенном размере. Влияние таких санкций на соблюдение альтернативных мер (и на сотрудничество в ходе процедуры) не изучалось. 160. Установлено, что адекватная материальная поддержка и обеспечение жильем во время проведения процедуры рассмотрения ходатайства о предоставлении убежища имеют важнейшее значение для обеспечения соблюдения процедуры. Это доказывают высокие уровни неявки в системах приема, которые исключают большой сегмент лиц, ищущих убежища, из сферы государственной помощи (например, такая система сейчас действует в Италии, а до конца 2003 года – в Австрии). В США неправительственные организации выступают за то, чтобы лица, ищущие убежища, освобождались из-под стражи и получали разрешение на работу, чтобы они могли обеспечивать себя, учитывая, что в США им не предоставляются ни жилье, ни иные социальные услуги. Один из результатов получения разрешения на соответствующее самообеспечение состоит в том, что эти лица более вероятно будут проживать по постоянному адресу, что, в свою очередь, делает их связь с властями более надежной. 161. Для взрослых лиц, ищущих убежища, возраст, национальность и пол не признаны факторами, по которым можно предсказать риск побега, тогда как желание проехать транзитом в другую страну в целях восстановления семьи представляется значимым фактором в принятии решения скрыться. Несмотря на предполагаемую взаимосвязь между силой или допустимостью ходатайства о предоставлении убежища и правом на свободу в большинстве государственных систем, особенно в системах, где юридический пересмотр решения о задержании тесно связан с рассмотрением существа ходатайства, доказательств того, что между существом ходатайства и риском побега существует сильная взаимосвязь, нет. 162. Там, где альтернативные задержанию и содержанию под стражей меры все же существуют, один из постоянных вопросов состоит в том, действительно ли они доступны на практике. Международные эксперты по мерам, не связанным с лишением свободы, в уголовном правосудии установили, что само по себе законодательство мало что решает, если не прилагаются дополнительные усилия для регламентации того, как именно эти меры должны осуществляться, а также для разработки подробных указаний и привлечения конкретных инвестиций в обучение и инфраструктуру180. То же самое, вероятно, касается сфер предоставления убежища и иммиграции, где те, кто издает приказы о задержании и содержании под стражей, часто не обеспечивают неукоснительного соблюдения требований собственного законодательства о необходимости и соразмерности, не учитывая таким образом в полной мере применимость различных альтернативных мер181. 163. Альтернативные меры окажутся неэффективными в соблюдении процедур и решении других государственных проблем, если не будет обеспечиваться их надлежащее проведение в жизнь и если лица, ищущие убежища, будут на долгое время изолированы от необходимых услуг или рынка труда. Если людей долгие годы держат под обременительными ограничениями, некоторые из них неизбежно могут покинуть предписанное им место или район проживания, чтобы попасть в городские центры и наладить связи с членами своего этнического сообщества, или же скрыться, рискуя жить и работать нелегально, но с некоторой степенью независимости и возможностью лучше обеспечивать себя и (или) свои семьи. 164. Большие открытые центры часто бывает трудно создать без возражений со стороны местных жителей, и эффективность работы таких центров будет поставлена под угрозу, если условия в них будут настолько плохими (или место их расположения будет настолько далеким), что лица, ищущие убежища, будут чувствовать себя угнетенными и помещенными в учреждение закрытого типа. Электронный мониторинг при помощи ножных браслетов зависит от наличия определенных факторов, таких как постоянный адрес проживания, по которому можно будет установить необходимое устройство. Однако его эффективность может быть недостаточной, если желание и возможность переехать в другую страну перевесят страх перед возможными санкциями за уничтожение или снятие устройства. Главным ограничением эффективности программ регистрации является неуважение или недоверие со стороны полиции и других органов к регистрационным и идентификационным документам беженцев. 165. В то время как у частных служб безопасности или государственных органов может не быть необходимых навыков и контактов с общественностью, необходимых для обеспечения эффективности программы освобождения под надзор, проблемы возникают и у неправительственных организаций, претворяющих в жизнь схемы, которые требуют значительного элемента принудительного применения и угрозы повторного задержания. Многие неправительственные субъекты признают этот недостаток, хотя чаще всего отсутствие альтернативных мер обусловлено отсутствием государственного финансирования и сотрудничества с этими организациями со стороны правительства182. 2. Экономическая эффективность 166. Существуют значительные препятствия для сбора данных о финансовых затратах на альтернативные задержанию и содержанию под стражей меры и расчета этих затрат по отношению к затратам на задержание и содержание под стражей. Частично это вызвано тем, что большинство государств о таких затратах не сообщает. Поскольку продолжительность процедуры предоставления убежища существенно меняет общую стоимость, данные, где возможно, собирались в расчете на душу населения за определенные периоды (день, неделя). Такие цифры часто не учитывают капитальные затраты и редко подвергаются анализу на чувствительность всех переменных, возникающих в рамках местной системы предоставления убежища (таких, как срок первоначального содержания под стражей с целью установления личности или затраты на поиск и повторное задержание лиц, подлежащих принудительной высылке). 167. Тем не менее, широко признано, что почти все альтернативные меры окажутся дешевле задержания и содержания под стражей. В Бельгии директор Федасил подтвердил это предположение, хотя сравнительные цифры по задержанию и содержанию под стражей не опубликованы. В Австралии в докладе Судьи по делам лиц, ищущих убежища, отмечено, что внедрение предложенной им модели, включая капитальные затраты и анализ чувствительности различных переменных, даст экономию в восемнадцать процентов. Хотя эта цифра, возможно, является менее впечатляющей, чем прямое сравнение ежедневных затрат на человека (в среднем 170 австралийских долларов на задержание и 60 – на общественный надзор), эти восемнадцать процентов говорят в пользу содержания под стражей в исключительных случаях и на определенных (первом и последнем) этапах процедуры. В докладе подчеркивается, что альтернативные меры с низким уровнем безопасности не являются экономически эффективными для случаев, связанных с высоким риском побега, и наоборот183. 168. В рамках проекта, который в 1999 году выполнила в США организация «Лютеранская служба для иммигрантов и беженцев» с участием 25 китайцев, искавших убежища, было установлено, что затраты на освобождение под надзор общества составили всего три процента возможных затрат на содержание указанных лиц под стражей. Такие цифры, однако, достигнуты благодаря массе затраченного времени и услуг (бесплатные юристы, командировочные расходы) и обусловлены правом лиц, ищущих убежища, на работу для оплаты жилья. Таким образом, государство может сэкономить деньги, но за счет частных благотворительных фондов. Департамент иммиграции США сообщил Институту «Вера», что средняя стоимость содержания под стражей лица, ходатайствующего о предоставлении убежища, до вынесения окончательного решения составляет 7259 долларов. С другой стороны, стоимость альтернативного надзора в упомянутом Институте, включая краткие периоды содержания под стражей, если это было необходимо, составила за такой же период 2626 долларов. Американские неправительственные организации, опираясь на выводы Института «Вера», считают, что большинство лиц, ищущих убежища, фактически не требуют строгого надзора и что будущие проекты, предусматривающие введение альтернативных задержанию и содержанию под стражей мер, можно было бы реализовать даже с меньшими затратами на одного человека. Заявления Министерства внутренней безопасности США показывают, что электронный мониторинг, который этот орган испытывает в рамках ряда пилотных проектов, можно осуществлять с затратами 10─20 долларов в сутки на человека184. Технологию распознавания голоса можно эксплуатировать еще дешевле. 169. Исследования, проведенные в Великобритании университетом Саут Бэнк, показали, что 73 из 98 лиц, освобожденных под залог благодаря вмешательству организации «Залог для задержанных иммигрантов» (ЗЗИ), соблюдали условия залога. Если бы их задержание не было опротестовано ЗЗИ, правительству, по оценкам, пришлось бы потратить около 430000 фунтов стерлингов на содержание этих лиц под стражей в течение исследуемого периода. «Торонтская залоговая программа» также с гордостью сообщает, что затраты на содержание персонала составляют 12─15 канадских долларов в день (без учета стоимости пищи, проживания и т.д.) в отличие от 175 канадских долларов – средней стоимости содержания под стражей в канадской провинциальной тюрьме185. В Германии все центры коллективного размещения тратят 41 евро в месяц на каждого проживающего старше 14 лет и 20,5 евро в месяц на каждого ребенка до 14 лет; такие затраты утверждены федеральным правительством. Затраты на задержание и содержание под стражей в Германии публикуются редко, однако, по оценкам, один день содержания под стражей до депортации стоит около 60─80 евро без учета капитальных затрат, причем эта цифра варьируется в разных землях. Таким образом, открытые центры дешевле содержать, чем закрытые. Наиболее интересна, вероятно, практика, при которой допускаются исключения из действующего в Германии порядка рассредоточения и проживания в назначенном месте, если имеющееся частное жилье, оплачиваемое государством, стоит не дороже проживания в центре. Такое прагматическое исключение из правил, может быть, является исключением, которое, тем не менее, захочет внедрить любая страна, рассматривающая модель принудительных центров для всех заявителей. 170. В Литве наблюдается незначительная разница в затратах на задержанных и не задержанных лиц в Пабрадском центре регистрации иностранцев (затраты составляют около 1 млн. долларов, включая стоимость депортации)186. Дешевле только Рукльский центр приема, потому что он полностью открытый (годовой бюджет – около 450 тыс. долларов). Для международных доноров улучшение условий приема и защиты в Литве с тем, чтобы беженцы могли делать выбор в пользу убежища в этой стране, является экономически более эффективным и более комплексным решением, чем препятствование их транзитному передвижению посредством задержания. Высокая степень целенаправленности выдачи приказов о задержании в Литве обеспечивает не только бóльшую законность задержания, но и то, что эти более высокие затраты возникают только за счет лиц, требующих круглосуточного надзора. 171. В некоторых странах условия содержания под стражей столь прискорбные, что стоимостный аргумент почти не имеет значения. Политика пресечения и внешней обработки также делает стоимостные факторы излишними, если государство может сэкономить средства путем эксплуатации закрытых лагерей или мест содержания под стражей в менее развитых государствах транзита. В Гватемале, к примеру, США уже платят по 8,50 доллара в сутки на одного мигранта на содержание под стражей мигрантов из-за пределов этого региона (которые могут подать ходатайства о предоставлении убежища, если въедут на территорию США)187. С другой стороны, относительно экономически эффективной стала финансируемая Австралией программа МОМ в Индонезии по размещению лиц, ищущих убежища, и лиц, признанных не нуждающимися в международной защите, без применения задержания; при годовом бюджете около 250 тыс. австралийских долларов она за 2000-2002 год охватила (на разные сроки) около 4000 человек. Независимо от того, было ли это дешевле, чем затраты на их содержание под стражей в Индонезии, такой шаг был, несомненно, дешевле, чем содержание под стражей в Австралии. При этом, однако, использованные в этой программе меры пресечения вызывают озабоченность. 172. Хотя строгий надзор и другие ограничения, устанавливаемые при освобождении в общество с целью повышения уровня соблюдения процедур и явки, могут – в некоторых случаях – выполнять свою роль, нужно считать и человеческие затраты на такие меры. Альтернативные меры, предусматривающие мониторинг, надзор и ограничения, сделают жизнь труднее для тех настоящих беженцев, которые, как и лица, ищущие убежища, пытаются приспособиться к новой среде и вновь получить какую-то нормальную жизнь и уверенность в себе на основе вновь обретенных прав и свобод. Хотя количественная оценка экономии затрат на интеграцию, обеспечиваемой досрочным освобождением таких лиц в общество, невозможна, есть достаточные доказательства того, что задержание и содержание под стражей обостряет полученную ранее психическую травму, вызывает тревогу и депрессию188, которые, помимо неприемлемых человеческих затрат, влекут за собой медицинские и другие расходы для государства как в краткосрочной, так и в долгосрочной перспективе. жүктеу/скачать 2.76 Mb. Достарыңызбен бөлісу:
|