Основные принципы реализации государственной региональной политики

Важнейший принцип эффективного управления – предоставление государственной поддержки только в том случае, если территория не имеет достаточных прав и ресурсов, чтобы решить конкретную проблему без помощи федеральных властей. Такой подход, с одной стороны, обеспечивает концентрацию общегосударственных ресурсов на ограниченном числе объектов регулирования, а с другой – предполагает полную открытость регионов в части их собственных возможностей. Это новое явление в отечественной экономике, поскольку в условиях директивного планирования приоритеты «поддержки» территорий определялись с учетом не экономических потребностей, а интересов Центра, и прежде всего оборонно-промышленного комплекса.

Следующий принцип – легитимность. Любые действия по государственному регулированию территориального развития должны исходить только из уже функционирующих федеральных законов. Не должно быть противоречий между федеральными и местными законами или специально принятыми нормативными актами⁵⁷.

Одними из принципов эффективного территориального регулирования являются региональная инициатива и региональное исполнение. Как правило, федеральные решения о конкретных мерах территориального развития должны инициироваться субъектами Федерации и муниципальными образованиями. В этом случае Правительство выделяет дополнительные ресурсы, а регионы реализуют принятые решения.

При осуществлении государственного регулирования развития территорий следует исходить из конкретных целевых задач по улучшению функционирования социально-экономической сферы субъекта РФ. Реализуемые в этом направлении мероприятия должны иметь количественно достижимые параметры в соответствии с поставленной целью: рост объема ВВП (ВРП), объемов промышленного производства, сельского хозяйства, услуг, доходов, занятости, снижение инфляции и т.п. Выполнение данного условия возможно лишь при стабильном экономическом развитии. В Российской Федерации, где на протяжении 1991–1998 гг. каждый последующий год приносил снижение производства ВВП и уменьшение реальных экономических доходов населения, это было недостижимо, и только с 2000 г. наступили позитивные изменения, пока кризис не вызвал новый спад в 2009 г.

Важный принцип государственной поддержки территорий – ее адресный, селективный характер и предельно допустимая локализация. Помощь должна оказываться не субъекту Федерации в целом, а наиболее нуждающимся (отсталым, депрессивным, стагнационным и иным) территориям и конкретным поселениям.

Следующим принципом государственного регулирования является учет отдаленных и сопряженных результатов. Итог государственной селективной поддержки отдельного региона в виде периодических финансовых вливаний или разовой поддержки какого-то хозяйственного субъекта на общегосударственном уровне проявится небыстро и, как правило, в опосредованном виде. Надо отделять текущие и частные перемены от сущности отдаленных изменений, которые могут произойти после завершения воспроизводственного цикла и реализации всех региональных факторов.

Одним из условий государственной поддержки является адекватность реакции территорий, т.е. страна вправе рассчитывать, что действия по поддержке одного из регионов будут иметь равноценную реакцию объекта такой поддержки. Правительство может ожидать встречной инициативы по разрешению кризисной региональной ситуации, введению более жестких режимов экономии ресурсов, активизации использования всех собственных источников развития и т.п.

Важный принцип ГРЭП – приоритет государственных интересов при размещении производительных сил (промышленности, энергетики, производственной инфраструктуры). Реальная практика региональной политики в России в настоящее время состоит в том, что она в основном подчинена задачам преодоления отрицательных последствий мероприятий общегосударственной социально-экономической политики для конкретных республик (краев, областей), обосновываемых на федеральном уровне и зачастую не учитывающих их специфики. При этом собственно задачи региональной политики – рост уровня жизни населения и уменьшение территориальной дифференциации социально-экономического развития – отодвигаются на второй план.

При рассмотрении принципов межрегиональной политики необходимо также анализировать стратегии размещения производительных сил на территории России, которые создавались, к сожалению, только в 70-е – начале 80-х гг. с учетом территориальных пропорций и обосновывались с социальных позиций. Подобные стратегии развития регионов должны стать основой для развития промышленности и сельского хозяйства по всей стране и особенно на Дальнем Востоке.

В качестве принципа региональной политики, на наш взгляд, может также рассматриваться непосредственное перераспределение государственных средств между субъектами Федерации.

Федеральное правительство с начала рыночных реформ выделяет часть средств федерального бюджета для финансовой помощи бюджетам субъектов Федерации (раздел 11 функциональной классификации расходов федерального бюджета). В 2002 г. доля такой помощи составила 13,63% расходной части бюджета, в 2007 г. – 33,76%. Рост обусловлен появлением новой, четвертой части 11-го раздела, предусматривающей выделение средств государственным внебюджетным фондам. В расходах бюджета до 14,35% увеличилась доля других подразделов 11-го раздела: финансовая помощь бюджетам других уровней, фонды компенсаций, другие межбюджетные трансферты. Одновременно сократились средства Фонда софинансирования социальных расходов (с 0,96 до 0,65% расходной части бюджета в 2007 г.) и Федерального фонда финансовой поддержки бюджетов субъектов Федерации (с 7,57 до 7,1%).

До недавнего времени региональная политика федерального правительства во многом была ориентирована на решение текущих социальных проблем. Доля государственных капитальных вложений, поступающих в регионы на безвозвратной основе в рамках реализации целевых региональных программ и других мероприятий в области регионального развития, очень небольшая. В 2002 г. она составила только 0,25% расходной части бюджета, а в 2007 г. в виде Фонда регионального развития – 0,12%, но это, конечно, не все. Кризис 2008–2009 гг. заставил отказаться от данных подходов к осуществлению региональной политики.

Вместе с тем в соответствии с основополагающими принципами помощь следует оказывать регионам, которые находятся в наихудшем, кризисном положении. Но не все такие субъекты РФ имеют недостаточную налоговую базу. Поэтому в современной бюджетной политике, когда принимаются решения о выделении конкретных сумм, следует учитывать реальную ситуацию в регионах.

• 
  территориальная (пространственная) структура государства;
  
• 
  регионы (федеральные округа, субъекты Федерации, территории муниципальных образований);
  
• 
  проблемы экономического, социального и экологического характера, имеющие важное значение как для регионов, так и для Федерации в целом.
  

Объектами региональной политики в федеративном государстве выступают субъекты Федерации, а местной политики – территории более низкого порядка – города, районы, села, деревни. Вместе с таким подходом в качестве объекта региональной политики рассматривается формирование и функционирование других территориальных образований, границы которых не совпадают с административно-территориальным делением страны – территориально-промышленных комплексов, агломераций городской и сельской местности и др.⁵⁹

В силу особенностей действующей модели российского федерализма, глубокой экономической дифференциации российских регионов, а также общих трудностей переходного этапа механизм согласования позиций Федерации и ее субъектов, их взаимодействие в решении важнейших общегосударственных задач складываются достаточно сложно и противоречиво.

Субъекты ГРЭП – это структуры, которые осуществляют региональную экономическую политику. Их условно можно разделить на две группы:

- высшие государственные органы;

- органы исполнительной власти.

В Администрации Президента РФ в настоящее время региональная политика определяется следующими органами:

• 
  Управление Администрации Президента РФ по внутренней политике, которое готовит в пределах своей компетенции, обобщает и представляет Президенту и руководителю Администрации Президента материалы об общественно-политической ситуации в стране, а также предложения по вопросам государственного строительства, федеративных отношений, местного самоуправления, региональной и информационной политики;
  
• 
  Представительства Президента по федеральным округам (в регионах – главные федеральные инспектора).
  

• 
  федеральные (центральные) органы (министерства, агентства, службы). В Правительстве РФ с августа 2008 г. функционирует Департамент государственного управления, регионального развития и местного самоуправления. Высшим исполнительным органом в стране является Министерство регионального развития РФ, созданное в начале 1990-х гг. Оно неоднократно реорганизовывалось, закрывалось и вновь образовывалось. До 2008 г. министерство было, по сути, аналитической организацией, и только с указанного времени оно начинает активно влиять на осуществление региональной политики в стране;
  
• 
  региональные органы управления субъектами Федерации (республиканские министерства, краевые и областные управления, департаменты, комитеты и др.);
  
• 
  муниципальные органы управления (районные и городские комитеты, отделы и т.п.).
  

В экономической области деятельность федеральной и региональных властей должна обеспечивать:

• 
  достижение экономически и социально оправданного уровня региональной комплексности, рационализации структуры хозяйства;
  
• 
  повышение налогового потенциала региона как способ увеличения расходной части бюджета;
  
• 
  поиск точек роста экономики, которые бы давали быстрый рост и валового регионального продукта, и налогов;
  
• 
  формирование таких слоев общества, которые бы были заинтересованы в развитии территории и вкладывали в это свои капиталы;
  
• 
  сохранение относительной стабильности в сфере занятости, создание новых рабочих мест в развивающихся отраслях, в потребительской сфере, нерыночной инфраструктуре;
  
• 
  создание благоприятных условий для прихода в регион капитала из других субъектов РФ;
  
• 
  формирование наилучших условий для прихода в регион иностранного капитала;
  
• 
  уменьшение теневой экономики как условие наполнения и бюджета, и социальных фондов, прежде всего пенсионного;
  
• 
  поиск новых отраслей специализации региона в переходный период к новому технологическому укладу;
  
• 
  расширение внешнеэкономических связей со странами СНГ и дальнего зарубежья;
  
• 
  оптимизация миграционных связей и расширения завоза иностранных работников для работы в регионе;
  
• 
  сохранение и улучшение экологических благоприятных условий на своей территории;
  
• 
  совершенствование экономического районирования страны.
  

При этом актуален вопрос о распределении компетенций: на каком именно уровне власти должны осуществляться те или иные функции регулирования экономики; что следует делать на уровне центрального правительства, а что – на местах в рамках местного самоуправления; и более того, до какой степени органам власти всех уровней вообще следует заниматься таким регулированием? Федеральные органы управления на уровне субъектов хозяйствования имеют минимальную эффективность в работе с точки зрения регионов, поскольку комплексное развитие территории (с соответствующим набором функций) не может быть целью и задачами их деятельности.

В настоящее время в мире наблюдаются следующие тенденции в данной сфере:

- во-первых, либерализация и дерегулирование, т.е. отказ государства от многих функций по регулированию экономики;

- во-вторых, децентрализация и деконцентрация – делегирование полномочий на низшие уровни в соответствии с принципом субсидиарности.

В целом мы согласны, что в результате осуществления в 1990-х гг. реформ системы власти в России роль государства в целом незначительно снизилась, но большая часть полномочий по регулированию экономики оказалась сосредоточенной на уровне не местного самоуправления, а субъектов Федерации и Центра⁶⁰.

В определенной степени этот механизм был усовершенствован созданием в 2000 г. Государственного совета как высшего совещательного (консультативного) органа при Президенте РФ. За прошедшие годы он стал одним из ключевых политических институтов страны как главная площадка согласования позиции Федерации и ее субъектов по наиболее значимым вопросам экономической и политической жизни, обсуждения и выработки стратегических направлений развития России.

Существование такого форума, как Государственный совет, важно для страны потому, что в сравнении с другими федеративными государствами для Российской Федерации характерно наличие значительного объема полномочий по предметам совместного ведения (ст. 72 Конституции РФ). В рамках данного круга полномочий необходимость постоянного взаимодействия по линии «федеральный центр – субъекты Федерации» вызывается к жизни уже не общими принципами федерализма, а практическими нуждами повседневного государственного управления⁶¹.

1. 
   Какой правовой акт и когда определил цели и задачи региональной политики в РФ?
   
2. 
   Перечислите цели региональной политики, которые установлены законодательно?
   
3. 
   Что должна включать в себя государственная селективная поддержка регионов в современных условиях?
   
4. 
   В чем суть регулирования межрайонных различий?
   
5. 
   Назовите принципы, на которых базируется государственное территориальное развитие?
   
6. 
   Как в широком и узком смысле определяются объекты ГРЭП?
   
7. 
   Дайте понятие региона как основного объекта ГРЭП.
   
8. 
   Перечислите субъекты ГРЭП. На какие группы они подразделяются?
   
9. 
   Что должна дать экономике страны и населению деятельность федеральных и региональных органов власти?
   
10. 
    Какие мировые тенденции отмечаются в настоящее время в сфере распределения компетенций между органами власти в федеральных государствах?
    

5.1. Законодательная власть в регионе

5.2. Исполнительные органы власти

5.3. Федеральные органы управления на уровне субъекта РФ

Государственные органы на уровне региона можно представить следующим образом:

1. Избирательные органы (комиссии), образующие избирательную власть.

2. Представитель Президента РФ в субъекте Федерации – «главный федеральный инспектор по…» и его аппарат.

3. Законодательные (представительные) органы, образующие законодательную власть.

4. Глава субъекта РФ, система исполнительных органов, вместе образующие исполнительную ветвь власти.

5. Специализированный орган с особым статусом (Банк России), образующий «особое ответвление», примыкающее к исполнительной власти.

6. Федеральные органы (органы прокуратуры, органы финансового контроля, судебные приставы и др.), образующие «дополнительную» ветвь государственной власти в регионе.

7. Суды, образующие в системе судебную власть, а также органы при судах, органы судейского сообщества и квалификационные коллегии судей, образующие несколько особых ответвлений, примыкающих к судебной власти.

При сопоставлении данной системы с конституционным принципом народовластия и тремя конституционно закрепленными формами его реализации можно утверждать, что так на мезоуровне интерпретируется система публичной (политической) власти, включая основные и дополнительные ветви власти: избирательную, президентскую (в субъектах – республиках РФ), законодательную, исполнительную, федерально-исполнительную, судебную, а также органы местного самоуправления (местную власть), которые не входят в число государственных органов.

В осуществлении государственной экономической политики принимают участие все ветви власти и уровни органов управления, а также неправительственные организации, заинтересованные в соответствующих ее направлениях. При этом возможно сопротивление групп противоположных интересов, которое предстоит преодолевать в процессе достижения поставленных целей, не допуская социальных конфликтов и подрыва устоев государства.

Органы государственной власти РФ функционируют в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

1) осуществление полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституцией (уставом) территории и его законами;

2) правовое регулирование по предметам ведения территории и совместного ведения Российской Федерации и территории в пределах полномочий соответствующего закона посредством принятия законов региона и иных правовых актов;

3) контроль соблюдения и исполнения на территории субъекта РФ своих законов и иных правовых актов, принятых Законодательным собранием;

4) решение иных вопросов в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, уставом (основным законом) региона и его законами.

В сфере бюджета, экономических и финансовых отношений Законодательное собрание ведет вопросы по принятию бюджета, территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждение программ социально-экономического развития территории, установление региональных налогов и сборов, размеров их ставок, а также порядка их уплаты, предоставления налоговых льгот в пределах платежей в территориальный бюджет.

Законодательный орган в большинстве субъектов РФ по численности является небольшим. На постоянной (освобожденной) основе в регионах работает примерно 10 человек, а всего депутатами избирают до 50–80 человек. Поскольку субъекты Федерации очень сильно отличаются друг от друга, то и количественный состав их Законодательных собраний также различен.

Приходится констатировать, что российские регионы имеют немного парламентских традиций, но тем не менее многие территории прилагают усилия, чтобы с помощью местных законов смягчить те недоработки, которые имеются в федеральном законодательстве, и создавать оптимальные условия для развития своего региона. Прежде всего, можно отметить, что немало разработок депутаты Законодательных собраний делают в социальной сфере, уточнении прав и обязанностей учреждений образования, культуры, социального обеспечения. Достаточно много региональных законов принимается по развитию производства, т.е. деятельности организаций национального хозяйства.

К сожалению, бюджетная обеспеченность жителей субъектов РФ не позволяет на данной ступени развития страны большинству территорий обеспечивать удовлетворение минимальных прожиточных потребностей за счет своего (регионального) бюджета, поэтому практически 90% субъектов Федерации в решении финансового развития зависят от Центра.

Законодательная ветвь образует постоянно действующий орган государственного финансового контроля – Счетную палату территории, осуществляющую контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивающие контроль над исполнением регионального бюджета, расходованием средств, выделенных из федерального бюджета, а также за использованием объектов права собственности территории.

По Конституции Российской Федерации ответственность за развитие территории несет глава ее администрации. Но если рассматривать фактическое управление регионом, то, на наш взгляд, федеральные органы управления продолжают сохранять в нем значительную власть с соответствующей институционально-матери­альной базой. Это не позволяет главе администрации среднеразвитого региона в полном объеме выполнять возложенные на него обязанности по нормальному функционированию и устойчивому развитию экономики и социальной сферы субъекта Федерации.

Главную роль в реализации государственной экономической политики играют органы исполнительной власти – от центральных (федеральных) до местных структур. Российскими законами и постановлениями Правительства (положениями) определены цели и структура министерств и ведомств, их ответственность за проведение государственной политики в определенной сфере деятельности.

Администрация территории, которая действует как в республиках, так и в областях, все чаще в виде правительств, является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ в пределах ведения Российской Федерации и полномочий органов государственной власти Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, входит в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

В каждом субъекте РФ действует система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти – администрацией. В систему этих органов входят администрация региона и иные исполнительные органы государственной власти. Администрацией руководит глава (президент, губернатор) как высшее должностное лицо в системе органов исполнительной власти региона.

Полномочиями главы администрации может быть наделен гражданин Российской Федерации, достигший 30-летнего возраста. Его кандидатуру представляет Президент РФ. Утверждение в должности сроком на 4 (5) года (лет) производится решением законодательного органа субъекта РФ.

К ведению администрации территории, как правило, относятся вопросы:

1) планирования, бюджета, финансов и учета;

2) управления и распоряжения объектами права собственности субъекта РФ и взаимодействия с коммерческими и некоммерческими организациями;

3) земельных отношений, использования природных ресурсов и охраны природы;

4) сельского хозяйства и промышленности;

5) жилищного хозяйства;

6) благоустройства территории;

7) энергетики и инженерного обеспечения;

8) строительства и реконструкции;

9) транспорта и дорожного хозяйства;

10) связи и коммуникаций;

11) торговли, общественного питания, коммунального и бытового обслуживания населения;

12) труда, занятости и социальной защиты населения;

13) здравоохранения и социального обеспечения;

14) образования, культуры и спорта;

15) обеспечения законности, охраны прав и свобод граждан, собственности и общественного порядка, борьбы с преступностью;

16) иные вопросы в соответствии с компетенцией высшего исполнительного органа государственной власти территории.

В области регулирования социально-экономического развития администрации территории обязаны обеспечивать ее комплексное социально-экономическое развитие, разрабатывать проекты планов, соответствующих прогнозов на долгосрочный, среднесрочный и краткосрочный периоды, разрабатывать региональные целевые программы, стимулировать развитие предпринимательской деятельности, осуществлять инвестиционную политику, проводить государственную политику ценообразования, информатизацию и некоторые другие аспекты региональной политики.

В разработке и реализации региональной экономической политики важную роль играют такие структурные подразделения, как администрации региона, департаменты, управления экономики и инвестиций, по финансам, налоговой и кредитной политике.

В каждом регионе сложилась своя система управления, и

Все перечисленные органы государственной власти взаимодействуют друг с другом, будучи, таким образом, включенными в целостную систему отношений по поводу реализации федеральной, региональной экономической политики. Реализация региональной экономической политики предполагает эффективное управление на основе согласованных совместных действий органов власти, населения и хозяйствующих субъектов, а также организацию постоянного мониторинга, контроля хода решений поставленных задач социально-экономического развития региона и доведение их результатов до сведения населения территории.

Система исполнительных органов государственной власти региона устанавливается территориальным законом, а структура исполнительных органов государственной власти данного региона определяется главой администрации.

Можно более подробно рассмотреть структуру администрации на примере Алтайского края.

Для обеспечения деятельности администрации Алтайского края создан аппарат администрации. В него входят следующие структурные подразделения (на 1 октября 2009 г.):