Эволюция статуса и функций

В 2000 году в Российской Федерации существенно изменился порядок формирования верхней палаты парламента — Совета Федерации. Если в предшествовавший период (с 1996 по 1999 год) в состав палаты входили главы исполнительных и законодательных органов государственной власти 89 субъектов Российской Федерации, то с 2000 года членами палаты стано­вятся представители, специально назначенные исполнительными и законо­дательными органами власти для работы в этой палате. Цель настоящей главы — рассмотреть воздействие данной реформы на то, каким образом верхняя палата осуществляет свои конституционные функции. В статье будет проведено сопоставление Совета Федерации с верхними палатами парламентов других демократических стран, с тем чтобы выявить сходство и различия между ними с точки зрения их функционирования и внутреннего развития.

Начать стоит с рассмотрения взаимосвязи между демократическим представительством и двухпалатными законодательными собраниями в общем плане. Понятие демократии подразумевает систему правления, при которой каждый отдельный гражданин, будучи наделен правом участвовать на равных в выражении своих предпочтений относительно той или иной политики правительства, делегирует часть своих суверенных прав поли­тикам и должностным лицам. Согласно демократической теории, для того чтобы предпочтения граждан учитывались при выборе правителей, тре­буется проводить всенародные свободные и честные выборы на регулярной основе. Другим условием демократии является обеспечение гражданам институциональных условий для того, чтобы осуществление ими своих по­литических прав имело смысл, то есть обеспечение гарантии их свобод, таких как свобода объединения в организации и свобода слова, позволяю­щие им участвовать в публичном обсуждении той или иной политики. Та­ким же значимым, как принцип равноправного участия, является, согласно

7.1. Двухпалатный парламент и представительная демократия 477

Роберту Далю (Robert Dahl), принцип конкуренции между теми, кто осу­ществляет властные полномочия, с тем, чтобы граждане и их представи­тели имели возможность посредством голосования делать содержатель­ный выбор между альтернативными вариантами политики¹. Выборы без конкуренции становятся пустым ритуалом, о чем свидетельствует практика советских доперестроечных выборов. Выборы депутатов в советы пред­ставляли собой церемонию, цель которой заключалась в демонстрации солидарности населения по отношению к государству.

Одним из последствий подобных выборов стала стагнация советской политической системы, вызванная отсутствием механизмов обратной связи и подотчетности политиков гражданам. Данный пример говорит о том, что институты демократии, дающие политикам возможность корректировать курс в соответствии с меняющимися условиями и запросами, могут тем са­мым положительно влиять на качество управления лишь в том случае, если позволяют гражданам действительно выбирать между конкурирующими альтернативами, а также в должной мере обеспечивают публичное обсуж­дение и дискуссию относительно последствий каждого из предлагаемых по­литических курсов. Иными словами, основных условий для реальной пред­ставительной демократии два: равенство прав граждан на участие в полити­ческой жизни государства и настоящая конкуренция между претендентами на власть, дающая гражданам возможность альтернативного выбора.

Становление республиканской формы правления сделало парламент наиболее важным институциональным механизмом, посредством которого осуществляется принцип народного суверенитета, а выборы — единственно возможным способом формирования парламента². Отличие демократи­ческой системы правления от монархии и других разновидностей самодер­жавия — в исходной посылке, согласно которой источником государствен­ного суверенитета является народ. Она отражена, к примеру, в статье 3 Конституции Российской Федерации, утверждающей, что «носителем су­веренитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ». Сходные положения содержатся в конституциях других современных демократий. Институциональные осо­бенности данного государственного устройства определяют, каким именно образом народ как коллективное сообщество делегирует тем или иным органам власти свои полномочия по управлению государством. Они уста­навливают распределение полномочий между различными уровнями и ветвями власти и определяют, какие из властных решений должны прини­маться выборными должностными лицами, какие — коллегиальными ор­ганами, а какие — назначаемыми чиновниками (которые в свою очередь

1

consolidation, 1789-1999. N.Y., 2000.

подотчетны выборным органам и выборным должностным лицам). Каче­ство управления при демократической системе зависит от того, насколько эти институты позволяют политикам осуществлять свои полномочия и насколько те, кто делегировал им власть, могут спрашивать с них за осу­ществление этих полномочий. Нет априорных оснований полагать, что парламентская, полупрезидентская либо президентская система более де­мократична по своей сути, чем другие, поскольку каждая из них в общем совместима с основными демократическими принципами, предполагаю­щими баланс между делегированием власти и средствами обеспечения ответственности политиков перед гражданами как коллективным целым.

При выборе между кандидатами и направлениями политики как при всеобщем голосовании, так и в законодательных органах представляется самоочевидным: наиболее оправданный принцип принятия решений со­стоит в том, что решение, поддерживаемое большинством, должно иметь преимущество перед предпочтениями меньшинства. Следует, однако, ого­ворить: наукой уже давно признано, что принцип «власти большинства» имеет множество недостатков, причем некоторые из них приводят к под­мене воли большинства волями различных меньшинств.

Рассмотрим пять связанных с этим проблем³.

1. 
   Разная степень интенсивности предпочтений. Разным людям свой­
   ственна различная степень выраженности (интенсивности) тех или иных
   предпочтений по поводу того, каким образом правительство должно осу­
   ществлять свои функции. К примеру, если по какому-либо вопросу предла­
   гается выбор между вариантами A и B, большинство людей может отдавать
   незначительное предпочтение варианту A, в то время как меньшинство
   страстно привержено варианту B. Системы, основанные на принципе ра­
   венства поданных голосов, — будь то референдум, законодательное собра­
   ние или голосование в комитете — неспособны определять сравнительный
   «вес» различных предпочтений с учетом неодинаковой интенсивности их
   выражения.
   
2. 
   Разный уровень информированности. Большинство может быть от­
   носительно слабо информировано по определенной проблеме, в то время
   как меньшинство информировано гораздо лучше и таким образом форму­
   лирует свои предпочтения на основе более глубокого знания. Это обстоя­
   тельство может дать меньшинству дополнительное преимущество перед
   большинством.
   
3. 
   Неравенство в доступе к организационным ресурсам. Небольшой
   группе людей зачастую проще и дешевле организоваться для осуществле­
   ния коллективных действий, чем более крупным общностям. В результате
   сравнительно небольшая, но лучше организованная группа может успешно
   

реализовать свои интересы в ущерб благополучию большинства. Посред­ством распределительной политики они могут присваивать значительную долю ресурсов всего сообщества, перекладывая при этом издержки на всех остальных граждан. Следствием этого является снижение совокупного благополучия общества.

4. 
   Различный доступ к материальным ресурсам. Время, которое граж­
   дане могут выделить на ознакомление с общественно-политическими
   вопросами и на проведение индивидуальных или коллективных действий
   для оказания воздействия на политику, распределено неравномерно, также
   как и образование, доходы и социальный статус. Все эти неравномерности
   влияют на способность граждан артикулировать свои интересы и на то,
   насколько серьезно воспринимают их политики. Более того, в обществах,
   где факторы социальной и экономической дифференциации накладываются
   один на другой, такие различия могут иметь кумулятивный эффект, созда­
   вая тем самым постоянные преимущества для привилегированного мень­
   шинства как в общественной жизни, так и в управлении государством.
   
5. 
   Постоянные меньшинства. Во многих обществах водораздел между
   различными группами раз и навсегда устанавливается случайностями
   происхождения, такими, как этническая, расовая, религиозная или язы­
   ковая принадлежность. Вокруг подобных барьеров могут сложиться груп­
   повые идентичности, в результате чего одна группа постоянно оказывается
   в большинстве, а другая — в положении вечного меньшинства. При систе­
   ме, основанной на власти большинства, та или иная группа людей может
   навсегда остаться в уязвимом положении. Поэтому один из вызовов систе­
   мы, основанной на власти большинства, состоит в том, чтобы обеспечить
   защиту прав меньшинств, в особенности таких, которым последователь­
   ное применение принципа власти большинства может нанести ущерб.
   

интересах не станет для него непреодолимым. Кроме того, зачастую совсем не ясно, в чем именно состоит общественное благо. Скажем, увеличение совокупного благосостояния общества — несомненное благо с точки зре­ния экономики, но при достижении этой (или какой-либо другой) цели об­ществу нередко приходится выбирать, каким образом перераспределить издержки и выгоды. Кроме того, целеполагание в любом обществе — про­цесс, неизбежно связанный с политикой. Поэтому в новейшее время люди пришли к пониманию демократии как системы правил и процедур, обес­печивающих большинству последнее слово при принятии значимых для общества политических решений, а не как набора конкретных целей, ко­торые должны быть достигнуты. В процедурном подходе к демократии подчеркивается необходимость гарантий прав и свобод граждан, а также соблюдения надлежащего порядка обсуждения и принятия решений по тем или иным вопросам. Кроме того, во многих обществах процедурный подход накладывает ограничения на возможности большинства ущемлять интересы меньшинств. В Британии говорят, что суверенные права пар­ламента, действующего как коллективный представитель всей нации, не ограничиваются ничем, так что «единственное, что не может сделать пар­ламент, — это превратить мужчину в женщину». Вместе с тем обычаем установлены определенные процедуры, которых следует придерживаться при принятии решений в парламенте. А в последнее время британцы мо­гут добиваться применения общеевропейских правозащитных стандартов путем обращения в Европейский Суд по правам человека. Таким образом, власть большинства при демократическом строе означает особый набор процедур, изменить которые нелегко и которые обеспечивают принятие решений, отражающих в конечном счете волю большинства.

Решения по конкретным вопросам организации власти могут вызы­вать исключительно острые споры. В России, как и в других посткомму­нистических странах, вопрос о степени концентрации полномочий в руках Президента либо законодательной ветви власти был предметом напря­женной дискуссии. Делегирование полномочий субъектам Федерации от­носительно федерального центра по-прежнему остается крайне трудной проблемой, и ее институциональное решение находится в процессе разви­тия. В Соединенных Штатах отцы-основатели Конституции делали особый упор на необходимость разделения политических полномочий между раз­личными субъектами как «по вертикали» — между инстанциями различ­ного уровня, так и «по горизонтали» — между ветвями власти. По их за­мыслу, система сдержек и противовесов, ограничивающая возможности любой инстанции или ветви власти выходить за рамки своих полномочий, не допускающая превышения власти, должна была также подталкивать различные составляющие государства к компромиссу и сотрудничеству друг с другом. Это будет способствовать умеренности в политике и, как предполагалось, нахождению более квалифицированных решений. Кроме

7.1. Двухпалатный парламент и представительная демократия 477

того, в качестве ответной реакции на крайности британской монархической системы они стремились не допустить сосредоточения полномочий в руках исполнительной ветви, а для этого, обеспечить равенство законодательной и исполнительной власти.

С другой стороны, пример французской Пятой республики указывает современным создателям конституций совершенно иное направление мысли в поисках способов уравновесить власть президента и парламента. В 1946 году в своем выступлении на митинге в Байё («Манифест Байё») Шарль де Голль предвосхитил то понимание президентства и парламента­ризма, которое впоследствии легло в основание Конституции Пятой рес­публики. При этом отправной точкой для него служила явная слабость исполнительной власти при Третьей республике. «Манифест Байё» начи­нается с признания классического принципа разделения властей на зако­нодательную, исполнительную и судебную⁴:

«…Сама суть демократии заключается в выражении разных мнений и в том, что их выразители пытаются соответствующим образом направлять с помощью избирательного права действия общества и принятие законов. Но все основополагающие принципы и весь опыт также требуют четкого разделения и строгого равновесия между всеми видами государственной власти — законодательной, исполнительной и судебной; а кроме того, над всеми политическими случайностями, посреди множества интриг и комби­наций должен стоять общенациональный арбитр, который поддерживает максимальную преемственность».

Кроме того, де Голль признает необходимость двухпалатного парла­мента:

«Все хорошо понимают, что право окончательного голосования при принятии законов и бюджетов должно принадлежать собранию, избирае­мому путем всеобщих и прямых выборов. Однако первоначальные дей­ствия такого собрания могут и не отличаться проницательностью и полной беспристрастностью. Поэтому необходимо поручить второму собранию, избранному и составленному иным способом, публичное рассмотрение всего того, что приняло к рассмотрению первое, а также формулирование поправок и выдвижение планов действий…»

Затем де Голль переходит к своему видению порядка формирования исполнительной власти:

«Само собой разумеется, что исполнительная власть не может исхо­дить от парламента, состоящего из двух палат и осуществляющего зако­нодательные полномочия, в противном случае возникает угроза смешения

De Gaulle Ch.

полномочий, при котором работа правительства не будет представлять собой ничего, кроме собрания делегаций. <…> Поистине единство, спло­ченность и внутренняя дисциплина правительства Франции должны быть священны, иначе руководство страны вскоре станет бессильным и не­дееспособным. <…>

Следовательно, исполнительная власть должна исходить от главы госу­дарства, поставленного над партиями, избранного коллегией, включающей в себя парламент, но гораздо более многочисленной и составленной та­ким образом, чтобы он был Президентом не только Республики, но и всего Французского Союза. На главе государства должна лежать обязанность при выборе должностных лиц согласовывать общий интерес с тем на­правлением, которое задается парламентом. На него должна быть возло­жена задача назначать министров, и прежде всего, конечно, премьер-ми­нистра, которому предстоит возглавлять работу и направлять действия правительства. Глава государства должен принимать решения о вступлении в силу законов и издании указов, поскольку они накладывают на граждан обязательства по отношению к государству как единому целому. Он дол­жен председательствовать на заседаниях правительства, обеспечивая тем самым ту преемственность и последовательность, без которой нация об­ходиться не может. Ему поручается быть арбитром, стоящим над полити­ческой конъюнктурой, — либо обычным способом, через консультативные механизмы, либо, при серьезных неурядицах, предлагая нации сообщить ее суверенное решение посредством голосования. В случаях, когда отчизне грозит опасность, он обязан быть гарантом национальной независимости и заключенных Францией договоров».

Концепция де Голля, представляющая собой смешанную парламентско-президентскую систему, получила широкое распространение за последние пятнадцать лет при принятии конституций в новых демократиях⁵. Она предусматривает три институциональных русла, по которым суверенная нация делегирует принятие решений своим выборным представителям. Первое русло — нижняя, или народная, палата парламента, на которую возложены обязанности принимать законы и бюджет. Второе — верхняя

палата, которая в свою очередь предназначена уравновешивать нижнюю. Она должна избираться иным способом, чем нижняя палата, и реагиро­вать на ее законодательные решения собственными предложениями и поправками. И, наконец, третье русло — президент, избираемый, по идее де Голля, некоей широкой общенациональной ассамблеей, наделенный обширными полномочиями для того, чтобы оберегать преемственность и целостность проводимой политики, назначающий правительство и стоя­щий над схваткой партийных и частных интересов.

Создатели Конституции Соединенных Штатов также предусматривали три инструмента осуществления народного суверенитета на федеральном уровне: Президент и две палаты Конгресса, которые обе формируются посредством всенародных выборов. Предполагалось, что палаты будут различаться по численности, составу и полномочиям, и при этом исходили из того, что указанные различия повлияют на характер функционирования каждой из палат. Желательность двухпалатной структуры сама по себе не подвергалась сомнению. Отцы-основатели были очень хорошо знакомы с двухпалатными собраниями (законодательные собрания в 12 из 13 ко­лоний были двухпалатными), и положение о том, что «общенациональный законодательный орган должен быть двухсоставным», было принято в самом начале работы Конституционного конвента 1787 года «без дебатов или разногласий»⁶. Разработчики Конституции признавали двухпалатную систему как дополнительный инструмент ограничения власти путем огра­ничения возможности законодателей злоупотреблять своими полномочия­ми, подобно тому как разделение властей между исполнительной и законо­дательной ветвями должно сдерживать исполнительную власть. Джеймс Уилсон заявил на заседании Конституционного конвента:

«Если власть законодательного органа не будет ограничена, не будет ни свободы, ни стабильности; а ограничить ее можно только разделив на две составляющие, отдельные и независимые друг от друга»⁷.

Идея состояла в том, что палаты должны быть, по выражению Мэди­сона, «двумя различными сообществами людей, которые могут наблюдать друг за другом и сдерживать один другого»⁸.

Однако хотя отцы-основатели охотно соглашались между собой в том, что обе палаты в двухпалатном законодательном органе должны быть «от­дельными и независимыми друг от друга» и, следовательно, различаться по способу своего избрания, по численности и по сроку полномочий депу­татов, а также по набору вверенных им прав и обязанностей, они сильно

6

расходились во мнениях относительно способа избрания членов Сената. Делегаты понимали, что нижняя палата должна выражать принцип все­народного представительства и равенства в распределении мест сообраз­но численности населения. Они также исходили из того, что Сенат должен быть меньше по составу и иметь в большей степени совещательные функ­ции. Однако вопрос о способе формирования верхней палаты оказался крайне конфликтным. В дискуссии отразились две принципиально различ­ные концепции федеративного союза. Согласно одной, союз представлял собой соглашение или договор между суверенными государствами (шта­тами), по которому каждое уступало некоторые из своих полномочий фе­деральному правительству; вторая считала федеративный союз полити­ческим выражением суверенной нации. Эти две концепции в свою очередь подразумевали совершенно разные способы выборов представителей. В соответствии с первой избирательными округами должны стать штаты, причем каждый штат получает равное число представителей. По второй, избирательные округа должны составляться в соответствии с принципом равноправия каждого отдельного гражданина. Конечно, это были не просто абстрактные философские расхождения. Политические вожди маленьких штатов не хотели отказываться в пользу федерального союза от полномо­чий, которыми обладали их штаты, а потому не хотели признавать приори­тет принципа народного представительства перед принципом равнопра­вия штатов. В конце концов был достигнут компромисс, представлявший собой значительную уступку делегатам небольших штатов. Соглашение, как известно, предусматривало, что Сенат должен быть составлен из рав­ного числа представителей от всех штатов, больших и малых, в то время как нижняя палата должна состоять из фиксированного числа представи­телей от округов, равных по численности населения. Однако в отличие от деголлевской Пятой республики эта модель не была продуктом какого-либо целостного видения, она являлась скорее «платой за единство»⁹.

Авторы «Федералиста» в своих публичных выступлениях с целью укре­пить поддержку новой конституционной модели приводили традиционные доводы в пользу двухпалатной системы: с одной стороны, она обеспечит более широкое представительство интересов при обсуждении политики, с другой — улучшит качество принимаемых законов посредством предот­вращения и исправления ошибок в решениях законодателей¹⁰. В сущности, именно эти два довода служили обоснованием двухпалатной системы на протяжении всей истории¹1. Вторая законодательная палата дает допол­нительные гарантии того, что большинство не будет иметь возможности

⁹ LeeF.E., OppenheimerB.I. Sizing Up the Senate: The Unequal Consequences of
Equal Representation. Chicago, 1999. P. 43.

¹⁰ The Federalist Papers. N.Y., 1961.

¹¹ Tsebelis G., Money J. Bicameralism. N.Y., 1997. P.35-42.