Серия исследований по правовой политике и политике защиты
жүктеу/скачать 2.76 Mb.
|
- Бұл бет үшін навигация:
- II. АЛЬТЕРНАТИВНЫЕ ЗАДЕРЖАНИЮ И СОДЕРЖАНИЮ ПОД СТРАЖЕЙ МЕРЫ A. Невыполнение требований законодательства
- C. Альтернативные меры для разлученных с семьей детей и других уязвимых лиц
- D. Санкции, в том числе прекращение выплаты денежного пособия
- III. ВЫВОДЫ A. Обеспечивают ли альтернативные меры соблюдение процедур
- B. Экономическая эффективность
- ФИНЛЯНДИЯ
- II. СТЕПЕНЬ СОДЕРЖАНИЯ ПОД СТРАЖЕЙ И ВЕРОЯТНОСТЬ ОСВОБОЖДЕНИЯ
- III. АЛЬТЕРНАТИВНЫЕ ЗАДЕРЖАНИЮ И СОДЕРЖАНИЮ ПОД СТРАЖЕЙ МЕРЫ A. Требование отмечаться
- B. Альтернативные меры для разлученных с семьей детей
- IV. ВЫВОДЫ A. Обеспечивают ли альтернативные меры соблюдение процедур
- ФРАНЦИЯ
- A. Зоны ожидания ( zones d ’ attentes )
- B. Административное задержание и содержание под стражей ( retention administrative )
| Раздел 36 Сводного закона об иностранцах допускает задержание лиц, ищущих убежища, максимум на три дня до явки в суд. Лица, ходатайства которых признаны «явно необоснованными», могут задерживаться на срок до семи дней и содержаться в тюремном отделении Сандхольмского лагеря367. Задержание и содержание под стражей лица, ищущего убежища, может также производиться в случае, если «меньшие ограничения» (изложенные в разделе 34 Сводного закона об иностранцах – см. ниже) признаны недостаточными, т.е. после «невыполнения решения Иммиграционного бюро Дании, требующего от лица, ищущего убежища, проживать по предписанному адресу» или общего «несоблюдения мер, альтернативных задержанию и содержанию под стражей»368. Задержание и содержание под стражей должно применяться только там, где альтернативные меры изучены и признаны недостаточными в данном конкретном случае369.
У задержанных есть право на автоматический пересмотр и обжалование решения о задержании и содержании под стражей в городском суде, а затем в вышестоящем суде, однако максимального срока содержания под стражей нет. Лица, получившие отказ в предоставлении убежища, иногда содержатся под стражей больше года, ожидая высылки. Лицо, содержащееся под стражей, получают правовую помощь непосредственно от государства и через Датский совет по делам беженцев370. Прежде задержание и содержание под стражей применялось в Дании строго для тех, кто уклонился от исполнения приказов о депортации, но сейчас, как сообщают, его все больше применяют при первом приеме. Суд, ближайший к Сандхольмскому лагерю, утверждает продление срока содержания под стражей каждые четыре недели. Обычно задерживают ромов и лиц из Восточной Европы, особенно холостых взрослых мужчин. Если у них есть семейные обязательства или общинные связи в Дании, этот факт может фактически сработать против их освобождения, потому что считается, что они с большей степенью вероятности являются «явно необоснованными» заявителями371. (Это сильно противоречит логике залоговых слушаний в Великобритании и США, где, например, считается, что семейные узы значительно снижают «риск побега» лица, ищущего убежища). Тем не менее, система убежища в Дании функционирует с относительно ограниченной интенсивностью задержания и содержания под стражей. Например, в 2001 году было подано 12403 ходатайства о предоставлении убежища, а задержано – 666 человек. II. АЛЬТЕРНАТИВНЫЕ ЗАДЕРЖАНИЮ И СОДЕРЖАНИЮ ПОД СТРАЖЕЙ МЕРЫ A. Невыполнение требований законодательства Раздел 34(2) Сводного закона Дании об иностранцах предусматривает впечатляющий набор альтернативных задержанию и содержанию под стражей мер, в том числе: сдачу проездных документов, внесение залога, отмечание в полиции в установленное время, пребывание до депортации по назначенному адресу. Законные представители Датского совета по делам беженцев сообщают, однако, что эти меньшие, альтернативные меры на практике не применяются372. Такое очевидное отсутствие рассмотрения и применения альтернативных мер перед задержанием и содержанием под стражей, которое должно быть крайней мерой после того, как альтернативные меры оказались недостаточными, никогда не оспаривалось в суде, несмотря на четкую формулировку Закона об иностранцах. B. Открытые центры В Дании есть два открытых центра приема, которыми от имени Иммиграционной службы Дании управляет Датский Красный Крест. Оба они расположены в 50-ти км от Копенгагена; общее число мест в них – 900. Сандхольм – наполовину открытый центр и наполовину центр содержания под стражей. Первоначальный контакт с полицией, в том числе взятие отпечатков пальцев и фотографирование лица, ищущего убежища, происходит в этих центрах приема и регистрации. Через шесть недель проживания в «центре приема» лицо, ищущее убежища, если оно не подает специальное ходатайство о проживании у друзей или в семье, как правило, направляется в «центр размещения». Вся финансовая помощь и социальные услуги обуславливаются проживанием в этих центрах (в отличие, к примеру, от системы, существующей в Швеции). Единственные исключения из этого правила делаются для людей, медицинские потребности которых требуют от них проживания вне этих центров. С другой стороны, можно испросить разрешение на отлучку из центров на срок до шести недель в год, при условии оставления контактного адреса или номера телефона, по которому проживающего можно будет найти. По состоянию на октябрь 2002 года существовало около пятидесяти центров размещения, управляемых различными организациями. В этих центрах проживало 8744 лиц, ищущих убежища, из которых 7686 – в центрах Датского Красного Креста, 941 – в центре Агентства по чрезвычайным ситуациям Дании на острове Фунен, 147 – в центрах муниципальных органов (например, в Ханстхольмском муниципалитете)373. Все эти центры размещения одинаково открыты. Фактические ограничения свободы передвижения являются следствием того, что эти центры часто находятся в отдаленных сельских районах, и того, что лица, ищущие убежища, должны постоянно присутствовать для получения продуктовых пайков, однако эта надзорная функция, как сообщается, не является основной задачей центров374. В большинстве центров работают всего 1─2 человека, которые уходят с работы в 17.00, и ночью никого из персонала в центрах нет. Например, единственный способ, которым Красный Крест может узнать, покинул ли кто-нибудь один из его центров, состоит в том, чтобы проверить, все ли получили финансовую помощь, которая выдается раз в две недели. Таким путем исчезают многие, даже разлученные с семьей дети. В 2002 году было зарегистрировано 4205 выбытий из центров Датского Красного Креста, в том числе 147 детей, ищущих убежища. В 2003 году этот показатель возрос до 4365 случаев375. Эти цифры, однако, включают и повторные выбытия одних и тех же лиц, ищущих убежища, которые уходят из центров пожить у друзей или в семьях в течение короткого времени, а потом возвращаются. Они включают также людей, которые, возможно, решили вернуться на родину. Ясно, однако, что большинство покинувших центры намереваются транзитом уехать в Швецию или Норвегию – страны, которые с самого начала были их целью. Такое транзитное передвижение позволяется, потому что граница практически открыта, а ехать всего двадцать минут. Главной причиной этого транзитного передвижения считается более ограничивающая политика Дании в отношении иммиграции и убежища, а также соответствующие изменения в законодательстве, введенные в 2002 году, в частности, еще более строгие правила относительно предоставления беженцам права на воссоединение семей. Стимулы для того, чтобы оставаться в вышеупомянутых центрах, такие как образовательные курсы для взрослых или консультирование жертв пыток или травм, не могут компенсировать действие таких сильных «факторов выталкивания» из страны376. На практике, если лицо, ищущее убежища, не появляется на собеседование или другой официальный прием, власти запрашивают руководство центра размещения на предмет того, известна ли ему уважительная причина неявки (например, неправильно адресованные уведомления или назначение врача). Если причина неизвестна, данное лицо регистрируется как скрывшееся. C. Альтернативные меры для разлученных с семьей детей и других уязвимых лиц Задержания и содержания под стражей несовершеннолетних лиц, семей или тяжелобольных людей по возможности избегают, а рассмотрение их дел проводят в первую очередь. Разлученным с семьей детям всегда назначается опекун-представитель Красного Креста в судебном деле, но бесплатные юридические консультации не предоставляются. Есть два специальных центра для разлученных с семьей детей, которые не содержатся под стражей или освобождены из-под стражи: один для подростков 17─18 лет, а другой для младших детей. Это далеко не центры содержания под стражей, но они расположены в сельской местности, поэтому, например, выходить из них после полуночи невозможно. Они работают как сельская школа-интернат. Если Датский Красный Крест и муниципалитет согласны, несовершеннолетний может подать заявление о проживании с членами семьи, которые живут в Дании. На его право на получение финансовой помощи это не влияет. D. Санкции, в том числе прекращение выплаты денежного пособия Иммиграционная служба Дании может лишить лицо, ищущее убежища, денежного пособия, если оно не выполняет обязательства по сотрудничеству в рассмотрении его ходатайства. В этом случае такое лицо получает только помощь натурой (например, продуктовые пайки). Единственное исключение – когда это лицо беременно, является несовершеннолетним или имеет другие соответствующие медицинские потребности377. III. ВЫВОДЫ A. Обеспечивают ли альтернативные меры соблюдение процедур? Ясно, что система открытых центров размещения не предотвращает побеги, а неприменение других законодательно установленных альтернативных задержанию и содержанию под стражей мер, как сообщают юристы, специализирующиеся в сфере предоставления убежища, показало бы, что уровень несоблюдения процедур не является приоритетной проблемой для властей. B. Экономическая эффективность Иммиграционная служба Дании выдает пособие на питание, одежду и карманные деньги всем лицам, ищущим убежища, которые проживают в центрах размещения. В 2002 году это были следующие суммы (в датских кронах): 1481 на ребенка, 1899 на подростка, 2458 на взрослого378. Информация о капитальных затратах и о сравнительных эксплуатационных расходах на содержание под стражей лиц, ищущих убежища, не публикуется. C. Экспортная ценность Тот факт, что Дании удается проводить большинство проверок личности, благонадежности и состояния здоровья в открытых центрах приема, показывает, что это можно делать без серьезного ущерба для национальной безопасности или угрозы обществу. Такой подход, однако, может быть осуществим только там, где риск побега не рассматривается как серьезная политическая проблема. ФИНЛЯНДИЯ379 I. ЗАДЕРЖАНИЕ (СОДЕРЖАНИЕ ПОД СТРАЖЕЙ) И ВНУТРИГОСУДАРСТВЕННОЕ ПРАВО По Закону об иностранцах лицо, ищущее убежища, может быть задержано и содержаться под стражей по целому ряду причин, а именно: (а) если оно въехало в страну незаконно или же законность въезда рассматривается; (б) если данное лицо уже ожидает депортации либо такое решение готовится. В каждом случае должно быть также показано, что есть обоснованная причина считать, что лицо, ищущее убежища, может скрыться380, совершить преступление в Финляндии или его личность необходимо изучить381. Внутренних директив о применении задержания и содержания под стражей в отношении иммигрантов нет, как нет и упоминания о такой мере в руководящих документах по убежищу Министерства внутренних дел382. Решение о задержании и содержании под стражей принимает старший офицер местной полиции, Центральной уголовной полиции, Службы безопасности или Мобильной полиции, отвечающий за данный вопрос383. Информация о причинах задержания и содержания под стражей предоставляется задержанному лицу в письменном виде на финском языке, после чего устно переводится на язык, который он понимает. Полицейский, который отвечает за данное решение, должен незамедлительно, самое позднее на следующий день после задержания, уведомить о задержании местный нижестоящий суд, где содержится задержанный, или, если этого требуют соображения срочности, другой нижестоящий суд. С этой целью уведомление может производиться по телефону, но незамедлительно должно быть подтверждено в письменном виде384. Дело должно быть передано в суд в четырехдневный срок после уведомления. Если в течение двух недель данное лицо не освобождено, суд по собственной инициативе пересматривает дело и, если сохраняются соответствующие правовые условия, может продлить срок содержания под стражей единовременно на две недели385. Максимальный срок содержания под стражей не установлен, поскольку дело пересматривается каждые две недели. Финский центр консультирования беженцев получает необходимое финансирование для предоставления юридических консультаций лицам, содержащимся под стражей. II. СТЕПЕНЬ СОДЕРЖАНИЯ ПОД СТРАЖЕЙ И ВЕРОЯТНОСТЬ ОСВОБОЖДЕНИЯ В 2002 году в Финляндии было задержано и содержалось под стражей 145 лиц, ищущих убежища, в том числе 118 мужчин, 27 женщин и 4 несовершеннолетних без сопровождения. В июле 2002 года, однако, в Хельсинки был открыт первый центр содержания под стражей незаконных иммигрантов (в том числе некоторых лиц, ищущих убежища), и, как ожидается, количество задержанных возрастет, чтобы задействовать появившиеся дополнительные площади. Сейчас в центре 30 мест, но в 2005 году центр переедет и создаст еще 30 мест в «камерах открытого типа». Резервная мощность центра составит 90 мест. Шансы на задержание по причине вероятности побега возрастают после получения отказа по ходатайству о предоставлении убежища, а также во время ожидания депортации. На этом этапе суды очень неохотно освобождают задержанных лиц. В некоторых случаях лицо освобождается немедленно после вручения ему приказа о депортации, а несколько дней спустя депортируется без какой-либо возможности уладить практические или личные дела до выезда из страны. Полиция ежегодно выдает приказы о задержании по 10─15% делам об убежище, а срок содержания под стражей составляет в среднем около 3─5 недель. На практике полиция (а не суды) распоряжается об освобождении содержащихся под стражей после получения из других государств ЕС ответов на запросы согласно Дублинской конвенции386. III. АЛЬТЕРНАТИВНЫЕ ЗАДЕРЖАНИЮ И СОДЕРЖАНИЮ ПОД СТРАЖЕЙ МЕРЫ A. Требование отмечаться Раздел 45 Закона об иностранцах предусматривает, что от лиц, ищущих убежища, могут потребовать регулярно отмечаться в полиции до принятия решения о том, можно ли допустить их к процедуре, отказать им, депортировать их или решить вопрос иным образом. На практике, как отмечает Финский центр консультирования беженцев, эта обязанность редко применяется в первой инстанции, до задержания, даже несмотря на то, что раздел 1.3 Закона об иностранцах содержит принцип пропорциональности – т.е. недопустимость ограничения прав иностранца больше, чем необходимо. B. Альтернативные меры для разлученных с семьей детей Ребенок младше восемнадцати лет не может быть взят под стражу без слушания его дела в органе социального обеспечения или Омбудсменом по делам иностранцев. Есть два специализированных открытых центра приема разлученных с семьей детей, и каждому ребенку судья назначает опекуна-представителя в судебном деле. Этот опекун часто является законным представителем или сотрудником центра, где ребенок проживает. C. Открытые центры В Финляндии лица, ищущие убежища, как правило, пользуются свободой передвижения. Они должны зарегистрироваться в центре приема, ближайшем к пункту их въезда, если этот центр не заполнен. Эти центры содержит государство, местные муниципалитеты или Финский Красный Крест. Лица, ищущие убежища, могут проживать в открытых центрах в течение всей процедуры, в том числе во время рассмотрения апелляций. Они могут также сделать выбор в пользу проживания вне системы центров приема. В этом случае они все равно получают государственное пособие (за вычетом стоимости проживания, рассчитанной со скидкой 15─20%). Не считая регистрации с целью ежемесячного получения пособия, в центрах приема не осуществляется никакой надзорный контроль над лицами, ищущими убежища, за исключением закрытого центра, который содержит город Хельсинки. На практике, однако, персонал центра может сотрудничать с полицией. Лица, ищущие убежища, считают, что свобода их передвижения де-факто ограничивается, потому что центры часто находятся в изолированных районах страны. Поскольку процедура рассмотрения ходатайства об убежище может длиться годами, в долгосрочной перспективе это может привести к эмоциональному стрессу и проблемам со здоровьем. По информации Министерства труда, средняя продолжительность пребывания в центрах приема составляет тринадцать месяцев. Есть, однако, люди, которые живут в этих центрах пять и более лет387. IV. ВЫВОДЫ A. Обеспечивают ли альтернативные меры соблюдение процедур? Ни Министерство внутренних дел, ни полиция Хельсинки в настоящее время не собирают статистических данных об интенсивности побегов или уровне неявки. Нет и статистических данных, проанализировав которые можно было бы измерить, характерна ли для лиц, обязанных отмечаться или проживающих в открытых центрах (в том числе детских), меньшая вероятность побега. Опыт юристов Финского центра консультирования беженцев свидетельствует,что лица, ищущие убежища, обычно не сбегают388. B. Экономическая эффективность Центральное правительство выплачивает муниципалитету 1900 евро на каждого беженца в возрасте старше 7 лет и 6223 евро – до 7 лет, каждый год за три года. Государство также покрывает расходы на выплату беженцам пособия на проживание. Сравнительная информация о стоимости содержания под стражей в расчете на 1 человека отсутствует. C. Экспортная ценность Финская система приема на основе «открытых центров» никоим образом не представляется альтернативной задержанию и содержанию под стражей мерой, но все же демонстрирует, несмотря на отсутствие точной статистики по сбежавшим лицам, что система убежища может успешно работать без применения задержания и содержания под стражей с очень высоким уровнем правовых гарантий защиты прав задержанных лиц. ФРАНЦИЯ389 I. ЗАДЕРЖАНИЕ (СОДЕРЖАНИЕ ПОД СТРАЖЕЙ) И ВНУТРИГОСУДАРСТВЕННОЕ ПРАВО Лица, ищущие убежища, во Франции, как правило, не подвергаются задержанию и содержанию под стражей, пока не приняты решения по их ходатайствам о предоставлении убежища. Есть, однако, два исключения, описанные ниже. A. Зоны ожидания (zones d’attentes) Лица, ищущие убежища, задерживаются и содержатся под стражей в аэропортах или других международных портах Франции (в том числе на вокзалах) при прохождении процедуры предварительного отсева, имеющей целью определить, являются ли их ходатайства о защите «явно необоснованными» (в соответствии с французским законодательством390) или нет. Пребывание в этих так называемых «зонах ожидания» (zones d’attentes) по французскому законодательству не считается содержанием под стражей391. УВКБ ООН, Международная организация миграции, различные независимые наблюдатели, например, французские сенаторы, а сейчас и 11 неправительственных организаций392 – все они имеют право на доступ в эти зоны ожидания, в частности, в аэропорту Руасси – Шарль де Голль, куда прибывает подавляющее большинство претендентов на получение убежища. Максимально допустимый срок пребывания в зоне ожидания – 20 суток393. Если ходатайство признано необоснованным, а иностранца невозможно вернуть в страну его происхождения за этот срок, то этот иностранец должен быть пропущен на территорию Франции. Административное решение, запрещающее въезд во Францию и таким образом ограничивающее пребывание лица, ищущего убежища, зоной ожидания394, может быть обжаловано в компетентном территориальном административном трибунале. С января 2001 года есть возможность подачи в трибунал395 refere liberte (ходатайства об освобождении), решение по которому принимается очень быстро (в течение нескольких дней) и которое, таким образом, является довольно эффективным средством судебной защиты. Постановления о продлении срока (по истечении первых четырех дней) также могут быть обжалованы, сначала председателю Апелляционного суда либо его представителю, а затем в вышестоящем Cour de Cassation (Кассационном суде). B. Административное задержание и содержание под стражей (retention administrative) Еще одно исключение из общей практики, по которой лица, ищущие убежища, во Франции не задерживаются и не содержатся под стражей, ─ административное задержание и содержание под стражей (retention administrative)396, которое применяется в основном к определенным иностранцам, ожидающим депортации из Франции. Большинство из них – это лица, высылку (eloignement) которых нельзя произвести немедленно по разным причинам, например, из-за необходимости получения проездного документа в соответствующем консульстве. Лица, ищущие убежища, после получения отказа в admission au sejour (приеме для проживания) от префектуры в процессе прохождения процедуры подачи ходатайства о предоставлении убежища могут быть задержаны и содержаться под стражей, если они относятся к одной из следующих категорий397: (а) для страны их гражданства действует условие о прекращении; (б) лицо, ищущее убежища, представляет серьезную угрозу для общественного порядка или национальной безопасности (une menace grave pour l'ordre public, la securite publique ou la surete de l'Etat); (в) Префектура считает ходатайство о предоставлении убежища ложным, мошенническим или поданным с целью отсрочить депортацию398. В отношении таких дел Префектура сначала отказывает в разрешении на временное проживание и просит OFPRA (ОФПРА), орган, определяющий статус, вынести решение по ходатайству в приоритетном порядке (procedure prioritaire). В случае отрицательного решения заявитель может быть подвергнут retention administrative. Иногда не имеющего документов иностранца подвергают retention administrative с целью подготовки к осуществлению высылки, и лишь потом, уже находясь в центре содержания под стражей, этот иностранец решает подать ходатайство о предоставлении убежища399. В соответствии с последними изменениями во французском законодательстве, такое ходатайство должно быть подано в пятидневный срок с момента уведомления иностранца о его правах при вручении первоначального приказа о retention administrative. Может задерживаться незначительное число лиц, получивших отказ в предоставлении убежища, чьи апелляции еще рассматриваются в Conseil d’Etat (Государственном совете), но большинство подвергнутых retention administrative лиц, которые еще не исчерпали все средства судебной защиты, опротестовывают в Административном трибунале решение о своей высылке (arrete de reconduite a la frontiere) и одновременно относительно страны, в которую они могут быть высланы. По состоянию на 2003 год в качестве мест содержания под стражей было зарегистрировано 24 центра (общее количество мест – 775). Кроме того, есть свыше сотни других мест, которые могут временно использоваться для содержания под стражей, например, полицейские участки или, в виде исключения, гостиничные номера. Это не альтернативные содержанию под стражей меры, а альтернативные места содержания под стражей. Использование таких специальных мест вызывает определенные трудности для организаций, стремящихся контролировать задержание и содержание под стражей иммигрантов во Франции, посещать задержанных и давать им консультации. Например, организация СИМАДЕ (CIMADE) сообщает об отсутствии возможности посещения всех таких мест. Первые четверо суток retention administrative могут быть санкционированы префектом или государственным служащим, которому префект делегировал полномочия и статус офицера судебной полиции (ayant la qualite d'officier de police judiciaire). Председатель Tribunal de Grande Instance (Суда высшей инстанции) или уполномоченный им магистрат должен санкционировать продление приказа о содержании под стражей (maintien order) по истечении 48 часов. Максимальный срок такого содержания под стражей сейчас составляет 32 суток400. Retention administrative может обжаловаться в судах или в административном трибунале. Второй вариант используется чаще всего и является наиболее эффективным. Такие апелляции могут подаваться одновременно с апелляцией на приказ о возвращении или с апелляцией, имеющей приостанавливающую силу. Лицу, ищущему убежища, которое обжалует законность содержания под стражей в суде, должен быть предоставлен назначенный судом адвокат401. Неправительственные организации помогают направлять заявителей к компетентным адвокатам. Лица, оспаривающие решение о своей высылке, имеют право на бесплатную правовую помощь. Как лица, содержащиеся под стражей в zones d’attentes, так и лица, подвергнутые retention administrative, уведомляются о причинах содержания под стражей в письменном виде и, согласно последним изменениям в статье 35-бис Указа 1945 года, вступившим в силу 26 ноября 2003 года, они должны быть информированы о своих правах на том языке, который они понимают. Многие задержанные, тем не менее, жалуются, что не понимают своих прав. При обоих видах содержания под стражей содержащиеся под стражей лица могут связываться с УВКБ ООН (обычно по телефону из зоны ожидания или в письменном виде из центра административного содержания под стражей). Кроме того, судья, получив запрос о первом продлении срока действия приказа о содержании под стражей, должен напомнить таким лицам их права и убедиться, что они были достаточно информированы о своих правах при вынесении первоначального решения и что они могут эффективно пользоваться ими. жүктеу/скачать 2.76 Mb. Достарыңызбен бөлісу:
|