Знания выпускников Умения выпускников

Знания выпускников

Умения выпускников

Качество подготовки специалистов ОВД

Далее характеризуются блоки выделенных показателей качества профессиональной подготовки кадров ОВД, осуществляется обобщенная оценка их эффективности. По каждому элементу деятельности образовательных учреждений МВД России, определяющему качество подготовки специалистов, предлагается набор детализированных показателей, которые, по мнению диссертанта, наиболее полно соответствуют действительности в измерении критерия его качества. Отмечается, что далеко не все из них поддаются количественной оценке. В тоже время они могут измеряться либо в рейтинговой оценке, с предварительным присвоением количества соответствующих баллов каждому из этих показателей в зависимости от их значимости, либо как альтернативные показатели. Особое внимание обращается на тенденции, которые негативным образом влияют на качественные характеристики содержания профессионального образования, его результаты (качество образованности личности) и образовательные технологии (качество методов обучения и воспитания). Анализ механизма обеспечения качества профессиональной подготовки кадров в ОВД, динамики взаимодействия между составляющими его элементами позволил прийти к выводу о том, что «содержание профессионального образования» представляет собой тот желаемый результат, который необходимо иметь на выходе из образовательного учреждения, тот уровень и состав достижений, выраженный в категориях знаний, умений, навыков и личных качеств, который должен выступать нормативом для выпускника учебного заведения МВД России.

Отмечается, что существующая практика организации контроля за качеством образовательных технологий обучения в системе профессиональной подготовки кадров в ОВД не в полной мере обеспечивает достоверность данного показателя. Существо проблемы в первую очередь вызвано тем, что действующие системы контроля за качеством технологий обучения и уровнем усвоения знаний обучаемыми локальны, а субъекты их осуществления в основном нацелены на содержание лишь конкретного изучаемого предмета, а не на системное, управляемое формирование специалиста ОВД. Предлагаются пути объективизации данной оценки через внедрение ряда критериев и системы рейтингового их измерения, а также использование современной технологии обучения, базирующейся на индивидуальной работе каждого слушателя (курсанта) с контрольно-обучающими программами на персональных ЭВМ. Аргументируются преимущества рейтинговой системы оценки качества проведения учебных занятий. Также обращается внимание на недостатки нормативно-закрепленной системы оценки эффективности научного обеспечения учебно-воспитательного процесса образовательных учреждений МВД России в части его незавершенности и неопределенности частных критериев рейтинговой оценки качества проведения научных исследований и разработок.

Подчеркивается, что начало процессу формирования нормативно-правовой базы по международному сотрудничеству в области профессиональной подготовки кадров в органах внутренних дел Российской Федерации было положено 24 апреля 1992 г. подписанием в Алма-Ате межведомственного многостороннего соглашения о взаимодействии министерств внутренних дел 11 независимых государств международной региональной организации из числа бывших республик СССР – СНГ в сфере борьбы с преступностью. Одной из форм международного сотрудничества, определенного этим Соглашением (п. «г» ст. 2), является обмен опытом работы, законодательными и нормативными актами, учебной литературой по вопросам деятельности ОВД, а также оказания на взаимной основе содействия в подготовке, переподготовке и повышении квалификации кадров. В мае 1992 г. главы стран СНГ подписали соглашения о сотрудничестве в области образования, о сотрудничестве в области подготовки научных и научно-педагогических кадров и нострификации документов об их квалификации. Для их реализации была создана Международная ассоциация государственных органов аттестации научных и научно-педагогических кадров высшей квалификации (МАГАТ). Это позволило скоординировать усилия государств–участников Содружества в подготовке профессиональных кадров, в том числе и в сфере внутренних дел. Обращается внимание на последующие межгосударственные и межправительственные договоры МВД России по осуществлению международного сотрудничества. При этом выделяются правовые нормы, закрепляющие основные формы этого сотрудничества в области подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров милиции/полиции.

Отмечается, что позитивные результаты международного сотрудничества МВД России в области подготовки кадров за последние годы стали возможными благодаря тому, что в настоящее время по линии МВД России действует 68 соглашений межведомственного характера с партнерами более чем из 40 зарубежных стран. Такие соглашения (договоры) рамочного характера о сотрудничестве заключены не только с соответствующими структурами всех стран-чле-нов СНГ, но и Великобритании, Венгрии, Египта, Израиля, Испании, США, Финляндии, ФРГ, Швеции и ряда других государств. В этой связи анализируется еще ряд международных договоров Российской Федерации и, прежде всего, в рамках Совета Европы. Здесь акцентируется внимание на проблеме внедрения Российской Федерации в Европейскую зону высшего образования или так называемый Болонский процесс. Диссертант полагает, что, в рамках выполнения Плана мероприятий по реализации положений Болонской декларации в системе высшего профессионального образования Российской Федерации на 2005-2010 годы¹, наиболее приемлемым представляется перевести вузы МВД России на базовую подготовку специалистов ОВД по программе бакалавров-юристов. Это практически без снижения качества профессионального обучения сделало бы подготовку юристов массовых специализаций и профилей в системе Министерства более экономичной.

Суммируя изложенное, формулируется ряд обобщающих выводов и предложений по совершенствованию международно-правового регулирования деятельности системы профессиональной подготовки кадров в ОВД. При этом отмечается, что это позволит аккумулировать достижения человеческой цивилизации, совокупный опыт многих стран-участников международных договоров и соглашений в области борьбы с преступностью и одной из важнейших ее составляющих - профессиональной подготовки кадров милиции/полиции.

Базовым законодательным актом в рассматриваемом контексте является Закон РФ «Об образовании». Он интегрирует весь массив нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения в сфере профессиональной подготовки кадров в ОВД, вводит общие принципы и режимы правового регулирования, которые получают затем развитие в видовых законах и подзаконных нормативных правовых актах. Так, обращение к содержанию Закона РФ «Об образовании» показало, что положения его правовых норм закрепляют и регулируют практически все основные аспекты функционирования образовательных учреждений МВД России. Ряд сторон и аспектов профессиональной подготовки сотрудников милиции получили нормативное закрепление в нормах ст. 21 Закона РФ «О милиции». Подчеркиваются положительные стороны действующей редакции этой статьи, отмечаются ее недостатки. В частности, по мнению диссертанта, изложенные здесь положения, нормативно закрепляют статусную изоляцию образовательных учреждений МВД России от учебных заведений совместного учредительства МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации и органов местного самоуправления (колледжей и лицеев милиции). Это препятствует реализации ряда принципов и положений Концепции о совершенствовании профессиональной подготовки кадров в органах внутренних дел Российской Федерации на 2004-2010 гг. в части создания четырехгодичных милицейских колледжей с приемом в них выпускников 9-х классов общеобразовательных школ с выдачей диплома государственного образца о среднем профессиональном (юридическом) образовании. В этой связи предлагается внесение изменений и дополнений в содержание ст. 21 Закона РФ «О милиции», а также внесение соответствующих изменений в другие законодательные акты (например, в ст. 84 Бюджетного кодекса РФ). Акцентируется внимание на том, что, несмотря на комплексный характер ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», он не содержит исчерпывающего нормативно-пра-вового регулирования значительной части отношений в сфере деятельности вузов МВД России. Поэтому отдельные аспекты функционирования этих компонентов системы профессиональной подготовки кадров в ОВД регламентируются также правовыми нормами Закона РФ «О милиции», ГК РФ и других федеральных законов.

Анализ показывает, что существующее федеральное законодательство не в полной мере закрепляет правовые основы управления образовательными учреждениями МВД России и не обеспечивает функциональной полнотой регулирование соответствующих отношений. Этот недостаток законодательной базы не просто снижает эффективность управления, но и влечет за собой последующую избыточность регулирования организационно-управленческих отношений подзаконными нормативными актами, причем в сегодняшних условиях, как правило, актами Министерства образования и науки Российской Федерации, не учитывающих ведомственную специфику, что крайне негативно влияет на деятельность образовательных учреждений МВД России.

Далее исследуется содержание иных федеральных законов (ФЗ «О библиотечном деле», ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», ГК РФ, Трудового кодекса РФ и др.), которые косвенно регламентируют разностороннюю деятельность системы профессиональной подготовки кадров в ОВД. Приводятся различные точки зрения исследователей по решению выявленных при этом юридических коллизий и восполнению пробелов, обосновывается позиция автора на сей счет.

Подводя итог обозначенным выше проблемам, формулируются основные выводы, в целом характеризующие состояние законодательного регулирования деятельности системы профессиональной подготовки кадров в ОВД. Отмечается, что ныне действующее законодательство в этой сфере, представлено всего тремя федеральными законами («Об образовании», «О милиции», «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»), регламентирующими наиболее важные с точки зрения настоящего исследования организационно-управленческие и образовательные отношения. Они неполно регулируют принципы, формы, порядок поведения ее субъектов, предоставляя, в ряде случаев, их установление подзаконным нормативно-правовым актам. Помимо наличия пробелов, законодательные формы (источники) права, регулирующие деятельность системы профессиональной подготовки кадров в ОВД, не свободны и от многочисленных противоречий и расхождений между отдельными федеральными отраслевыми законами, в том числе и внутри системы образовательного законодательства. Особенно ярко юридические коллизии проявляются между нормативными актами публичного (административного и образовательного) и частного (гражданского) права.

Третий параграф «Регулирование деятельности системы подготовки кадров в органах внутренних дел подзаконными нормативными актами» посвящен анализу состояния и тенденций развития подзаконного нормативно-правового регулирования деятельности исследуемой системы. Отмечая их роль в регулировании общественных отношений исследуемой сферы, обращается внимание на то, что подзаконные нормативные правовые акты, в зависимости от субъектов их принятия и формы выражения, отличаются неоднородностью и многообразием. Они включают в себя: 1) указы Президента Российской Федерации; 2) постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации; 3) приказы, распоряжения, положения, инструкции, правила и иные нормативные правовые акты Министерства образования и науки Российской Федерации; 4) приказы, положения, наставления, инструкции, правила, концепции, решения коллегий, методические рекомендации и иные норматив нормативные правовые акты МВД России; 5) уставы и иные локальные подзаконные акты образовательных учреждений системы профессиональной подготовки кадров в органах внутренних дел.

Далее анализируется место и роль каждой из выделенных групп подзаконных нормативных правовых актов в механизме правового регулирования деятельности системы профессиональной подготовки кадров в ОВД. Отмечается, что функция нормативных актов Президента РФ заключается в обеспечении оперативного правового регулирования наиболее важных вопросов, неурегулированных законодательными актами (установление правового статуса и компетенции МВД России в сфере ведомственной профессиональной подготовки кадров; определение организационных основ, принципов и отдельных аспектов прохождения службы личным составом системы профессиональной подготовки кадров в ОВД). Утверждается, что подзаконные нормативные правовые акты Правительства РФ зачастую выступают правообразующим фактором непосредственного регулирования основных административно-правовых (управленческих) и образовательных отношений в сфере формирования и развития всего массива ведомственных актов механизма правового регулирования деятельности системы профессиональной подготовки кадров в ОВД. Они, как правило, принимаются на основании и во исполнение федеральных законов (преимущественно в развитие норм Закона РФ «Об образовании»), нормативных указов Президента РФ.

К нормативным ведомственным актам, регламентирующим деятельность системы профессиональной подготовки кадров в ОВД, относятся концепции, решения коллегий, приказы, распоряжения, положения, наставления, инструкции, инструктивные письма и методические рекомендации федеральных органов исполнительной власти (МВД России, Министерства образования и науки Российской Федерации и Рособрнадзора). В отличие от правительственных актов, они направлены на регулирование более узких вопросов деятельности системы профессиональной подготовки кадров в ОВД, что свидетельствует об их предметно-специализированном характере как актов, издаваемых федеральными органами специальной компетенции. При этом акцентируется внимание на неурегулированность должным образом ряда важных направлений деятельности системы профессиональной подготовки кадров в ОВД ведомственными нормативными правовыми актами МВД России. Поскольку последние не только выполняют важную роль в правовой цепи, но и служат четким ориентиром в подготовке большинства локальных подзаконных актов, издающихся компонентами исследуемой системы в целях упорядочения своей внутренней управленческой жизнедеятельности, это, препятствует эффективному управлению отдельными ее подсистемами, особенно, такими структурами, как ссузы и вузы МВД России.

Хотя локальные (внутриорганизационные) правовые акты, издание ряда которых прямо предусмотрено нормами федеральных законов, остаются за рамками собственно системы законодательства, они играют весьма важную роль в правовом регулировании управленческих и образовательных отношений в системе профессиональной подготовки кадров ОВД. Во-первых, именно на этом уровне происходит непосредственная реализация образовательных прав переменного состава (обучаемых), осуществляемая на основе действующего законодательства. Во-вторых, внутриорганизационные подзаконные акты, по причине отсутствия в настоящее время правовых механизмов в регулировании специфических образовательных отношений ссузов и вузов МВД России ведомственными нормативными актами, призваны их конкретизировать и содействовать реализации законодательных норм, а также принятых в соответствии с ними управленческих решений федеральных органов исполнительной власти в деятельности образовательных учреждений, являющихся не только учебными заведениями, но и учреждениями внутренних дел. Важнейшим локальным актом в рассматриваемом контексте является устав образовательного учреждения МВД России, разработка которого осуществляется на основе и в строгом соответствии не только с нормами ст. 13 Закона РФ «Об образовании», но и рядом норм Закона РФ «О милиции» (ст. ст. 10-29 и др.) и Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации (ст. ст. 3-36, 49-54 и др.), определяющих компетенцию, прохождение службы, гарантии правовой и социальной защиты сотрудников милиции. В то же время отмечается, что пробелы, имеющие место на законодательном уровне, в правовом государстве не могут быть заполнены посредством локальных правовых норм.

Опираясь на результаты своих исследований, автор подчеркивает, что сфера регулирования деятельности системы профессиональной подготовки кадров в ОВД подзаконными нормативными правовыми актами не меньше, а даже гораздо больше сферы регулирования федеральными законами, они более детально регламентируют деятельность ее субъектов. Анализ состояния подзаконного регулирования подготовки кадров в ОВД свидетельствует о насущной необходимости совершенствования его системы в силу наличия серьезных проблем, связанных с особенностями его формирования в настоящее время. При этом первоочередное внимание должно быть уделено проблемам, решение которых обеспечило бы увеличение удельного веса правительственных норм и более полное регулирование специфических образовательных правоотношений в системе профессиональной подготовки кадров ОВД ведомственными правовыми актами МВД России, а также устранению пробельности и противоречивости соответствующих подзаконных нормативных правовых актов.

В четвертом параграфе «Основные направления совершенствования правового обеспечения профессиональной подготовки кадров в органах внутренних дел» определяются и обосновываются приоритеты совершенствования правового регулирования исследуемой социальной системы. Отмечается, что система правового обеспечения функционирования системы профессиональной подготовки кадров в ОВД имеет сложную структуру и использует в этой связи практически все многообразие форм, которые присущи правовому регулированию общественных процессов вообще. К наиболее важным направлениям ее совершенствования на современном этапе, вытекающих из результатов проведенного исследования, диссертант относит следующие:

- систематизацию ратифицированных Российской Федерацией международных договоров, соглашений, конвенций, деклараций и других документов, прямо или косвенно затрагивающих интересы системы профессиональной подготовки кадров ОВД, в форме хронологической инкорпорации;

- расширение функциональной полноты законодательного регулирования управленческих и образовательных отношений в системе профессиональной подготовки кадров ОВД, устранение несогласованностей и противоречий действующего правового регулирования данного вида социальной деятельности на уровне федеральных законов;

- четкое разграничение в подзаконных актах высших органов исполнительной власти (указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ) компетенции субъектов образовательной политики: федерального (Минобрнауки России) и ведомственного уровня (МВД России и др. министерства и ведомства, имеющие в своем подчинении образовательные учреждения профессионального образования). Полноценное юридическое закрепление в нормативных подзаконных актах полномочий МВД России в области нормативного правового обеспечения деятельности системы профессиональной подготовки кадров ОВД, дополняющего и конкретизирующего нормативные правовые акты Минобрнауки России в части специфики функционирования образовательных учреждений МВД России;

- разработку и утверждение в установленном порядке пакета ведомственных нормативных правовых актов МВД России, учитывающих специфику деятельности всех типов и видов образовательных учреждений системы профессиональной подготовки кадров ОВД;

- приведение в соответствие с потребностями правоохранительной практики требований к минимуму содержания профессиональных образовательных программ (ГОСов), организационно-планирующей и учебно-методической документации образовательных учреждений МВД России.

Предлагается комплекс мероприятий по реализации названных направлений совершенствования механизма правового регулирования деятельности системы профессиональной подготовки кадров в ОВД. В частности, вносятся предложения по изменению и дополнению редакции ст. 21 Закона РФ «О милиции», ст. 8 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации. На основании обобщения зарубежного опыта аргументируется возможность законодательного закрепления в соответствующих нормах федеральных законов механизма возмещения государственных средств, затраченных на подготовку квалифицированных специалистов ОВД. Обосновываются конкретные предложения по правовому решению ряда проблем ресурсного обеспечения профессиональной подготовки кадров в ОВД (преимущественного кадрового и материально-технического).

Затем предлагается модель разработки законодательного документа, призванного наиболее полно и системно закрепить основы организации и функционирования исследуемой системы. По мнению автора, принцип системности проектирования этого сводного нормативно-правового акта требует, в первую очередь, последовательного согласования всех системообразующих компонентов образовательной отрасли права в данной сфере (раннюю профориентацию молодежи на службу в ОВД, специальное первоначальное обучение впервые принятых на службу сотрудников ОВД, подготовку специалистов с высшим и средним специальным профессиональным образованием и т.д.) таким образом, чтобы они были ограниченно связаны между собой и на этом всеобщем уровне обладали атрибутом объективности, т.е. отражали закономерности функционирования и развития системы профессиональной подготовки кадров в ОВД в целом. Это позволит не только значительно повысить эффективность правового обеспечения современной системы профессиональной подготовки кадров в ОВД, но и сделает возможным проектирование юридических институтов этой подотрасли образовательного права, сопровождающих специфические образовательные отношения, а также комплексных институтов, осуществляющих нормативно-правовое регулирование отношений на стыке административного права и образовательного, гражданского, социального, трудового и финансового. В силу сложности осуществления отдельных стадий законодательной процедуры и все возрастающих требований к качеству федеральных законов, этот подход, который может рассчитывать только на долгосрочную перспективу, соискатель относит к стратегическому направлению оптимизации правового обеспечения деятельности исследуемой системы. В качестве оперативного способа решения данной проблемы предлагается: 1) внесение соответствующих поправок в разделы II «Полномочия» и III «Организация деятельности» Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, 2) разработка и утверждение Правительством РФ Типовых положений обо всех типах образовательных учреждений МВД России, функционирующих в системе профессиональной подготовки кадров в ОВД; 3) разработка на новой основе ведомственных нормативно-правовых актов (Положений, Инструкций; Правил и т.д.), призванных регламентировать специфическую организационно-управленческую и образовательную деятельность вузов и ссузов МВД России.