Управление речным бассейном

Россия занимает второе место в мире (после Бразилии с ее крупнейшей р. Амазонкой) по объему годового речного стока. По расчетам, выполненным в государственном гидрологическом институте, средняя многолетняя величина сформировавшегося на территории России речного стока составляет 4043 км³, а вместе с притоком с территории соседних государств 4262 км³. На одного жителя Российской Федерации приходится около 28 тыс. м³ речных вод, что почти в 5 раз выше среднемировых показателей.

С точки зрения государственного регулирования водопользования в Российской Федерации существенным являются два обстоятельства. Первое – большая часть водных ресурсов страны сосредоточена в сравнительно слабо обжитых районах Севера европейской части, Сибири и Дальнего Востока. Второе – внутригодовое распределение речного стока в большинстве случаев не соответствует запросам большинства отраслей хозяйства. Более ³/₄ речного стока приходится на неустойчивый сток половодья и паводков, требующий регулирования при использовании различными отраслями водного хозяйства.

На территории Российской Федерации протекает более 2,5 млн рек, имеются 2 млн пресных и соленых озер, более 30 тыс. водохранилищ и гидроузлов различного назначения, 34 водохозяйственные системы по межбассейновому перераспределению стока, сотни инженерных сооружений по защите от вредного воздействия вод, более 3 тыс. месторождений подземных вод. На бассейны Каспийского и Азовского морей, где проживает свыше 80% населения России и сосредоточен ее основной промышленный и сельскохозяйственный потенциал, приходится менее 8% общего годового объема речного стока.

В применении к водным ресурсам достаточно отчетливо прослеживаются три положения:

1. Человек не может жить, не используя водные ресурсы. Поэтому основное направление в их сохранении и связанных с ними водных и наземных экосистем – это разумное управление этими ресурсами, охрана вод в процессе использования;

2. Несмотря на то, что водные ресурсы относятся к восполнимым природным ресурсам, возможности этого восполнения не беспредельны, а во многих случаях весьма скромны. Отсюда – острая необходимость не превышения некоторых пределов антропогенного воздействия, которые различны для разных регионов. При незнании этих пределов акцент должен быть сделан на максимально щадящее воздействие на водные объекты, так как любое антропогенное воздействие неизбежно влечет за собой негативные последствия, но они должны быть максимально минимизированы и компенсированы.

3. Разумно воздействовать на водные ресурсы возможно лишь с учетом связей всех частей гидросферы и звеньев круговорота воды между собой и с другими элементами среды. А поскольку значительная часть этих связей осуществляется через водосбор, то гидрологические процессы, происходящие на водосборной площади водных объектов, заслуживают не меньшего внимания, чем те, которые происходят в водных объектах.

Основными видами водопользования являются: использование воды в энергетике, в водном транспорте, коммунальном хозяйстве, в сфере отдыха и туризма. Вода играет определяющую роль в поддержании основных земных и водных экосистем.

Однако возможные антропогенные или природные изменения в водности рек и в возобновляемости подземных вод способны привести к засухам и наводнениям с катастрофическими последствиями. Загрязнение вод наносит ущерб здоровью людей, а также функционированию экосистем и экономическому развитию. В связи с этим во всем мире были разработаны различные подходы к управлению водными ресурсами, направленные на сочетание использования воды и ее защиты от количественного и качественного истощения. Вместе с тем, управление водными ресурсами часто ведется различными ведомствами, что приводит к сегментированным и не скоординированным действиям и потому остается малоэффективным.

На пороге XXI века постоянно увеличивается конкуренция и растет число конфликтов в области использования ограниченных мировых ресурсов пресной воды. Спрос на воду, таким образом, увеличивается, в то время как ее качество ухудшается.

Поскольку спрос на воду возрастает в соответствии с увеличивающимися потребностями, требуется осуществление централизованной политики в области регулирования использования водных ресурсов, интегрированной с различными аспектами водообеспечения населения, отраслей экономики и природных комплексов. Необходимость этого обусловлена тем, что использование водных ресурсов, как правило, связано с множеством противоречий, возникающих на межотраслевом, территориальном и межгосударственном уровнях

С каждым годом политики, ученые, практики и общественность все чаще обращаются к идеям бассейнового подхода в управлении водопользованием. В 2000 г. Европейский парламент и Совет Европейского Союза подготовили директивы по установлению рамочных действий Союза в области водной политики, где в качестве основного был заложен бассейновый принцип. В 2002 г. на Всемирной встрече в Йоханнесбурге эти правила были более подробно разработаны и принято решение о необходимости подготовки во всех европейских странах до 2005 г. национальных планов интегрированного управления водными ресурсами и водоснабжения на основе бассейнового подхода. Россия также ратифицировала эти решения, и в настоящее время бассейновый принцип определен в качестве одного из основных при реформировании системы государственного управления водопользованием.

Основополагающими принципами, изложенными в Рамочной Директиве ЕС по Воде, являются следующие:

бассейновый подход, при котором объектом управления является речной бассейн в его гидрографических границах, включая подземные воды;

создание или назначение уполномоченного органа, отвечающего за управление водными ресурсами;

разработка генерального плана управления и развития бассейна;

полное покрытие расходов на водные услуги, включая расходы в сфере окружающей среды и водных ресурсов, с учетом экономического анализа и в соответствии с принципом «загрязнитель платит»;

участие водопользователей (вовлечение субъектов водных отношений во все аспекты управления водными ресурсами) и их информирование.

Речные бассейны – это относительно замкнутые экосистемы. С этой точки зрения водные ресурсы оказываются в привилегированном, особом положении в природных комплексах. Они представляют собой систематизирующий фактор, увязывающий в одно целое разнообразные проявления биологической жизни на территории. Бассейновый принцип тем и хорош, что он вносит в механизмы управления природопользованием территориальный аспект. Нужно ли удивляться после этого, что в мировой практике существует тенденция к объединению органов управления окружающей средой и органов управления водными ресурсами.

Существующая государственная политика в области управления водными ресурсами направлена на экологически сбалансированное устойчивое развитие водного хозяйства. Сложная институциональная и экономическая ситуация в России затрудняет достижение данной цели. Постоянное загрязнение водных ресурсов, трудности с распределением воды, а также проблемы, стоящие перед некоторыми видами водопользования, – вот только некоторые из вопросов, которые не могут быть решены экономически эффективно с помощью существующей системы управления водными ресурсами в достаточно короткий срок.

Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России) видит решение существующих проблем в развитии модели управления речным бассейном как цельной природной экосистемы. Основной проблемой является отсутствие определенной и четкой организационной модели управления, которая бы отражала бассейновый подход и учитывала административное деление России и, кроме того, открывала возможности для эффективного взаимодействия между различными уровнями управления. Важными аспектами подобной модели являются финансово-экономические вопросы.

Бассейн водного объекта представляет собой территорию, поверхностный сток вод с которой через систему связанных водоемов и водоток осуществляется в море или озеро. Речной бассейн, как правило, охватывает территории нескольких субъектов федерации (за исключением немногочисленных водных объектов, расположенных на территории Приморского и Краснодарского края, Сахалинской, Камчатской области и некоторых других регионов).

Бассейн из-за природных географических и геологических особенностей представляет собой единую водохозяйственную, экологически связанную систему и в то же время, как правило, административно разделен, ответственность за его безопасность и развитие расчленяется между административными образованиями и отраслями различного профиля.

Новый Кодекс разделил территорию Российской Федерации на 20 бассейновых округов – Балтийский, Баренцево-Беломорский, Двинско-Печорский, Днепровский, Донской, Кубанский, Западно-Каспийский, Верхневолжский, Окский, Камский, Нижневолжский, Уральский, Верхнеобский, Иртышский, Нижнеобский, Ангаро-Байкальский, Енисейский, Ленский, Анадыро-Колымский и Амурский.

Бассейновый округ признается основной единицей управления в области использования и охраны водных объектов.

Центральным вопросом совершенствования структуры органов государственного управления является укрепление бассейнового звена, которое заключается в передаче на бассейновый уровень значительной части полномочий федеральных государственных органов управления использованием и охраной водного фонда, а также соответствующих ресурсов. Практически на бассейновом уровне должны быть сконцентрированы все необходимые полномочия по решению задач рационального использования и охраны водных ресурсов, развития водохозяйственного комплекса, а также сконцентрированы ресурсы.

В целях обеспечения рационального использования и охраны водных объектов будут созданы, а в ряде регионов продолжат работу, специальные органы – бассейновые советы. Они должны разработать рекомендации в области использования и охраны водных объектов в границах соответствующих бассейновых округов. В свою очередь, рекомендации должны учитываться при разработке схем комплексного использования и охраны водных объектов, которые станут обязательными для органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Сегодня государственная водная политика основывается на следующих основных принципах:

1) бассейновое планирование и государственное регулирование использования водных объектов;

2. 
   предупреждение экологически неблагоприятных последствий принимаемых решений по использованию водных ресурсов;
   
3. 
   устранение неблагоприятных последствий водохозяйственной деятельности, в первую очередь, в самом источнике этой деятельности;
   
4. 
   платность пользования водными объектами и целевое расходование водных платежей («вода платит за воду»), то есть финансирование водохозяйственных и водоохранных мероприятий за счет водных платежей);
   
5. 
   ресурсосбережение;
   
6. 
   экосистемность;
   
7. 
   открытость и гласность планирования водопользования, согласование интересов различных групп водопользователей на основе законодательно установленных приоритетов и процедур;
   
8. 
   разграничение сфер и пределов ответственности государства, местного самоуправления, хозяйствующих субъектов и граждан за состояние водных объектов, водохозяйственных систем и сооружений, за предотвращение вредного воздействия вод и обеспечение компенсации за нанесенный ущерб имуществу и здоровью в результате нерационального использования водных объектов или вредного воздействия вод;
   
9. 
   международное сотрудничество.
   

завершение формирования эффективной структуры органов государственного управления использованием и охраной водного фонда, развитием водохозяйственного комплекса;

создание и укрепление водохозяйственной инфраструктуры в виде совокупности субъектов, осуществляющих водохозяйственную деятельность и обеспечивающих обустройство и содержание водных объектов, безопасную эксплуатацию гидротехнических сооружений;

создание механизма устойчивого финансового обеспечения реализации водохозяйственных и водоохранных программ и мероприятий;

разработка и применение методов учета водных ресурсов в составе национального богатства на основе их полной стоимостной оценки;

обеспечение государственной поддержки водохозяйственной науки как важнейшей составной части технологического цикла воспроизводства, использования и охраны водных ресурсов;

развитие правовой базы и создание условий для стимулирования инновационного и инвестиционного процесса в водном хозяйстве;

обеспечение государственной поддержки в областях водохозяйственной и водоохранной деятельности, имеющих социальное значение;

совершенствование экономических методов государственного регулирования использования и охраны водного фонда и завершение перехода к их рациональному сочетанию их использования наряду с административными методами;

создание системы страхования в области использования и охраны водных объектов, эксплуатации гидротехнических сооружений, защиты населения и объектов экономики от наводнений и других видов вредного воздействия вод;

развитие системы мониторинга водных объектов и водохозяйственных сооружений, создание единой системы государственных информационных ресурсов в области водопользования, внедрение систем поддержки принятия управленческих решений.

Эффективность бассейновых принципов управления крупными экологически связанными территориями должна проявляться, по крайней мере, в следующем:

обеспечение более рационального использования бюджетных средств, выделяемых на цели компенсации амортизации гидротехнических сооружений, восстановление и укрепление берегов, систем водоснабжения и другие восстановительные работы;

обеспечение прогностичности управления на базе геоинформационной системы бассейна и многофакторном оперативном мониторинге;

из-за недостаточности централизованного бюджетного финансирования главным стимулом является изыскание в рамках реализации принципов бассейнового управления эффективных внебюджетных источников финансирования.

Достижение целей государственной водной политики требует объединения усилий государственных органов, органов местного самоуправления, хозяйствующих субъектов, осуществляющих водопользование, а также общественных организаций. Для этого должно быть достигнуто общее понимание ценности водных ресурсов и понимание необходимости принятия участия в выполнении соответствующих мер по их рациональному использованию, охране и воспроизводству. Система государственного управления является здесь главной движущей силой. На ней лежит и основная часть ответственности. «Цена вопроса» о принятии всесторонне обоснованных и своевременных управленческих решений о рациональном использовании водных ресурсов, улучшения качества воды и обеспечении водной безопасности - десятки миллиардов рублей в год.

Поэтому без решения задачи обеспечения безупречной и устойчивой работы государственной машины практически невозможно решение и масштабных вопросов совершенствования водохозяйственного комплекса, обеспечения водной безопасности. Вместе с тем, одна только государственная машина не в состоянии обеспечить решение всех задач. Требуется внимание и других участников водохозяйственной деятельности. Наилучший способ заключается в том, чтобы создать условия для проявления их экономических интересов. Главное условие для этого - введение в действие нового хозяйственного механизма водопользования, адекватного рыночным условиям и обеспечивающего резкую активизацию деятельности и согласование интересов всех заинтересованных сторон водных отношений. Чем быстрее будет осуществляться внедрение этого механизма, тем быстрее государство сможет освободиться от необходимости поддерживать водохозяйственную инфраструктуру и выделять значительные бюджетные средства на водохозяйственную и водоохранную деятельность и обеспечении безопасности гидротехнических сооружений.

Если поресурсный подход адекватен задачам управления процессами ресурсопотребления, то бассейновый – качествам природной среды.

В современной системе управления ведущую роль играет отраслевой аспект (он вызван интересами производства и ресурсопотребления), но в будущем территориальные аспекты управления станут доминирующими. Это диктуется интересами воспроизводства природной среды и стремлением обеспечить устойчивое развитие. В грядущей реформе управления использование бассейнового принципа будет иметь решающее значение.
Библиографический список
1. Федеральный закон Российской Федерации Водный Кодекс РФ от 03.06.2006 г. №74-ФЗ «Водный Кодекс Российской Федерации»

2. Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Росводресурсов в 2007-2009 годах, ФАВР, 2007

3. Приказ МПР России от 08.08.2002 № 511 «О совершенствовании и развитии водохозяйственного комплекса России на основе бассейнового принципа»;

4. Натальчук С.М. Мировой опыт применения водного законодательства //Государственное управление ресурсами. 2005. № 2.