В. Е. Сазонов Государственно-частное партнерство Гражданско-правовые, административно-правовые и финансово-правовые аспекты Москва



жүктеу 7.31 Mb.
бет1/87
Дата15.07.2016
өлшемі7.31 Mb.
  1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   87


Кафедра административного и финансового права

Российского университета дружбы народов

В.Е. Сазонов


Государственно-частное партнерство
Гражданско-правовые, административно-правовые и финансово-правовые аспекты

Москва

2012
УДК 347.4; 347.2; 347.3; 342.95; 346; 346.22; 346.26

ББК 67.4:65


Научные рецензенты:

профессор кафедры правового обеспечения государственной

и муниципальной службы Международного института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства

и государственной службы при Президенте Российской Федерации,

доктор юридических наук

Понкин Игорь Владиславович
первый заместитель начальника

Договорно-правового департамента МВД России

доктор юридических наук

Берзин Владимир Александрович
Доктор экономических наук, профессор

Михневич Алексей Викторович

Сазонов   В.Е. Государственно-частное партнерство: гражданско-правовые, административно-правовые и финансово-правовые аспекты / Кафедра административного и финансового права Российского университета дружбы народов / Предисл. д.ю.н., проф. А.Б. Зеленцова. – М., 2012. – 492 с.
ISBN 978-5-906069-31-3
Научная монография посвящена вопросам правовой природы, особенностей правового обеспечения, форм, механизмов, достоинств, недостатков и перспектив развития государственно-частного партнерства в 50 государствах мира, включая Россию. Представлен детальный комплексный анализ опыта правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в 25 зарубежных государствах (Австралия, Австрия, Азербайджан, Аргентина, Бельгия, Бразилия, Великобритания, Германия, Дания, Ирландия, Испания, Италия, Канада, Китай, Мексика, Нидерланды, Новая Зеландия, Перу, Португалия, США, Франция, Чили, Швейцария, ЮАР, Япония). Рассмотрен в отдельных аспектах также опыт 24 зарубежных государств – Беларуси, Гватемалы, Гондураса, Греции, Египта, Замбии, Казахстана, Кении, Колумбии, Кыргызстана, Латвии, Маврикия, Мальты, Пакистана, Польши, Румынии, Сербии, Словении, Танзании, Украины, Уругвая, Хорватии, Чехии, Южной Кореи.

Издание предназначено для научных работников, преподавателей, аспирантов, студентов юридических и экономических вузов, руководителей и работников коммерческих организаций, органов государственного и муниципального управления, а также для всех, кто интересуется вопросами государственно-частного партнерства.


ISBN 978-5-906069-31-3

© Сазонов В.Е., 2010, 2012

© ООО «Буки Веди», 2012

Дизайн обложки – ООО «Эдитус»



Содержание


Зеленцов А.Б. Предисловие ……………………………………..

7

Введение …………………………………………………………….


11

ГЛАВА 1. Государственно-частное партнерство: теоретические аспекты ……………………………………………


76

§ 1.1. Понятие и существенные признаки государственно-частного партнерства ………………………………………………


76

§ 1.2. Распределение рисков в государственно-частном партнерстве …………………………………………………………


108

§ 1.3. Правовая природа государственно-частного партнерства …………………………………………………………


111

§ 1.4. Краткий обзор законодательства Российской Федерации о государственно-частном партнерстве …………


133

ГЛАВА 2. Генезис, системные и иные особенности зарубежного законодательства о государственно-частном партнерстве и его применения ………………………………….

148

§ 2.1. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Австралии ………….


149

§ 2.2. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Австрии ……………..


160

§ 2.3. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Азербайджане ……..


169

§ 2.4. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Аргентине ………….


173

§ 2.5. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Бельгии ……………..


181

§ 2.6. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Бразилии …………..


192

§ 2.7. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Великобритании …..


207

§ 2.8. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Германии …………..


214

§ 2.9. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Дании ……………….


228

§ 2.10. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Ирландии …………..


235

§ 2.11. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Испании …………….


243

§ 2.12. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Италии ………………


251

§ 2.13. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Канаде ………………


267

§ 2.14. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Китае ………………..


278

§ 2.15. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Мексике …………….


287

§ 2.16. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Нидерландах ………


297




§ 2.17. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Новой Зеландии …..



303

§ 2.18. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Перу …………………


309

§ 2.19. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Португалии …………


317

§ 2.20. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в США …………………


326

§ 2.21. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства во Франции …………..


341

§ 2.22. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Чили …………………


346

§ 2.23. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Швейцарии …………


352

§ 2.24. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в ЮАР …………………


363

§ 2.25. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Японии ……………..


371

§ 2.26. Классификации моделей правовых режимов государственно-частного партнерства и моделей государственно-частного партнерства ………………………….

378

§ 2.27. Органы государственного и государственно-общественного управления в сфере государственно-частного партнерства за рубежом ………………………………

398




ГЛАВА 3. Некоторые особенности реализации государственно-частного партнерства в отдельных сферах общественных отношений ………………………………………..


409

§ 3.1. Особенности реализации проектов государственно-частного партнерства в области спорта ……………………….


409

§ 3.2. Особенности реализации проектов государственно-частного партнерства в области охраны здоровья граждан…


417

§ 3.3. Особенности реализации проектов государственно-частного партнерства в области образования ………………..


424

§ 3.4. Особенности реализации проектов государственно-частного партнерства в области транспорта ………………….


429

ГЛАВА 4. Проблемы и перспективы государственно-частного партнерства ………………………………………………………….


438

§ 4.1. Потенциальные преимущества государственно-частного партнерства ………………………………………………


438

§ 4.2. Недостатки и неопределенности государственно-частного партнерства ………………………………………………


455

Заключение ………………………………………………………….

482

Обращению к читателю ……………………………………………

487



Предисловие
По итогам заседания Международного консультативного совета по созданию и развитию международного финансового центра, состоявшегося 28 октября 2011 г., Правительству Российской Федерации совместно с Правительством Москвы было поручено представить предложения по внесению изменений в законодательство Российской Федерации и законодательство города Москвы в целях развития государственно-частного партнерства. Правительством Российской Федерации в настоящее время осуществляется разработка проекта федерального закона, направленного, в том числе, на расширение возможных форм реализации проектов на принципах государственно-частного партнерства1. До 1  апреля 2012 г. было поручено реализовать ряд мер по «совершенствованию механизма бюджетного инвестирования, осуществляемого в рамках государственно-частного партнерства через Инвестиционный фонд Российской Федерации, уделив при этом особое внимание разработке перечня критериев отбора финансируемых из средств Фонда проектов, реализация которых должна стимулировать рост экономики российских регионов»2.

Тлеющий мировой финансовый кризис обусловливает устойчивую тенденцию сокращения бюджетных возможностей не только России, но и вообще любого государства в мире на фоне все более прогрессирующих сервисно-инфраструктурных запросов населения и хозяйствующих субъектов.

Процесс урбанизации России, ведущий к укрупнению мегаполисов, сегодня является реальностью. Социально-экономическое развитие «новой» Москвы (присоединенных к ней с юга и юго-запада территорий), решение извечной проблемы транспортно-инфраструктурного кризиса, уже сопрягающегося с явным коллапсом, доведение до ума сочинской олимпийской спортивной инфраструктуры к 2014 году и казанской универсиадной спортивной инфраструктуры к 2013 году, создание/модернизация спортивных инфраструктур под проведение Чемпионатов мира по хоккею 2016 года и по футболу 2018 года в России, прекращение изоляции российских восточных регионов от остальной части страны и должное экономическое развитие этих регионов, что является залогом сохранения суверенитета и территориальной целостности страны, реализация многих иных масштабных, общенационального уровня проектов – осуществить всё это сегодня нереально только за счет одних лишь бюджетных ресурсов. Можно сказать, что государство вынуждено привлекать на такие проекты потенциал частного сектора. А можно сказать, и это будет, на наш взгляд, более методологически верно, что, опираясь на принцип народовластия, принцип государственно-общественного характера управления в ряде сфер общественных отношений (образование, культура, здравоохранение и т.д.), принцип социальной справедливости, государство должно привлекать потенциал частного сектора к реализации, обеспечению и защите публичных интересов.

Государственно-частное партнерство – это объективно обусловленный тренд современного развития экономики. Различным сторонам государственно-частного партнерства уже посвящено немало научных монографий, диссертационных исследований, великое множество научных статей и публицистических материалов, без счету новостных сообщений. Но в этом море мнений и информации крайне сложно ориентироваться. Во-первых, не так много действительно ярких и фундаментальных научных исследований, раскладывающих все по полочкам, а в посредственных работах уже просто «тонешь». Во-вторых, вокруг этой темы сломано уже немало научных «копий», но обнаружение «истины» пока еще слишком далеко.

Выходящая в свет с одобрения кафедры административного и финансового права Российского университета дружбы народов научная монография Всеволода Сазонова «Государственно-частное партнерство: гражданско-правовые, административно-правовые и финансово-правовые аспекты» вполне отвечает критериям качества научного исследования. Работа весьма актуальна и, главное, существенно выделяется на общем фоне существующих работ по этой теме своими высокими научными качествами, масштабами охвата и осмысления нормативного материала и научных источников.

При наличии некоторых недостатков и дискуссионных моментов, которых не лишено ни одно серьезное научное исследование, монография Всеволода Сазонова обладает несомненной научной новизной и практической значимостью.

Представляемая научная монография Всеволода Сазонова – это, прежде всего, крупное сравнительно-правовое исследование, аналогов которому нет по заявленной тематике в России, за рубежом если и есть, то немного.

Сравнительно-правовые исследования всегда в правовой науке считались если не «высшим пилотажем», то, во всяком случае, занятием, требующим весьма значительной собранности, кропотливости и особенно добросовестности. Как писал Отто Кон-Фреуд, «использование сравнительного метода требует знания не только иностранного языка, но и социального, прежде всего политического, контекста. Использование сравнительного права для практических нужд является неправильным, если оно осуществляется исключительно в духе легализма, который игнорирует этот контекст права».

Тема государственно-частного партнерства в этом смысле отягощена особой сложностью. Чтобы разрабатывать эту тему на должном научном уровне, следует отменно знать административное право, финансовое право, гражданское право, налоговое право, необходимо иметь также глубокие познания в общей теории права и в экономике. Но даже самое пристрастное ознакомление с работой Всеволода Сазонова вынуждает признать обоснованной претензию автора на серьезные познания в указанных научных направлениях.

Исследования зарубежного опыта государственно-частного партнерства не являются новинкой для отечественных исследований этой темы. Но в самом лучшем случае такие работы являют собой глубокое исследование опыта максимум одного-двух государств. А в абсолютном большинстве случаев даются вольные пересказы зарубежных обзоров невысокого качества, зачастую с опорой на устаревшие редакции нормативных актов, без обращения к оригинальным источникам, без разбора действующих нормативных правовых актов. Всеволод Сазонов с позиций гражданского права, административного права и финансового права стремится исследовать зарубежный опыт именно на основе зарубежных источников, в первую очередь – нормативных, обращаясь к актуальным их версиям, давая их чуть ли не постатейный анализ. Опираясь на первоисточники на оригинальных языках, в представляемой монографии детально разобраны особенности становления, развития и современного состояния правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в значительном количестве зарубежных стран, в числе которых: Австралия, Австрия, Аргентина, Бельгия, Бразилия, Великобритания, Германия, Дания, Ирландия, Испания, Италия, Канада, Мексика, Нидерланды, Новая Зеландия, Португалия, США, Франция, Чили, Швейцария, Япония и многие другие. Такой взгляд на проблему дорогого стоит.

Научная фундаментальность монографического исследования, широкий спектр задействованных научно-исследовательских методов, обладающие научной глубиной авторские дефиниции основных понятий, авторские научные концепции и классификации, длинные ряды ярких примеров, стройные логические выкладки, представленный в монографии уникальный и интереснейший научный материал, новаторские, притом совершенно адекватные и убедительно обосновываемые, авторские подходы – все это делает настоящее издание весьма достойным, способным вызвать существенный интерес у профессионалов и обладающим высокой научной ценностью для административного права, финансового права и гражданского права.
Зеленцов Александр Борисович,

доктор юридических наук, заведующий кафедрой административного и финансового права юридического факультета Российского университета дружбы народов, профессор




Введение
Современное состояние все более глобализирующейся мировой экономики с новыми вызовами определяет необходимость того, что органы государственного управления и органы муниципального управления многих государств все больше должны выступать в новых для себя ролях, вырабатывать новые модели как собственной деятельности, так и взаимодействия с другими субъектами экономической сферы, искать более эффективные формы предоставления публичных услуг в условиях ограниченности ресурсов.

Низкий уровень качества и недостаточная развитость ЖКХ-инфраструктуры3, транспортной, телекоммуникационной и иных инфраструктур являются в настоящее время существенным барьером на пути экономического роста нашей страны.

В настоящее время, когда экономический кризис охватил многие страны, российское государство вынуждено оказывать еще большее влияние во многих отраслях экономики, но в условиях сокращения финансовых ресурсов государства его возможности осуществлять долгосрочные проекты существенно снижаются. Это обстоятельство требует поиска и внедрения новых форм сотрудничества между государством и частными хозяйствующими субъектами – механизмов государственно-частного партнерства4 (испан. – Colaboración público-privada или Asociación público-privada; англ. – Public-Private Partnership; франц. – Partenariat public-privé; нем. – Öffentlich-Private Partnerschaft; итал. – Partenariato Pubblico Privato; дат. – Offentlig-Private Partnerskaber).

Важность и даже необходимость применения механизмов государственно-частного партнерства во многом обусловлена государственными бюджетными кризисами, проявляющимися в нехватке финансовых ресурсов в условиях, с одной стороны, увеличения размеров государственного долга и, с другой стороны, роста публичных потребностей в области инфраструктурного обеспечения.

Проекты государственно-частного партнерства в его различных формах активно набирают популярность во многих странах в качестве инструмента создания новых объектов инфраструктуры, предоставления инфраструктурных и иных публичных услуг, для организации общественных работ.

При этом государственно-частное партнерство – не новое изобретение сегодняшнего дня или последних 30 лет. Несмотря на то что этот феномен представляется в последние десятилетия как некое изобретение, настоящая инновация на международном и на национальном уровнях (прежде всего, как инструмент для развития инфраструктуры), в действительности сотрудничество между публичным и частным секторами для создания, обеспечения и управления инфраструктурой, особенно транспортной, имеет давние традиции во многих странах мира. История проектов государственно-частного партнерства в Бразилии, Испании, Италии, Мексике, США, Франции, ряде других стран насчитывает несколько столетий.

В России XIX века был известен опыт использования концессии. В 1836 году император Николай I предоставил концессию на строительство железнодорожной ветки из Петербурга в Царское Село Францу Антону фон Герстнеру. Под реализацию указанного проекта государством были бесплатно выделены земельные участки и предоставлены гарантии5.

Французский автор Ксавье Безансон в 2004 году издал книгу с говорящим за себя названием – «2000 лет истории государственно-частного партнерства для строительства систем и объектов общего пользования»6. И, надо признать, его аргументы в поддержку своего тезиса, отраженного названием книги, достаточно резонны.

В самом первом приближении, государственно-частное партнерство – это общее понятие, обозначающее совокупность механизмов привлечения ресурсов, финансовых и организационных возможностей и усилий частного сектора органами публичной власти в публичных интересах7 (то есть для достижения определенных публичных целей) и охватывающее широкий спектр взаимовыгодных коммерческих и организационных отношений между публичным (государственным, муниципальным) и частным секторами, основанных на совместных усилиях по достижению искомых результатов для публичного сектора услуг (строительство, реновация и эксплуатация объектов инфраструктуры, предоставление услуг, управление). Это понятие часто используется как общий термин для обобщенного обозначения целого ряда соглашений между государственным сектором и частными организациями, но такое использование указанного понятия не вполне корректно, так как при этом происходит смешивание государственно-частного партнерства как особой формы взаимодействия государства и частного сектора, имеющего соответствующее особое содержание, со всеми другими многообразными формами сотрудничества указанных сторон.

В России актуализируются не только задачи внедрения и развития механизмов государственно-частного партнерства и их правового обеспечения, что уже заявлялось в качестве приоритетных задач руководителями государства8, но и задача создания ​​моделей (и методик) фиксации и замера результатов и оценки эффективности государственно-частного партнерства, в частности, оценки эффективности структуры капитала в государственно-частных партнерствах9, выработки и внедрения механизмов предупреждения некоторых негативных моментов, с которыми сталкивались зарубежные государства при реализации схем государственно-частного партнерства.

В Бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2011–2013 годах говорилось, что «государство не должно подменять собой частный сектор или выбирать за него перспективные направления развития… Предпочтительной формой поддержки должно стать софинансирование тех или иных проектов либо стимулирование видов деятельности, способствующих модернизации, в рамках государственно-частного партнерства. Необходимо повысить эффективность использования государственных инвестиций. Наряду с задачами, за решение которых полностью отвечает государство, они должны стать катализатором для вложения средств частного сектора в те сферы и проекты, где одновременно с использованием бюджетных средств возможно и целесообразно привлечение внебюджетных ресурсов. При этом стоит более интенсивно использовать механизмы государственно-частного партнерства»10.

На пресс-конференции по итогам форума АТЭС Президент Российской Федерации В.В. Путин отметил, что «в числе достижений АТЭС в 2012 году – реализация инициатив, обеспечивающих более плотное взаимодействие между правительством и бизнесом, формирование государственно-частного партнерства по вопросам политики… Мы расширяем инфраструктурные возможности»11.

По мере все более активного и масштабного использования механизмов государственно-частного партнерства для реализации сервисно-инфраструктурных и связанных с ними обеспечительных целей, институт государственно-частного партнерства, вопросы его правового обеспечения и реализации становятся объектом пристального внимания в научно-монографической и научно-статейной литературе, в диссертационных исследованиях, в официальных докладах и выступлениях.

Актуальность настоящего исследования определяется также сегодняшними дискуссиями относительно направлений экономического развития страны, в том числе по проекту государственной программы «Развитие внешнеэкономической деятельности»12, проекту государственной программы «Управление федеральным имуществом» (на период 2013–2015 годов)13 и ряду других проектов официальных программных документов.

Обсуждается необходимость принятия федерального закона «О государственно-частном партнерстве», на сайте Минэкономразвития России размещен для обсуждения соответствующий законопроект14.

Исследование государственно-частного партнерства в широком смысле актуализируется и в связи с предложениями Минюста России законодательно закрепить такие организационно-правовые формы, как «государственно-общественные объединения» и «общественно-государственные объединения»15.

Тему государственно-частного партнерства (как в целом, так и по отдельным ее сегментам) сложно назвать малоисследованной, ей посвящено великое множество работ.

  1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   87


©dereksiz.org 2016
әкімшілігінің қараңыз

    Басты бет