Цели и задачи государственной экономической политики

Государственная экономическая политика включает обширную совокупность задач, которые трудно свести к одной обобщенной цели. В советское время генеральная цель экономической политики социалистического государства декларировалась как достижение максимально возможного в данных условиях уровня удовлетворения материальных и духовных запросов народа. Такая постановка цели носила преимущественно идеологический характер ввиду отсутствия реально ощутимого количественного измерения уровня удовлетворения многообразия и масштабов потребностей населения.

В современной экономической науке проблема целеполагания, определения целей и задач государственной экономической политики рассматривается более утилитарно и сводится не к формированию единой общей цели, а к установлению спектра, совокупности целей. При таком подходе нет возможности однозначно формулировать цели, задачи, преследуемые государством в ходе выработки и осуществления своей экономической политики.

Цели не однотипны для разных общественно-политических систем. Принято считать, что в тех странах, где господствуют рыночные отношения, правительство должно принимать на себя и считать основными целями экономической политики только те задачи, которые не подвластны рыночному механизму хозяйствования. Получается, что при таком подходе цели государственной экономической политики совпадают с целями государственного регулирования экономики.

При формировании комплекса целей и задач необходимо иметь в виду их взаимосвязь и взаимодействие. Отдельные задачи и характеризующие их показатели могут оказаться как взаимоподдерживающими, так и конкурирующими или даже несовместимыми, взаимоисключающими. Поэтому неизбежны целевые компромиссы¹⁰.

С.М. Меньшиков уже в 1996 г. достаточно четко разделял цели и задачи экономической политики государства в зависимости от стадии, на которой находится экономика страны. Так, при наступлении постприватизационного периода главным в экономической политике, на его взгляд, должна была быть координация связей между ее составными частями, чтобы не допустить дезинтеграции между относительно самостоятельными предприятиями, монопольной сферой крупного производства, стихийно растущего частного сектора и теневой экономикой, включая преступную¹¹.

В странах, экономика которых находится на подъеме, или такой подъем ожидается, например, в Республике Корея, Польше, Малайзии, целями экономической политики становится экономический рост, его уровень. Для стран с социально ориентированной рыночной экономикой характерно выдвижение на первый план целей государственной экономической политики, связанных с повышением уровня жизни населения. Эти задачи тесно смыкаются с экономическими и сопутствуют им. Примерами такого экономического поведения являются скандинавские страны, Германия, Австрия, Нидерланды, Франция, Италия. В какой-то степени это присуще практически всем другим государствам «золотого» миллиарда.

При формировании целей и задач экономической политики также необходимо много внимания уделять поиску критериев ее эффективности, поскольку в рыночных отношениях не может быть понятия убыточности, а значит, самого существования подобной политики.

При классификации следует прежде всего разделить экономическую политику на внутреннюю и внешнюю, поскольку от развития первой в значительной степени будет зависеть уровень жизни людей, а от последней – завоевание страной своей ниши в мировом хозяйстве. Внешнеэкономическую политику следует учитывать в качестве самостоятельной ветви государственной экономической политики, распространяющейся на область экономических отношений с другими странами, охватывающей внешнюю торговлю, международные научно-технические и культурные связи, осуществление совместных программ, привлечение иностранного капитала, иностранных работников и специалистов, различные операции с внешним долгом.

В системе федерализма Россия осуществляет одновременно три вида государственной политики: непосредственно федеральную, региональную и местную, хотя некоторые авторы отдельно выделяют и национальную¹². Все виды политик не просто наслаиваются друг на друга, а тесно переплетены между собой и имеют не совсем одинаковые основания для систематизации средств реализации. Региональная экономическая политика должна быть подчинена целям и задачам развития экономики регионов, административно-территориальных образований и обеспечения территориального взаимодействия в рамках единой Федерации. Она должна опираться на саморазвитие регионов, выравнивание экономического потенциала среди субъектов Федерации (республики, области, края и т.д.), смягчение неравенства в социальном положении населения, создание оптимальных условий для хозяйственного роста регионам с отсталой и депрессивной экономикой.

Экономическую политику можно также подразделить на регулирующую, либеральную, мобилизационную¹³. Необходимо понимать, что при ее реализации часть инструментов предполагает прямое воздействие на субъекты хозяйствования (государственное регулирование органами исполнительной власти), а другая часть – на косвенные способы реализации, т.е. либеральную политику. При форс-мажорных обстоятельствах (стихийных бедствиях, техногенных катастрофах, военных действиях и др.) следует особо классифицировать мобилизационную политику, когда органы власти могут применять практически все инструменты, способы воздействия на юридические и физические лица с целью уменьшения необратимых последствий, сокращения масштабов ущерба, но оставаясь при этом в правовом поле.

На наш взгляд, необходимо соединение материалистического и финансового подходов к формированию экономической политики, и это должно проявляться как на уровне страны, так и на уровне регионов. В отечественной экономической политике пока сбалансированного подхода нет, и если в 90-е гг. XX в. преобладали финансовые подходы, то в настоящее время все больше довлеют материальные.

Несущую конструкцию государственной экономической политики в развитых странах представляет собой единство фискальной и монетарной политики. Если фискальная политика есть по своей сути финансово-бюджетная политика, то монетарную политику точнее называть денежной, или политикой воздействия на денежную массу. Тем не менее этим не исчерпываются все виды и формы экономической политики, и необходимо обозначить и другие ее направления.

В широком плане в государственную экономическую политику включаются такие ее составные части, как структурная, инвестиционная, социальная, демографическая, научно-техническая, инновационная, антимонопольная, институциональная, экологическая (природоохранная), денежно-кредитная, антиинфляционная, налоговая и др.

Структурная политика характеризует линию действий государства в отношении формирования и изменения отраслевой и региональной структуры производства в стране, влияния на пропорции, соотношения между производством разных видов отраслевого и регионального продукта. В рыночной экономике проводимая государством структурная политика призвана способствовать прогрессивным изменениям в структуре производства, создающим возможность более полного удовлетворения внешнего и внутреннего рыночного спроса, потребностей населения страны, использования прогрессивной техники и технологии, обеспечения экономической независимости и военной безопасности, достижения других целей.

Любые крупные преобразования структуры производства связаны с потребностью вложений, инвестиций. Поэтому структурная политика тесно связана и образует единое целое с инвестиционной политикой, направленной на изыскание источников инвестиций и установление рациональных областей их использования, обеспечение обновления экономического потенциала и подъема производства.

Социальная экономическая политика – это часть внутренней политики государства, воплощенная в его социальных программах, практике, регулирующая отношения в обществе в интересах и через интересы основных социальных групп населения¹⁴. Социальная политика государства ориентирована главным образом на социальную защиту населения, обеспечение удовлетворения первостепенных жизненных потребностей, поддержание необходимых условий жизни, охрану окружающей среды. К социальной политике примыкают политика регулирования доходов населения и оплаты труда, политика занятости. Отдельно необходимо, на наш взгляд, выделять государственную демографическую политику, поскольку депопуляция населения России продолжается, и обнародовано много пессимистических прогнозов о численности жителей Российской Федерации после 2020 г.

Направлениями государственной экономической политики выступают научно-техническая и инновационная политика. Государственная научно-техническая политика – составная часть социально-экономической политики, которая выражает отношение государства к научной и научно-технической деятельности, определяет цели, направления, формы деятельности органов государственной власти Российской Федерации в области науки, техники и реализации достижений науки и техники¹⁵. Если научно-техни­ческая политика направлена на поддержку научных исследований и прикладных разработок, то инновационная политика ориентирована на коммерциализацию результатов научно-технической деятельности, изготовление новых видов продукции (работ, услуг), широкое использование в экономике достижений науки, техники, технологии, в которых ощущается рыночная потребность.

Эффективность экономической политики не может быть высокой, если ее составные части не развиты, например, антимонопольная, институциональная и экологическая (природоохранная) политики, затрагивающие вопросы развития как крупных предприятий, так и малого бизнеса; размещения производительных сил; использования государственной собственности, земли и природных ресурсов.

В условиях рыночной экономики необходимо большое внимание уделять финансовым аспектам экономической политики – денежно-кредитной, антиинфляционной, налоговой, непосредственно связанным с государственным бюджетом, функционированием банковской сферы, борьбе с инфляцией, налогами. В рыночной системе это стержневая часть государственной экономической политики.

Обобщение видов и составляющих частей государственной экономической политики показано на рисунке 1.1.

Временной диапазон действия, продолжительность периода, на который рассчитаны проводимые мероприятия, предопределяют краткосрочную (до 1–3 лет), среднесрочную (3–5 лет), долгосрочную (до 10 лет) экономическую политику, а также долговременную (свыше 10 лет). Долгосрочная экономическая политика допустима при относительно устойчивых условиях хозяйственной жизни и гарантированных ресурсных возможностях, что позволяет наметить линию экономического поведения на много лет вперед и более или менее точно ее придерживаться. Напротив, неустойчивость экономических процессов, непредсказуемость внутренних и внешних условий осуществления хозяйственной деятельности вынуждают отдавать приоритет краткосрочной экономической политике, характеризуемой ограниченностью экономических действий по времени, примерно на год или даже несколько месяцев.

1. 
   Назовите основные подходы при определении государственной экономической политики.
   
2. 
   В чем сущность ГЭП с точки зрения Дж. М. Кейнса?
   
3. 
   Главные составляющие ГЭП согласно теории М. Фридмана.
   
4. 
   Сущность ГЭП в соответствии с учением В. Ойкена.
   
5. 
   Что предусматривает модель «конкурентного социализма»?
   
6. 
   Опишите советское понимание ГЭП.
   
7. 
   Как определяется ГЭП в настоящее время?
   
8. 
   Сформулируйте виды целей ГЭП.
   
9. 
   Почему мировая конъюнктура влияет на цели государственной экономической политики?
   
10. 
    Как можно определить цели ГЭП постприватизационного периода?
    
11. 
    В чем суть внутренней и внешней экономической политики?
    
12. 
    Чем отличается фискальная политика от монетарной?
    
13. 
    Какие направления ГЭП вы знаете?
    
14. 
    Какие виды ГЭП выделяют в соответствии с временным диапазоном действия проводимых мероприятий?
    

2.1. Понятие «регион»

2.2. Классификация регионов

2.3. Экономика регионов как объект управления

Экономическое районирование непосредственно связано с процессом общественного разделения труда, являющегося основой производственной или функциональной специализации региона и вызывающего объективную потребность в интеграции с другими территориями. Региональный воспроизводственный процесс представляет собой результат сочетания отраслевого и территориального разделения труда, что выражается в непрерывном возобновлении элементов производительных сил и производственных отношений¹⁶.

В современных теориях регион исследуется как многофункциональная и многоаспектная система. Так, академик А.Г. Гранберг выделяет четыре ее парадигмы: регион – квазигосударство; регион – квазикорпорация; регион – рынок; регион – социум¹⁷.

Неоднородность территории по важнейшим экономическим, ресурсным, географическим, социальным, национальным, демографическим, историческим и другим признакам, которые можно привести в качестве характеристики территории, вызывает естественную потребность членения территории с выделением относительно однородных единиц по каждому из признаков или их сочетанию, принятых за основу разделения. При этом для обозначения меры членения территории употребляется ряд разнообразных терминов: район, регион, зона.

Район определяется как территория, по совокупности насыщающих ее элементов отличающаяся от других территорий, обладающая единством, взаимосвязанностью составляющих элементов, целостностью, причем эта целостность – объективное условие и закономерный результат развития данной территории¹⁸. Регион – это часть территории с более или менее однородными природными условиями, специфическими экономическими, демографическими условиями, на которой функционирует определенный комплекс отраслей производства, производственной и социальной инфраструктуры. Зона – территория, в пределах которой наблюдается однозначность показателей, характеризующих какое-либо явление; эти показатели в пределах зоны могут варьировать, не выходя, однако, за пределы принятого интервала¹⁹.

В условиях административно-распределительной системы и преобладания отраслевого принципа управления терминологическое разнообразие, связанное с территориальным аспектом общественного воспроизводства, не имело большого значения, так как развитие любой территории, будь то республика или отдельный город, предопределялось во многом отраслевыми решениями.

Развитие регионализма в Европейском союзе, усиление внимания к местному самоуправлению и поддержке регионов в рамках общеевропейской политики привели к появлению на Западе такого понимания термина «регион», которое было характерно и для советской региональной науки. Регион все чаще рассматривается как всеобъемлющий территориальный комплекс, субъект и объект управления²⁰.

Подчеркивая роль понятия «регион» в управлении, некоторые ученые происхождение этого термина объясняют не только в традиционном ключе, от латинского regio (направление, граница), но и от regere (вести, направлять, управлять). Тем самым подчеркивается, что в значении данного понятия имеются две взаимосвязанные составляющие: основная – пространственная, и метафорическая, подразумевающая чувство власти²¹.

Различные региональные образования составляют единую территориальную систему государства, звенья которой различаются не только масштабами, статусом в системе государственного устройства, но и решаемыми задачами, а также механизмом управления. Н.Н. Михеева подчеркивает: «Национальная экономика может быть разделена на регионы множеством разных способов. Все возможные классификации и типологии регионов определяются только целью группировки и в значительной степени носят условный характер»²².

Суть понятий «территория» и «регион» и характер их взаимосвязи позволяют сделать несколько принципиальных выводов, имеющих практическое значение. Исходя из того, что территория и регион соотносятся как целое и его часть, понятия «территориальное планирование», «территориальное управление» следует употреблять в тех случаях, когда речь идет о пространственном размещении производительных сил и территориальных пропорциях социально-экономического развития всей страны. Территориальное управление является прерогативой федерального правительства и призвано обеспечить реализацию социально-экономической стратегии общественного воспроизводства с учетом особенностей, порождаемых территориальным аспектом.

Термины «район» и «регион», обозначая часть общей территории, являются в широком смысле синонимами и употребляются применительно к некоторой ограниченной части пространства, общие признаки которого определяются из контекста (например, район Западно-Сибирской низменности, Ангаро-Енисейский регион). В то же время следует иметь в виду, что некоторые термины уже заняли свое вполне определенное место в экономико-правовом законодательстве (например, крупный экономический район; административный район республики, области, края; район города).

Вследствие существенных различий в природно-географи­ческих, экономических, культурных и других условиях в регионах России территориальные воспроизводственные процессы довольно часто уникальны. Их эффективность зависит от финансовой, структурной, инвестиционной, социальной, природоохранной и внешнеэкономической политик. Сбалансированность этих политик является необходимым условием комплексного пропорционального развития региональной экономики.

Таким образом, регион является не только подсистемой социально-экономического комплекса страны, но и относительно самостоятельной его частью, особыми формами проявления стадий воспроизводства и специфическими особенностями протекания социальных и экономических процессов. Экономика региона, будучи подсистемой социально-экономического комплекса страны, обладает многими чертами всего организма, но при этом проблемы региона не являются унифицированным зеркальным отражением проблем общей системы. Отсюда возникает необходимость исследования закономерностей региональных воспроизводственных процессов и разработки механизма управления ими.
2.2. Классификация регионов
Для формирования современных подходов к пониманию и реализации региональной политики в условиях рынка и историко-национальных особенностей России, оценок ресурсного потенциала, систематизации особенностей функционирования экономики территорий, установления характерных тенденций развития, выявления особенностей стратегического и тактического управления необходимо, на наш взгляд, классифицированно рассмотреть территориальную систему Российской Федерации. Также надо постоянно изучать происходящие в ней изменения, которые затрагивают не только интересы территорий, но и всю хозяйственную систему государства.

Экономическая неоднородность регионов была и будет в любом государстве. Развитие всех территорий не может быть одинаковым в силу различия природных условий, состава и объемов запасов полезных ископаемых, специфики размещения основного капитала, количества и качества трудовых ресурсов и т.д. Большое значение для экономического развития имеют общая площадь территории, плотность населения, наличие видов экономической деятельности (в том числе малорентабельных отраслей).

Во всех государствах при решении региональных проблем развития прежде всего определяют роль и место конкретной территории среди других аналогичных образований. В советской экономической науке при районировании территории страны традиционно применялось разделение субъектов социалистической Федерации на развитые и отсталые. Среди имевшихся в России республик, краев и областей, кроме развитых и отсталых территорий, выделялись столичные, традиционно-промышленные и другие. Помимо этого, они классифицировались и по некоторым особенностям, например, санаторно-курортные, приграничные (всего Союза) и т.п.

С начала 1990-х гг., когда в стране начался переход к рынку, ситуация с определением места субъекта РФ в хозяйственной жизни стала радикально меняться. Сейчас довольно часто применяется сохранившееся деление регионов РФ на развитые преимущественно в промышленном отношении; развитые преимущественно по уровню сельского хозяйства; отсталые и особые. Одновременно применяется несколько типов классификаций, которые по-новому определяют место каждого региона.

Административно-территориальное деление страны закреплено в Конституции Российской Федерации 1993 г. Чтобы затормозить центробежные тенденции развала страны, развившиеся в начале 90-х гг. XX в. в связи с обострением национального вопроса, управленческая элита России пошла на закрепление различных местных националистических устремлений путем повышения статуса национальных образований до статуса субъекта РФ. Парадоксом административно-территориального деления России 90-х гг. явилась декларативность равенства 89 субъектов Федерации. Республики в составе единого государства приняли свои конституции (уставы), как правило, создали президентскую власть и заключили особый договор с Правительством РФ о разделении полномочий исполнительной власти. Автономные области, выйдя из состава краев, получили более высокий статус, чем управлявшие ими ранее регионы. Некоторые регионы РФ добились особого налогового режима и оставляли тогда на свое развитие большую долю собираемых налогов, чем другие субъекты России. Так, в 2000 г. эта цифра в среднем по России была 56%, а в Татарcтане – 85%, Липецкой области – 75%, Башкортостане – 69%, Якутии – 67%²³. Отдельные терри­тории страны в середине 1990-х гг. вынашивали идею образования собственного золотовалютного запаса, в частности Татарстан и Красноярский край. Громадные преференции получили власти столичных городов. Близость к федеральным органам, концентрация в столицах банковско-финансового капитала, полученных государством внешних займов, высокий кадровый уровень менеджмента позволили создать в данных субъектах РФ особые экономические условия. Ряд экономистов, изучающих региональные особенности развития Российской Федерации после начала реформ, считают, что Москва, Московская область, Санкт-Петербург, Татарстан и Башкортостан практически являются «государствами в государстве» среди российских территорий.

В России, в одной из наиболее развитых республик ее Юга (Чеченская Республика), на протяжении более 10 лет фактически была гражданская война. Ее последствия, на наш взгляд, не до конца понятны и предсказуемы, а особый хозяйственный механизм еще долго будет влиять на всю государственную политику России, в том числе и региональную.

Национально-государственная разновидность статусов субъектов РФ в административно-политической системе страны – реальность, согласно которой республики имеют большую самостоятельность по сравнению с краями и областями. Другие регионы также хотят обладать такой же самостоятельностью, а национальные образования не желают понижать свой статус, возвращаться, к примеру, в состав краев.

Для целей региональной политики А.Г. Гранберг выделяет кризисные, отсталые (слаборазвитые), депрессивные (старопромышленные, аграрно-промышленные, добывающие), приграничные территории²⁴.

По отношению к государственному бюджету субъекты РФ могут выступать в двух качествах:

- доноров, которые отдают в бюджет больше, чем получают из него на свое социально-экономическое развитие (Ханты-Мансийский – Югра и Ямало-Ненецкий автономные округа, Москва, Санкт-Петербург, Красноярский и Пермский края, Свердловская, Челябинская, Московская и Самарская области, республики Башкортостан и Татарстан, некоторые другие);

- реципиентов, которые получают средств из федерального бюджета больше, чем отдают ему в виде налогов. В некоторых регионах до 80% территориального бюджета формируется за счет трансфертов из Центра (по абсолютным объемам в 2009 г. лидировали республики Саха (Якутия), Дагестан, Алтайский край и Чеченская Республика).

С начала 2000-х гг. до начала кризиса 2008 г. число субъектов Федерации – доноров выросло незначительно, и адекватно уменьшилось количество регионов-реципиентов. Это результат соответствующей отечественной межбюджетной и региональной политики, которая фактически нацелена на сохранение большого количества территорий-реципиентов. С этой точки зрения попытка улучшить межбюджетную политику несет в себе заряд порочности в самой своей основе. Не встретишь в литературе, чтобы в ФРГ, США обсуждали, какие земли, штаты являются донорами, а какие реципиентами. Такой проблемы там нет, потому что каждый субъект Федерации пытается создать наиболее благоприятные условия для существования бизнеса, и значит, больше получить налогов на свое развитие. Если этого не происходит, то наблюдается бегство капитала, предпринимателей и трудовых ресурсов. Ярким подтверждением этому являются показатели миграции населения по штатам США, но с годами они меняются на противоположные.

В середине первого десятилетия 2000-х гг. в России десять наиболее развитых регионов обеспечивали производство около 55% суммарного ВРП. Наблюдается нарастание тенденции сужения числа регионов, производящих большую часть валового регионального продукта (ВРП) страны. По оценкам Министерства экономического развития РФ, разрыв между бюджетной обеспеченностью (доля собственных доходов в общих расходах бюджета субъекта) самого «богатого» и самого «бедного» региона страны достигает разы, правда без учета индекса бюджетных расходов. Для выявления имеющихся диспропорций в региональном развитии осуществлена группировка регионов по размеру ВРП (с учетом покупательной способности) в расчете на душу населения. Так, по нашим расчетам в 2007 г. пятая часть регионов России (22), в которых проживало 9,8% населения, имели размер ВРП на душу населения менее 50 тыс. руб., и при этом в них производилось всего 3,6% ВРП. Свыше 125 тыс. руб. ВРП на душу имелось в шести регионах, являющихся в основном нефте- и газодобывающими территориями, плюс столичные территории.

Одной из интегральных оценок, используемых Министерством регионального развития РФ, является типология регионов России на основе «Концепции стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации (принята на заседании Правительства РФ 30 июня 2005 г.»)²⁵. В типологии все субъекты Федерации объединены в группы по основанию развития и степени включенности в глобальные процессы – глобализацию, урбанизацию и неоиндустриализацию. В ней также выделено три основных типа регионов, включающих по два подтипа, и отдельно обозначен особый внесистемный тип. Субъекты Федерации, входящие в один тип, с одной стороны, имеют близкие значения показателей социально-экономического развития, а с другой – общие тенденции развития. Согласно этой типологии, 54 региона отнесены к «депрессивным», 24 – к опорным, и 10 – к регионам – локомотивам роста.

Интегральной типичной оценкой, используемой Министерством финансов РФ, является уровень дефицита/профицита консолидированного бюджета субъекта Федерации. Согласно этой типологии, в 2006 г. было только шесть регионов – «доноров бюджетной системы», а остальные 80 являлись «бюджетными реципиентами» – получателями финансовой помощи от федерального центра. Поскольку собираемые на территории региона доходы зачисляются не только в консолидированный бюджет субъекта, но также и в федеральный бюджет, такая типология не отражает реальное социально-экономическое положение региона.

Учитывая важность для инвестиционной привлекательности региона, отнесен ли он к депрессивным регионам или «реципиентам», необходимо, чтобы показатели для типологии были более взвешенными и объективными. Поскольку доходы и расходы бюджетов всех уровней на территории субъекта Федерации являются интегрированным отражением современного социально-экономи­ческого положения региона, представляется целесообразным использовать для типологии регионов именно эти критерии, но с учетом уровня бюджетной обеспеченности жителя данной территории.

Как уже отмечалось, в 2006 г. было только шесть регионов-«доноров», у которых доходы консолидированного бюджета были выше, чем расходы. В число субъектов, обладавших достаточным количеством средств консолидированного бюджета для осуществления возложенных на них бюджетных полномочий, входили (в порядке убывания размера профицита): Агинский Бурятский автономный округ (АО), Ненецкий автономный округ, Санкт-Петер­бург, Тюменская область, Москва, Челябинская область.

Обращает на себя внимание тот факт, что пять из шести регионов имеют достаточно высокие показатели социально-экономи­ческого развития и характеризуются как «регионы – локомотивы роста», либо как «опорные регионы». В то же время один регион (Агинский Бурятский АО) с самым высоким уровнем профицита консолидированного бюджета относился к группе «кризисных депрессивных регионов». По типологии Минрегионразвития РФ субъекты Федерации, включенные в эту группу, характеризуются значительным экономическим спадом в основных отраслях в течение последних 10 лет, а также низким уровнем жизни населения, дефицитом трудовых ресурсов.

Существенным ограничением указанного выше подхода для определения «доноров» и «реципиентов» в межбюджетных отношениях является то, что учитываются далеко не все средства, которые регион может мобилизовать в виде доходного потенциала, и не берутся в расчет все государственные расходные полномочия, осуществляемые на соответствующей территории. С нашей точки зрения, говоря о бюджетной сбалансированности территорий, более корректным было бы учитывать совокупные доходы и совокупные расходы всех уровней бюджетной системы на территории субъекта Федерации. Под совокупными доходами понимаются все производимые перечисления субъектом Федерации в доходную часть каждого из трех уровней бюджетной системы: в федеральный, региональный и местные бюджеты, а также внебюджетные фонды. Под совокупными расходами бюджетной системы на территории субъекта РФ подразумеваются расходы консолидированного бюджета, внебюджетных фондов, субъекта РФ плюс прямые расходы федерального бюджета. Для исключения «двойного счета» из совокупных доходов необходимо вычесть безвозмездные перечисления, а из совокупных расходов – трансферты.

Предложенный подход существенным образом меняет типологию регионов. Количество регионов, способных обеспечить собираемыми доходами все расходы бюджетной системы РФ на территории субъекта Федерации, становится существенно больше, а именно – 39 из 86 субъектов РФ вместо шести из 80 субъектов РФ по предыдущей схеме (2006 г.). Изменение условий определения «доноров» и «реципиентов» в числе российских регионов существенно преобразует перечень субъектов, обладающих сбалансированной бюджетной системой.

Из таблицы 2.1 видно, что 28 регионов, или 32% от общего количества, обладают достаточно устойчивым экономическим положением и хорошим потенциалом развития, основанным на конкурентных преимуществах. Действительно, важным показателем экономического развития субъекта РФ является ВРП, как в абсолютном, так и в душевом выражении. Расчеты показали, что доля доходного потенциала территорий (ДПТ) субъектов РФ в ВРП за 2004 г. в среднем для Российской Федерации составила 39%. В подавляющем числе субъектов РФ дифференциация этой доли незначительна и колеблется в пределах от 24 до 35%, хотя в 12 субъектах РФ доля доходного потенциала в ВРП выше.

Таблица 2.1

Субъекты РФ с превышением совокупных доходов

В перечень 39 «самодостаточных» по критерию «доходы и расходы» бюджетной системы попали регионы с различными характеристиками социально-экономического развития по типологии Минрегионразвития РФ. Зависимость между душевыми величинами налогового потенциала территории и ВРП в 2004 г. описывалась линейной зависимостью ДПТ= 0,26 х ВРП с достоверностью R2= 0,65.

Интересен подход к классификации регионов Российской Федерации у географов. По неполным и неточным данным официальной статистики занятий населения, как считает известный географ Т.Г. Нефедова, можно судить о переходном характере российского общества и неоднородности его регионов²⁶. По приведенной ею классификации территорий, в сравнении с аналогами среди стран мира, в Российской Федерации получилось пять групп:

1. Постаграрные и постиндустриальные регионы, где на первичный сектор (сельское и лесное хозяйство) приходится до 5% занятых, на вторичный (промышленность и строительство) – до 25%, как у ряда стран Западной Европы, США, Канады, Кувейта, Сингапура. В Российской Федерации это Москва, Петербург, Крайний Северо-Восток, где доля рынка услуг велика из-за природной слабости первичных секторов.

2. Гипериндустриальные, где доля первичного сектора не выше 5–10%, зато доля вторичного – более трети. К ним можно отнести Германию, Чехию, Словакию, а в России – ряд регионов центра, Севера, Сибири: Владимирская, Свердловская, Челябинская и Кемеровская области, где в индустриальном секторе занято до 40% рабочей силы.

3. Индустриальные, где доля занятых в аграрном секторе не более 10%, но в промышленности работает в пределах 25–35%.

4. Индустриально-аграрные регионы, имеющие среднероссийские показатели: в сельском и лесном хозяйстве занято 10–15%, во вторичном секторе – до трети. В мире такую структуру имеют государства с окраин Европы (Эстония, Ирландия, Португалия, Кипр), а также Саудовская Аравия, Южная Корея. В России это большая часть территорий Нечерноземья и ряд регионов юга Сибири, включая Новосибирскую область, Красноярский край.

5. Аграрно-индустриальные регионы, в которых 15–30% населения занято в аграрном секторе. В Европе – это Латвия, Литва, Польша, Украина, Болгария, Греция, такие страны, как Сирия, ЮАР и большинство государств из Латинской Америки, включая Мексику, Бразилию, Чили. В Российской Федерации сюда следует отнести Краснодарский и Ставропольский края, Ростовскую, Оренбургскую, Курганскую, Омскую области, а также Алтайский край, республики Алтай и Тыва.

В этой классификации регионов основное внимание обращено на занятость населения, но особо подчеркнуто, что практически из-за отсутствия в официальной статистики теневой и вторичной занятости 22 млн граждан России являются трудоспособными, но незанятыми.

Широко распространена классификация регионов по степени экономического развития. В зависимости от принадлежности региона к определенному виду (группе) и должна осуществляться государственная региональная экономическая политика. Можно констатировать, что за последние 15 лет произошли довольно большие подвижки в экономическом состоянии регионов. Ряд территорий перешли из одной группы в другую, а дифференциация регионов расширила систему разновидностей субъектов Федерации. На наш взгляд, возможна следующая классификация субъектов РФ по уровню экономического развития:

• 
  развитые территории, показатели экономического состояния которых выше среднероссийского уровня;
  
• 
  регионы с богатыми нефтегазовыми ресурсами;
  
• 
  отсталые территории, которые в советский период отставали по большинству экономико-социальных показателей от среднероссийского уровня развития и продолжают отставать в настоящее время;
  
• 
  депрессивные регионы, допустившие в период перехода к рынку больший спад производства, чем в среднем по России;
  

• 
  приграничные территории;
  
• 
  регионы с особым статусом (Калининградская и Магаданская области).
  

83 субъекта РФ (2009 г.) значительно отличаются друг от друга по своему экономическому развитию. Например, по объему отгруженных товаров собственного производства, выполненных работ и услуг собственными силами на душу населения Республика Алтай и Ханты-Мансийский автономный округ отличаются в 150 раз. По уровню зарегистрированной безработицы Республика Ингушетия с Липецкой областью различаются в 30 раз. Территории существенно не похожи по уровню развития базовых отраслей, а также производственной, социальной и рыночной инфраструктуры. Так, в столице находится более 60% всех банков России, аккумулирующих не менее 80% финансовых ресурсов страны.

На уровень экономического развития регионов в Российской Федерации, на наш взгляд, главенствующее влияние оказывают следующие факторы:

• 
  политико-национальные, определившие направления региональной политики и размещение производительных сил в СССР;
  
• 
  государственное регулирование территориального развития;
  
• 
  природно-климатические факторы, существенно влияющие на энергетическую составляющую в структуре затрат и ограничивающие конкурентоспособность товаров;
  
• 
  удаленность региона от основных рынков сбыта и развитие транспортной инфраструктуры в регионе;
  
• 
  субъективные факторы, включая харизму главы субъекта РФ;
  
• 
  выбор и формирование рыночной модели регионального положения.
  

Экономическое пространство, формирующееся на территории бывшего Советского Союза, создало определенные специфические условия на приграничных территориях. Прежде всего, их стало гораздо больше (появились границы с Украиной, Казахстаном, Эстонией и др.), и здесь существенно вырос оборот розничной и оптовой торговли. Через них идет поставка готовой продукции (включая автомобили) из стран дальнего зарубежья. Те же территории, которые граничат с Казахстаном, Украиной, Белоруссией, выполняют значительные, в том числе и экспортные поставки добываемых в России природных ресурсов. Также в эти государства завозятся закупаемые крупными российскими фирмами продовольствие, медикаменты, мебель и т.п.

Калининградская область – анклав России среди стран единой Европы. В ней фактически отсутствуют развитые предприятия промышленности (предприятия по производству электроэнергетики появились в постсоветское время), но расположены крупные военные объекты. Это вынуждает искать особые подходы к управлению ее развитием. В начале 1990-х гг. в Калининградской области была создана одна из первых в России свободная экономическая зона (СЭЗ). Но в силу того, что СЭЗ не получили в РФ необходимого развития, в настоящее время для этой территории определен особый экономический статус.

В практической деятельности исполнительная власть гораздо чаще использует менее подробную, не такую громоздкую классификацию. На основании комплекса социально-экономических индикаторов Минэкономразвития РФ все регионы подразделены на пять групп: от регионов с уровнем развития выше среднего (первый из которых – Тюменская область – в 2007 г. имел ВРП на душу населения в размере 829,2 тыс. руб.) до территорий с крайне низким уровнем развития (занимающая последнее место Республика Ингушетия имела ВРП на душу населения в размере 29,9 тыс. руб.). По прогнозам, которые были сделаны по данным Росстата до кризиса, в дальнейшем это соотношение существенно не изменится. Более того, на регионы с крайне низким уровнем развития, где проживают 15,5% населения страны, приходится всего 1,3% инвестиций в основной капитал по всем источникам финансирования и 6,1% суммарного ВРП. 25 территорий, отнесенных к группе с уровнем развития выше среднего, производят 46% ВРП, тогда как, согласно другому соотношению, всего 10 регионов обеспечивают более 50% ВРП. Это обусловлено тем, что при распределении регионов на группы учитывалось большое число показателей, что не позволило ряду субъектов РФ попасть в группу территорий с высоким уровнем развития.

При приятии федеральных долгосрочных программ одной из главных задач ставится необходимость усиления мотивации для развитых регионов работать лучше, а для отсталых и депрессивных – изживать иждивенческие настроения. Безусловно, все территории, и в первую очередь отстающие, должны искать новые стимулы и резервы своего внутреннего развития. Оценить природно-производственный потенциал того или иного региона в современных условиях не составляет труда. Поэтому логично требовать, чтобы каждый субъект РФ обеспечил его использование в интересах реализации программ социально-экономического развития, чтобы в регионе осуществлялось наращивание налогового потенциала, эффективное и целевое использование бюджетных средств. Тогда и регионы-доноры лишаются оснований в утверждениях о наличии иждивенческих настроений, желания жить и развиваться за счет других, вкладывающих в работу больше сил и ресурсов при прочих равных условиях²⁷.

По утверждениям ряда специалистов, в мировой экономике поляризованное развитие дало высокий результат в ряде стран, в том числе Китае, Чили и др. Исследователи обращают много внимания на политические, и мало – на национальные аспекты вопроса, слишком разные условия. Если активное развитие одного региона в подобных странах не вызывает сильного возмущения со стороны территорий-соседей, то в нашем широко декларируемом и закрепленном Конституцией Российской Федерации многонациональном государстве ускоренное приоритетное развитие одних субъектов хозяйствования при естественном падении значимости других будет и в дальнейшем восприниматься очень болезненно.

В единой стране для федеральных органов становится крайне важным обеспечить справедливый баланс интересов Центра и регионов, что, в свою очередь, укрепляет федеративные отношения и целостность государства. Очевидно, что сегодня рано и неоправданно отказываться от концепции выравнивания уровня социально-экономического развития регионов, нужно шире использовать возможности государства и общества для сглаживания диспропорций в пространственном (как это принято говорить в Европе) развитии, создания равных возможностей для населения независимо от того, кто где проживает, поскольку это отвечает долгосрочным интересам возрождения мощи государства и укрепления единства ее народов и регионов. Вместе с тем необходимо помнить, что средства для уменьшения дифференциации территорий во многом будут приходить в слабые регионы благодаря ускоренному росту наиболее развитых.