Серия исследований по правовой политике и политике защиты
III. ПРИМЕНЕНИЕ МЕР, АЛЬТЕРНАТИВНЫХ ЗАДЕРЖАНИЮ И СОДЕРЖАНИЮ ПОД СТРАЖЕЙ, НА ПРАКТИКЕ
жүктеу/скачать 2.76 Mb.
|
- Бұл бет үшін навигация:
- B. Практика применения альтернативных мер
- 1. Залог, гарантия, поручительство
III. ПРИМЕНЕНИЕ МЕР, АЛЬТЕРНАТИВНЫХ ЗАДЕРЖАНИЮ И СОДЕРЖАНИЮ ПОД СТРАЖЕЙ, НА ПРАКТИКЕ A. Обзор альтернативных мер 79. В настоящем исследовании рассматривается ряд мер, альтернативных задержанию и содержанию под стражей, начиная с наименее ограничительных и кончая мерами, наиболее ориентированными на принудительное применение. При этом прорабатываются альтернативные меры, перечисленные в Руководстве УВКБ ООН по задержанию и содержанию под стражей127. Однако, прежде чем приводить перечень альтернативных мер, охваченным данным исследованием, важно упомянуть «безусловное освобождение». Его не нужно классифицировать как «альтернативную меру» из данного ниже списка, а рассматривать как нормативный отправной пункт, с которым следует сравнивать все остальные меры с точки зрения оценки их законности (см. выше часть ІІ о применимых правовых нормах). В равной степени важно учитывать и тот факт, что, хотя нижеупомянутые меры рассматриваются как альтернативные задержанию и содержанию под стражей, для простоты классификации в целях настоящего исследования следует помнить, что если любую из этих мер применить необоснованно как излишнюю или несоразмерную либо без должного учета отдельных факторов, эта конкретная мера может означать незаконное ограничение передвижения либо произвольное лишение свободы. 80. В ходе проведения настоящего исследования автору встречались следующие альтернативные задержанию и содержанию под стражей меры: a) освобождение под обязательство зарегистрировать свое местожительство в соответствующих органах власти и уведомлять их об изменении этого адреса либо получать их разрешение на такое изменение; b) освобождение в обмен на сдачу паспорта и (или) других документов; c) регистрация по удостоверению личности (иногда электронная) или иным документам либо без таковых; d) освобождение с назначением социального работника, направлением к юристу и оказанием интенсивной поддержки (возможно, в сочетании с некоторыми из следующих мер, более ориентированных на принудительное применение); e) освобождение разлученных с семьей детей128 под надзор местных социальных служб; f) освобождение под надзор (i) частного лица, (ii) члена (членов) семьи или (iii) неправительственных, религиозных или общинных организаций, причем степень надзора согласовывается по договору с властями; g) освобождение под залог, гарантию или поручительство (что часто является элементом освобождения по п. (f)); h) меры, имеющие результатом ограничение свободы передвижения лица, ищущего убежища (т.е. фактические ограничения), – например, материально-техническое обеспечение путем получения помощи для удовлетворения основных потребностей или предоставление разрешения на работу; i) требование отмечаться: с различной частотой, лично и (или) по телефону либо письменно в (i) полиции; (ii) в иммиграционных органах; (iii) в специально нанятом для этого ведомстве; j) проживание в специально назначенном (i) государственном жилье, (ii) снятом частном жилье или (iii) открытых или полуоткрытых центрах или лагерях для беженцев; k) проживание в специально назначенном административном районе или муниципалитете (часто в сочетании с пунктами (i) или (j)) либо запрещение въезда в определенные места; l) электронный мониторинг, предусматривающий «маркировку» и домашний комендантский час или спутниковое слежение. 81. Большинство вышеупомянутых альтернативных мер используются либо в течение всего процесса принятия решения по ходатайству о предоставлении убежища и, если необходимо, на этапе, предшествующем высылке, либо только в некоторой части этого процесса. 82. Альтернативные задержанию и содержанию под стражей меры следует отличать от общих защитных мер надлежащей правовой процедуры и других формальных каналов, по которым задержанное лицо, ищущее убежища, может обеспечить свое освобождение в конкретном правовом режиме (например, автоматический пересмотр решения о задержании и содержании под стражей, право обжалования, установление пределов срока содержания под стражей, исполнительное дискреционное право и т.д.). Между этими двумя понятиями, однако, существует очень тесная связь – особенно в системах, где задержанным разрешается ходатайствовать об освобождении под залог или поручительство или где необходимость и соразмерность и, следовательно, законность приказа о задержании и содержании под стражей пересматриваются со ссылкой на доступные альтернативные меры, не связанные с лишением свободы. 83. В сущности своей «альтернативные меры» часто являются попросту теми местами, где лицам, ищущим убежища, в том числе тем, которых ранее задержали, разрешается проживать. В данном исследовании все центры, не обозначенные как центры содержания под стражей, считаются открытыми или полуоткрытыми центрами, что означает, что их жителям обыкновенно разрешается покидать помещение по желанию, на определенные периоды времени, хотя и с уведомлением об этом руководства центров. В данном исследовании выявлен тип центров, появляющийся в ряде стран, а именно полуоткрытые центры, где, например, решение об освобождении на день принимается по собственному усмотрению руководства центра или где люди живут в таких же помещениях, но по разным правилам. Иногда затруднительно определить их правовой статус, учитывая, что они могут на практике действовать как открытые центры с некоторыми ограничениями для проживающих в них лиц, однако в соответствии с законодательством эти лица могут считаться фактически «содержащимися под стражей». 84. С точки зрения законодательства и регулирования модели, в которых решения о применении альтернативных мер и решения о задержании и содержании под стражей рассматриваются как часть одного континуума и одной процедуры, следует одобрить, поскольку они на каждом этапе осуществляют проверку на соразмерность и необходимость. В ряде стран Европы, в частности, скандинавских государствах и Швейцарии, существует законодательство, отражающее такой континуум. Это соответствует принципам европейского законодательства в области прав человека. Закон Литовской Республики «О беженцах» содержит особенно сильную правовую гарантию, требующую от суда установления предельного срока, максимум 12 месяцев, для применения каждой альтернативной меры. Другие правовые гарантии, относящиеся к задержанию, аналогичным образом применяются к перечисленным альтернативным мерам. 85. Подобный континуум также лежит в основе новозеландской политики, где в соответствии с «Рабочей инструкцией» Иммиграционной службы Новой Зеландии (ИСНЗ, NZIS) для сотрудников иммиграционной службы как решение о задержании и содержании под стражей, так и любое решение о применении альтернативных мер или досрочном освобождении периодически и незамедлительно оценивается в свете изменяющихся обстоятельств, касающихся лица, ищущего убежища. Такой же подход рекомендуется в трех альтернативных предложениях касательно действующей австралийской политики обязательного задержания и содержания под стражей129. Каждое из них предусматривает различные уровни ограничения, по которым следует постоянно оценивать вероятность побега соответствующего лица. Эти модели требуют, чтобы необходимость альтернативной меры ограничения прав, равно как и необходимость задержания и содержания под стражей проверялись в индивидуальном порядке. B. Практика применения альтернативных мер 86. В данном разделе представлен обзор отдельных альтернативных задержанию и содержанию под стражей мер, главным образом с точки зрения их практической эффективности в достижении целей, которых государства могли бы достичь другим путем, законно или незаконно, посредством задержания и содержания под стражей. В частности, рассматривается успешный или иной исход различных альтернативных мер в предотвращении бегства и в обеспечении соблюдения процедур предоставления убежища. При проведении такого обзора имеют место две существенные сложности. Во-первых, отсутствие полной статистики и, во-вторых, отсутствие возможности четкого определения фактических причин успеха той или иной программы. Сказав это, сделаем, тем не менее, попытку определить методы, которые, как представляется, оказывают положительное влияние на уровень явки. 87. Одна из наиболее часто приводимых государствами политических причин задержания и содержания под стражей лиц, ищущих убежища, или наложения других ограничений на свободу их передвижения – предотвращение бегства и, соответственно, обеспечение соблюдения процедур предоставления убежища. Как отмечалось выше, «вероятность побега» или «отсутствие сотрудничества» были приняты КПЧ в качестве причин задержания и содержания под стражей в отдельных случаях, при условии выполнения всех прочих правовых требований130. По-видимому, они являются в равной степени приемлемыми основаниями для наложения меньших ограничений на свободу передвижения лица. Во всех без исключения случаях необходима обычная юридическая проверка, обосновывающая наложение таких мер (см. часть ІІ выше). Собственно предотвращение бегства приводится как основание для задержания и содержания под стражей в текстах нескольких национальных законов и во внутренних руководствах и правилах для сотрудников иммиграционных служб ряда государств, а также неофициально указывается некоторыми правительствами как главная причина задержания и содержания под стражей или ограничения передвижения лиц, ищущих убежища. 88. Отсутствует консенсус в отношении того, каким именно с точки зрения политики может быть приемлемый уровень соблюдения процедуры определения статуса беженца. В сфере уголовного правосудия показатели явки на суд лиц, обвиняемых в фелонии и освобожденных в соответствии с мерами, не связанными с лишением свободы, обычно находятся в диапазоне 40─70%. В данном исследовании, однако, предполагается, что любая примененная к лицам, ищущим убежища, альтернативная мера обеспечения их явки, при которой показатель явки превышает 80%, может считаться «эффективной». Любое улучшение уровня соблюдения процедуры, которое конкретная альтернативная мера может обеспечить по сравнению со средним показателем того, сколько других лиц, ищущих убежища, скрываются в этой же стране, считается полезным. 89. Настоящее исследование, однако, усложнено серьезным недостатком официальных данных, по крайней мере общедоступных, касательно количества (не содержащихся под стражей) лиц, ищущих убежища, и получивших отказ лиц, ищущих убежища, которые скрываются. Комплексно и систематично такая статистика ведется лишь в немногих принимающих странах, тогда как большинство государств даже не пытаются собирать или фиксировать эти данные. В свете такой нехватки статистической информации в данном исследовании часто используются цифры, собранные подразделениями УВКБ ООН, которые проводят процедуры определения статуса беженцев по мандату этой организации, а также приведенные в научных исследованиях, неправительственных проектах, цитируемые адвокатами, которые отслеживали иски своих клиентов. В имеющейся национальной статистике обычно не отличают неявку на каждом из разных этапов процедуры определения статуса от невыполнения приказа о высылке. А это отличие является ключевым с точки зрения разработки эффективных альтернативных задержанию мер и знания того, когда на них можно и нужно положиться, чтобы они работали. Дефицит правительственной статистики относительно скрывающихся лиц сильно ослабляет эмпирическую оценку одной формы условного освобождения по сравнению с другой131. 90. Приведенная в данном исследовании информация подтверждает довольно здравый вывод о том, что соблюдение процедуры лицами, ищущими убежища, до вынесения окончательного решения по их ходатайствам не является значительной проблемой в главных странах «назначения». Люди на многое идут, чтобы попасть на эти территории и получить доступ к системам убежища этих стран, поэтому у них нет очевидных причин игнорировать такие системы или отказываться от них, если у них есть хоть какая-то надежда на получение легального статуса или права остаться в этих странах. Эти свидетельства показывают, что альтернативные задержанию и содержанию под стражей меры, в том числе неограниченное пребывание в обществе, могут обеспечить высокий уровень успеха в государствах «назначения», по крайней мере, до заключительного этапа перед высылкой, если это возможно. 91. Статистическое обследование 76 стран за первый квартал 2003 года показало, что 20% всех ходатайств (5600 из 27700) были закрыты по причинам, не касающимся существа дела132. Эта цифра свидетельствует о том, что большинство заявителей не скрываются до отклонения их ходатайств. Лицо, ищущее убежища, способное создавать риск побега в одной стране, может не создавать такого риска в стране, в которую ему нельзя въехать (т.е. в той стране, которая является для него желательным конечным пунктом назначения). Страны назначения поэтому должны иметь возможность реализовать эффективные альтернативные задержанию и содержанию под стражей меры, в том числе безусловное освобождение или передачу под поручительство общины с незначительными обязательствами – сообщением адреса и явкой на встречи. Такие альтернативные меры следует реализовывать как минимум до вынесения отказа по ходатайству и выдачи заявителю приказа о возвращении в страну происхождения. 1. Залог, гарантия, поручительство 92. Термины «залог», «гарантия» и «поручительство» взаимосвязаны и часто используются попеременно. Для целей данного исследования термин «залог» обозначает финансовый вклад, который вносится органам власти, чтобы гарантировать в будущем явку лица, ищущего убежища, на собеседования в процессе рассмотрения его ходатайства. Это означает, что данная сумма денег возвращается, если лицо, ищущее убежища, является по требованию, или конфискуется, если это лицо не является. Термин «гарантия» обозначает письменное соглашение, иногда с поручительством, которое гарантирует добросовестное исполнение процедур и обязанностей, которые могут включать в случае лица, ищущего убежища, явку в будущем на собеседования, расследования и (или) производство о передаче дела в другую юрисдикцию и (или) требования регулярно отмечаться. Термин «поручительство» применяется, если какое-либо лицо ручается за явку лица, ищущего убежища, и соглашается выплатить часть согласованной суммы или всю эту сумму («обеспечение»)133, если лицо, ищущее убежища, скроется. При этом авансом никакая сумма не выплачивается. 93. Право ходатайствовать об освобождении под залог, гарантию или поручительство во многих случаях тесно связано с надзором, который осуществляет отдельный житель или граждан, обычно член семьи, или какая-либо организация. В Канаде, например, где независимый арбитр выступает посредником между иммиграционным управлением и лицом, ищущим убежища, в деле определения условий освобождения, государственная «Торонтская залоговая программа» работает так, чтобы максимально повысить доступность залога, предлагая надзор за теми, у кого нет семьи или иных допустимых гарантов (поручителей), могущих дать гарантии. Если личность лица, ищущего убежища, установлена и если удовлетворяется ряд других критериев, эта программа может обратиться с ходатайством об освобождении задержанного – без гарантии – под свой надзор. Этот надзор осуществляется, главным образом, через требование регулярно отмечаться и внезапные посещения местожительства лица, ищущего убежища. Программа обеспечила исключительно высокий уровень явки своей клиентуры, состоящей в основном из лиц, ищущих убежища, и лиц, признанных не нуждающимися в международной защите, которые в противном случае рассматривались бы канадскими властями как представляющие высокий риск побега (уровень соблюдения процедур за 2002-2003 финансовый год – 91,6%). 94. Примечательно также, что несколько приютов для бездомных в Торонто добровольно предоставляют свои адреса на слушаниях об освобождении под залог тех лиц, ищущих убежища, которым негде жить, и что эти приюты обеспечивают такие же уровни соблюдения процедур – причем без интенсивного надзора, осуществляемого «Торонтской залоговой программой». Эти приюты просто поддерживают лиц, ранее задержанных, предоставляя им услуги и следя за соблюдением комендантского часа, не играя больше никакой суррогатной правоприменительной роли. Все они обеспечивают лицам, ищущим убежища, юридические консультации. Приют «Хэмилтон Хаус», к примеру, сообщает, что 99% его жильцов полностью соблюдали процедуру предоставления убежища; согласно информации приюта «Мэттью Хаус», за последние пять лет всего лишь трое из 300 его жильцов исчезли из приюта; лишь двое из 3600 лиц, ищущих убежища, которые жили в приюте «Соджорн Хаус» за последние шесть лет, исчезли из приюта и не явились на процедуру рассмотрения их ходатайств. Это говорит о том, что лица, ищущие убежища в Канаде, в том числе освобожденные под залог или гарантию, в общем, соблюдают процедуру предоставления убежища до получения окончательного решения, особенно когда их направляют к компетентным законным представителям. Почти все из тех немногих, которые сбежали из вышеупомянутых приютов, имели, по сообщениям, семьи в США. Эти приюты, однако, обычно не контролируют лицо, ищущее убежища, до этапа высылки и поэтому не могут давать комментарии об уровне соблюдения процедур получившими отказ лицами, ищущими убежища, в отношении которых были выданы приказы о депортации. 95. В Великобритании для задержанных иммигрантов предусмотрено два типа залога. Они могут обратиться либо в Иммиграционную службу Великобритании, либо к арбитру или в Иммиграционный апелляционный суд, хотя автоматического права на слушание об освобождении под залог нет. Кроме того, строгие проверки материального положения и благонадежности, которым подвергаются заявления об оказании правовой помощи, способствуют (вместе с крайней сложностью установления контактов с адвокатом при содержании под стражей) тому, что залог становится недоступным средством правовой защиты для многих задержанных. В ответ на это две неправительственные организации ─ «Залог для задержанных иммигрантов» (ЗЗИ, BID) и «Залоговый круг» ─ проводят работу по привнесению справедливости в эту систему, предлагая залог, хотя спрос на их услуги значительно превышает предложение. Научное исследование данных мониторинга 98 лиц, ищущих убежища, освобожденных под залог на поруки ЗЗИ (и определенных поэтому Иммиграционной службой Великобритании как представляющие относительно «высокий риск побега»), проведенное в Великобритании с июля 2000 года по октябрь 2001 года, показало, что лишь 8─9% из этих лиц пытались скрыться. Средний размер обеспечения, выплаченного в этих случаях, составил всего лишь 250 ф. ст., и упомянутые лица были освобождены на стандартных условиях, т.е. под обязательство сообщать об изменениях адреса и регулярно отмечаться. Британские порты въезда указывают, что из тех, кому было разрешен «временный въезд» (т.е. кто не был задержан при въезде), всего лишь 3─12% из лиц, ищущих убежища, впоследствии не явились на прием. Опять-таки, это означает не то, что ЗЗИ своими действиями значительно повышает уровень соблюдения процедур – на самом деле эта организация не стремится наблюдать за своими клиентами после освобождения – а то, что она содействует освобождению лиц, ищущих убежища (обеспечивая лицам, ищущим убежища, юридическое представительство на слушаниях об освобождении под залог). Информации Министерства внутренних дел Великобритании о том, что следует считать «нормальным» риском побега, нет. 96. Другие проведенные в Великобритании исследования показывают, что семьи с детьми демонстрируют меньшую склонность к тому, чтобы скрываться, потому что у них есть стимулы остаться в системе, которая дает, например, бесплатное медицинское обслуживание и бесплатное образование. Высокие уровни соблюдения процедур в Великобритании, также как и в Канаде, возможно, обусловлены общими условиями страны, в частности, тем, что для подавляющего большинства лиц, ищущих убежища, она является не «государством назначения», а «государством транзита», а также тем, что на всех этапах процедуры (по крайней мере, для тех, кто подал ходатайство о предоставлении убежища в портах въезда) обеспечивается государственная поддержка. В Великобритании, кроме того, есть четкий режим залога – направление в Специальную иммиграционную апелляционную комиссию – для изучения задержания с точки зрения угрозы национальной безопасности134. Концепция специализированного органа, уполномоченного изучать доказательства, относящиеся к таким делам, и принимать решения об освобождении под залог и на других условиях, заслуживает внимания. 97. В Японии к содержащимся под стражей лицам, ищущим убежища, может применяться «временное освобождение», на дискреционной основе, при условии, что задержанный может представить доказательства финансовой самообеспеченности, наличия альтернативного жилья и внести залог. Максимальная сумма залога/гарантии – 3 млн. иен (25─30 тысяч долларов). Количество освобожденных на данный момент лиц слишком мало для того, чтобы статистически достоверно проанализировать соблюдение ими процедур, но из тех лиц, ищущих убежища, которые подали ходатайство о предоставлении убежища, законно пребывая в Японии, и поэтому не подверглись задержанию, 96% соблюдали процедуру в 2001 году и 95% ─ в 2002 году. Эти цифры особенно впечатляющи для страны, где процент признания статуса беженца очень низкий и где, как известно, существует ряд серьезных несоответствий в действующей процедуре определения статуса беженца. Предпочтение в этой системе отдается тем лицам, ищущим убежища, материальное положение которых лучше. 98. В качестве модели возможного функционирования международного обмена опытом в области освобождения под залог представляет интерес инициатива фонда «Открытое общество» и Фонда Сороса в Латвии135. Она направлена на содействие надзору за лицами, освобожденными под залог, как альтернативной содержанию под стражей до суда мере. Поскольку опыт переходных демократий показывает, что обычно создание отдельной национальной службы пробации успеха не приносит, то в разработанной в Латвии модели надзор за исполнением приговоров по общественным работам осуществляет местный муниципалитет. Созданы специальные подразделения инспекторов по надзору, которые приняли участие в учебной конференции международных экспертов136. 99. Правительство США пригласило Институт правосудия «Вера» осуществить трехлетний пилотный проект (1997─2000 гг.) по надзору за лицами, освобожденными «под честное слово», среди которых были и лица, ищущие убежища, с целью повышения уровня их явки. «Программа содействия явке», реализованная упомянутым институтом, выявила, что 84% лиц, ищущих убежища, подвергнутых «регулярному надзору» (главным образом через службы поддержки и передачи на рассмотрение, с письмами и телефонными звонками для напоминания), явились на все слушания, тогда как из лиц, ищущих убежища, чьи действия после освобождения отслеживались в рамках контрольной группы, таких было 62%. Следует отметить, однако, что в контрольной группе была подгруппа лиц, намеревавшихся транзитом переехать в Канаду, и если бы не эта подгруппа, то в контрольной группе явка была бы почти столь же высокой (выше 80%). Вышеупомянутый институт установил также, что лица, ищущие убежища, находясь под «интенсивным надзором», продемонстрировали высокий уровень явки на свои слушания – но не выше. Исходя из этих результатов, институт заключил, что лиц, ищущих убежища, решения по ходатайствам которых еще не приняты, не нужно задерживать для обеспечения их явки; более того, «как представляется, они не нуждаются также в интенсивном надзоре». Высокий (84%) уровень соблюдения процедур, выявленный в ходе выполнения вышеупомянутого проекта, отражен в статистике Министерства юстиции США за 2003 финансовый год, полученной для данного исследования; согласно этим статистическим данным, общенациональный уровень явки на слушания незадержанных лиц, ищущих убежища, составил 85%. Эта цифра касается только тех, чьи ходатайства рассматривались иммиграционным судьей, – другими словами, тех, кто подал ходатайства «в порядке защиты» после задержания за незаконное пребывание, и тех, чьи ходатайства были изначально отклонены административным судебным решением. Эта цифра была бы, несомненно, даже большей, если бы в нее были включены те, кто обратился за убежищем «в порядке утверждения», законно находясь в США137. 100. Выводы Института «Вера» также подтверждаются опытом менее масштабных, негосударственных проектов, выполненных в США. В рамках этих проектов предоставлялись услуги добровольных гарантов/поручителей и фиксированное место жительства, которое лица, ищущие убежища, могли указывать на слушаниях по освобождению их «под честное слово». Это создало для лиц, ищущих убежища, возможности пользоваться альтернативными мерами. В «Международном доме дружбы» в Пенсильвании, например, за четыре последних года лишь один жилец скрылся (из приблизительно 100), а общинный «кружок» поручителей в этом же регионе за последние пять лет предоставил место жительства 45 освобожденным «под честное слово» лицам, ищущим убежища, и ни один человек из них не сбежал. «Лютеранская служба для иммигрантов и беженцев» в 1999 году организовала экспериментальный проект, который обеспечил освобождение «под честное слово», без гарантий, 25 китайцев, ищущих убежища, и достиг в этой небольшой, но, видимо, характеризующейся «высоким риском побега» группе, 96% уровня явки. «Иммиграционная миссия для беженцев» в Бостоне сообщает, что за последние три года она выступила поручителем освобождения «под честное слово» 45 лиц, ищущих убежища, из которых все выполнили условия освобождения и явились на слушания. Следует отметить, что только одному из этих 45 лиц не было предоставлено убежище; это, несомненно, выше, чем общенациональный показатель, и отражает тот факт, то данная организация, как правило, поддерживает освобождение «под честное слово» тех лиц, которым, на ее взгляд, больше всего нужна защита. 101. Стимулы для соблюдения процедуры предоставления убежища, аналогичные имеющимся в государствах «назначения», могут создаваться в преимущественно транзитных странах; например, если освобожденные под залог лица, ищущие убежища, или беженцы могут вскоре, после признания их статуса, ожидать переселения в другие страны. В Таиланде, например, требуются очень большие суммы обеспечения, а в процедуре рассмотрения заявления об освобождении под залог очень много волокиты, но небольшое количество признанных беженцев было освобождено под залог, и ни один до сих пор не скрылся. Считается, это обусловлено тем, что у них есть ощутимый стимул – ожидание переселения за границу138. жүктеу/скачать 2.76 Mb. Достарыңызбен бөлісу:
|