Прогнозирование и планирование

В современном развитом государстве при управлении экономикой и на федеральном, и на региональном уровнях большое значение имеет применение прогнозирования как метода, способного регулировать развитие общества на ближайшие несколько лет или даже десятилетий с учетом цикличности.

В плановой экономике развитию прогнозирования на государственном уровне уделялось серьезное внимание. В качестве основного долгосрочного прогнозного документа разрабатывалась «Комплексная программа научно-технического прогресса» на 20 лет, которая корректировалась и продлевалась каждые 5 лет. В ней формулировались стратегические цели, обосновывались технологические прорывы, выделялись приоритеты в развитии отраслей, регионов и межотраслевых комплексов. На основе индикаторов программы разрабатывались Основные направления социально-экономического развития страны на 5 лет (пятилетние планы) и комплексные программы по решению наиболее важных научно-технических, инновационных, демографических, социальных и других проблем.

Переход к рыночной экономике, по сути, ликвидировал долгосрочное государственное прогнозирование. Только в 1995 г. в России был принят закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», который провозгласил создание системы государственных прогнозов, которые во многом можно сравнить с системой индикативного планирования, существующей в ряде развитых стран. В настоящее время в стране формируется целостная система стратегического управления, включающая в себя прогнозирование, планирование, механизмы контроля, мониторинга и коррекции.

Государственное прогнозирование – это система научно обоснованных представлений о направлениях социально-экономи­ческого развития Российской Федерации, основанных на законах рыночного хозяйства. Прогнозирование социально-экономического развития представляет собой систему научных исследований количественного и качественного характера, направленных на выяснение тенденций развития национального хозяйства или его частей и поиск оптимальных путей достижения целей этого развития⁷⁰.

Региональное прогнозирование – это научное предвидение предполагаемых направлений и параметров социально-экономичес­кого развития региона на основе анализа ожидаемых источников финансирования инвестиций и изменений в экономической структуре субъекта РФ.

Исходным материалом для составления прогнозов, согласно федеральному закону, является комплексный анализ демографический ситуации, научно-технического потенциала, накопленного национального богатства, социальной структуры, внешнеэкономического положения Российской Федерации, состояния природных ресурсов. Прогнозы должны разрабатываться по народно-хозяй­ственным комплексам, отраслям экономики, по регионам и отдельно для государственного сектора. Социально-экономические прогнозы включают количественные показатели и качественные характеристики развития макроэкономической ситуации, структуры экономики страны, научно-технического развития, внешнеэкономической деятельности, динамики производства и потребления, уровня и качества жизни, социальной и экологической обстановки, а также систем образования, здравоохранения и социального обеспечения населения.

При составлении прогнозов вначале должна формироваться концепция социально-экономического развития, в которой должны быть обозначены стратегические цели и приоритеты социально-экономической политики государства, а также направления и средства реализации указанных целей.

В середине первого десятилетия XXI в. во всех регионах РФ принята или разрабатывается Стратегия социально-экономического развития субъекта Федерации. Она представляет собой систему мер государственного управления, опирающихся на долгосрочные приоритеты, цели и задачи политики органов государственной власти. Стратегия как система мер государственного управления предполагает наличие документа – Стратегии социально-экономического развития субъекта РФ на долгосрочную перспективу (не менее
20 лет), согласованного с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и утвержденного законодательным органом субъекта РФ.

В соответствии с главой 3 Градостроительного кодекса РФ во всех субъектах РФ должна быть принята «Схема территориального планирования»⁷¹. В Кодексе сказано, что документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений. Согласно ГК РФ территориальное планирование необходимо для установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий. Фактически здесь больше организационно-распорядительных элементов, и минимально количество региональной политики.

Прогнозы должны охватывать пяти-, десятилетний период, но ежегодно подлежат корректировке.

При разработке ежегодного прогноза правительственные структуры должны использовать проект сводного финансового баланса по территории Российской Федерации, а также перечень федеральных целевых программ и намечаемые перспективы развития государственного сектора экономики.

Как же с учетом спадов и рецессий прогнозировать и проводить долгосрочную государственную комплексную экономи­ческую политику, в том числе и региональную? По всей види­мости, без приоритетной роли государства, его правительства как основного субъекта хозяйственной системы стабильное развитие экономики невозможно, и для избежания рецесиий и застоев в развитии экономики необходимо в стратегических документах по развитию страны и регионов больше внимания уделять вопросам пропорционального и технологического развития основных фон­дов, сбалансированности производства товаров и сферы услуг, финансовой и социальной систем и др. Можно предположить, что в прогнозах долгосрочного развития страны и регионов надо иметь «дополнительные ресурсы (финансовые)», которые бы не позволя­ли кризисам охватыть всю экономическую систему.

Интегральный метод, который включает в себя и прямое, и косвенное воздействие на экономику, – это планирование. Планирование является одним из основных методов реализации экономической политики в государстве. Если плановый подход осуществляется на господствующей государственной собственности, то планирование имеет обязательный или даже директивный характер. Если оно осуществляется при многоукладной собственности и в условиях экономических рисков, то планирование носит ограниченный, индикативный характер.

Различные виды планирования (индикативного, стратегического) в настоящее время применяются больше в развитых странах, чем в России. Индикативное (рекомендательное, направляющее) планирование как средство реализации социально-экономической политики правительства путем принятия системы прогнозов, планов по дальнейшему развитию хозяйственных агентов, исключающее прямое государственное воздействие, предполагает разработку системы параметров, характеризующих развитие экономики страны, которое желательно достигнуть в соответствии со сроками плана⁷².

Планирование и прогнозирование являются такими методами управления, при которых возможно будет создать (частично возродить) крупные предприятия, наукоёмкие производства.

В современных теориях планирование означает процесс подготовки управленческого решения, базирующийся на обработке исходной информации и включающий в себя научную обоснованность целей, определение средств и путей их достижения посредством сравнительной оценки альтернативных вариантов и принятия наиболее приемлемого из них в ожидаемых условиях.

Макроэкономическое планирование есть научное предвидение развития и функционирования общественного воспроизводства, основанное на установлении его объективных закономерностей, тенденций социального и научно-технического прогресса. Его можно представить в виде организованной деятельности, осуществляемой государственными центральными планирующими органами при подготовке решений и мероприятий, которые определяются Центром с учетом согласования решений и взаимодействия всех звеньев системы управления в интересах развития как экономической системы в целом, так и отдельных ее элементов. В условиях различных экономических систем объектами планирования могут быть как экономические задачи (прежде всего, экономический рост, подъем промышленного производства), так и социальные цели (например, развитие отсталых регионов страны, даже если это замедляет рост ВВП).

Сейчас перед органами власти России стоит задача внедрения стратегического планирования (если судить по провозглашенным целям властных структур) в практическую деятельность, а перед экономической теорией – необходимость адаптации индикативного планирования, развитого в индустриальных странах, к внутренним особенностям Российской Федерации.

Планирование и прогнозирование необходимо применять не только на федеральном уровне, но и в субъектах РФ. На наш взгляд, здесь ситуация не менее сложная, потому что на уровне республик, краев, областей, автономий отсутствует механизм формирования экономических целей, соизмеримых с реальными производственными возможностями регионов и с учетом специфики требований к территориям, которые выдвигает рыночная экономика.

Главное содержание индикативного планирования состоит в обосновании целей, задач, направлений и методов реализации государственной социально-экономической политики и является действенной формой организации взаимодействия всех звеньев системы федеральных органов управления как между собой, так и с региональными органами управления в интересах совершенствования всей хозяйственной системы и отдельных ее элементов в соответствии с задачами стабильного развития. Индикативные планы позволяют органично и взаимосвязанно соединить в едином документе концепции социально-экономической политики государства, прогнозы функционирования экономики, государственные программы, систему экономических регуляторов, а также вопросы управления государственными предприятиями⁷³.

В соответствии с нормативными документами Правительство РФ должно разрабатывать Программу социально-экономичес­кого развития государства на среднесрочную перспективу (пять лет). Составными частями программы должны быть: оценка итогов предыдущего развития и характеристика состояния экономики; концепция программы социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу; макроэкономическая политика; институциональные преобразования; инвестиционная и структурная политика; аграрная политика; экологическая политика; социальная политика; региональная экономическая политика; внешнеэкономическая политика.

Региональное программирование ассоциируется уже с целенаправленным вмешательством бюджетного центра в развитие территории, с формулированием целей и промежуточных задач социально-экономического развития регионов, а также с определением конкретных сроков достижения поставленных целей и затраченных ресурсов. Территориальное планирование означает установление конкретных задач и целей на плановый (планируемый) период с указанием источников финансирования, непосредственных исполнителей.

Одним из активно перенимаемых у бизнеса новшеств является стратегическое рыночное планирование. Его концепция исходит из того, что будущее той или иной территории неопределенно, но на него можно влиять с помощью спланированных особым способом действий, цель которых заключается в достижении нового состояния территории, отвечающего потребностям рынка. В настоящее время подготовлен проект Федерального закона «О государственном стратегическом планировании в Российской Федерации». По мнению экспертов, 2010–2011 гг. станут критическими для планирования. К 2011 г. все муниципальные образования должны привести в порядок свои документы территориального планирования, а города – разработать генпланы⁷⁴.

Субъект Федерации, чтобы вести эффективную региональную политику, на наш взгляд, должен иметь пакет стратегических документов. В их числе:

1. 
   Концепция социально-экономического развития субъекта РФ на 20 (25) лет.
   
2. 
   Стратегия социально-экономического развития субъекта РФ на 20 лет.
   
3. 
   Схема территориального планирования субъекта РФ на 20 лет.
   
4. 
   Комплексная программа социально-экономического развития субъекта РФ на 10 лет.
   
5. 
   Прогноз-программа социально-экономического развития субъекта РФ на 5 лет с ежегодным корректированием с учетом произошедших изменений.
   
6. 
   План социально-экономического развития субъекта РФ на 5 лет.
   
7. 
   Бюджет субъекта РФ на 3 года с ежегодным корректированием.
   

Маркетинг территорий становится одной из основных тем теоретических и прикладных разработок в сфере планирования территориального развития. Известные специалисты, долгие годы занимавшиеся исследованиями проблем спроса в производстве товаров и оказания услуг, активно переключаются на вопросы маркетинга территорий. Причем речь идет о разработках, ориентированных на бизнес, который начинает проявлять возрастающий интерес к территориальным аспектам стратегий своего развития и размещения.

Однако внедрить стратегическое рыночное управление населенных мест и регионов неизмеримо сложнее, чем хозяйствующих субъектов. Территория – это слабоструктурированное и не объединенное общей целью образование, в рамках которого несогласованно, руководствуясь своими несовпадающими интересами, действуют не связанные формальными отношениями многочисленные социальные группы и экономические агенты.

Для маркетинга территорий решающую роль играют усилия по консолидации территориального сообщества, налаживанию конструктивного взаимодействия между всеми заинтересованными сторонами в рамках принятия решений о будущем состоянии территории. Успеха в рыночном продвижении способны добиться только те территории, которыми руководят пользующиеся доверием лидеры и в которых действуют институты и процедуры, позволяющие достигать консенсуса государственных и частных структур, неформальных групп и граждан.

Стратегический рыночный маркетинг – это не разовая акция по преодолению кризиса или решению конкретной проблемы, а осуществляемый на систематической основе процесс постоянной адаптации социально-экономического развития территории к непрерывно меняющимся рыночным условиям. Вот почему стратегическое рыночное планирование должно приобрести характер функциональной деятельности, для которой требуется создание специальной организационной системы, опирающейся на соответствующие подразделения территориальных администраций, частно-госу­дарственные корпорации, общественные организации и другие структуры⁷⁵.
6.3. Программно-целевой подход и программирование
в государственной региональной экономической политике
Уже на протяжении многих десятилетий системный подход к управлению экономикой воплощается в программно-целевом методе управления.

Рассмотрим вначале общие положения, основанные на логике, согласно которой исходным пунктом принятия управленческих решений и осуществления управляющих воздействий со стороны субъекта управления должно быть осознание и установление целей, на достижение которых ориентируется управление. Так что программно-целевое управление – это управление, которое исходит из целевых установок.

Программно-целевому управлению свойственны следующие черты:

- четкая постановка и систематизация целей, которых надо достичь, чтобы решить проблему, представление их в виде «дерева целей и задач»;

- переход от совокупности системно организованных целей и задач к системе целереализующих действий, мероприятий, проведение которых ведет к ослаблению или снятию проблемы;

- установление средств, ресурсов, необходимых для осуществления программных мероприятий в заданные сроки, и источников поступления ресурсов;

- использование организационно-экономических механизмов управления реализацией намеченных мер, контроля за их использованием и обеспечением со стороны органов управления.

В самом кратком виде формулу программно-целевого метода можно представить в виде логической цепочки «цели – пути – средства – организация исполнения»⁷⁶.

Программно-целевое управление (ПЦУ) в расширенной трактовке, т.е. вне зависимости от уровня и объекта его применения, – это воздействие субъекта управления на объект управления, вырабатываемое на основе методологии системного анализа. При этом ПЦУ, как и любое управление, в отличие от планирования, включает в себя и реализацию принятого управленческого решения.

В узкой трактовке этого понятия программно-целевое управление сводится к разработке и реализации программ различного вида, или, если быть более точными, ПЦУ – это совокупность планово-организационных средств формирования комплекса взаимоувязанных мероприятий, включая обоснование исходной потребности, цели, ее конечных и промежуточных подцелей, связывающих эти подцели работ, ресурсов и финансово-организационных условий, необходимых и достаточных для достижения цели решаемой проблемы⁷⁷.

В середине 1990-х гг. реализацию программно-целевого метода в современных условиях России предполагалось осуществлять в виде федеральных целевых программ (ФЦП), которые должны были стать одним из важнейших средств реализации экономической политики государства, активного воздействия на производственные и другие процессы.

Также ФЦП стали основным инструментом хозяйственной поддержки субъектов Федерации, включающим всю или какое-либо направление социально-экономического развития региона. При этом каких-либо четких критериев отбора регионов, социально-экономических проблем, которые должны решаться программными методами с участием федерального бюджета, никогда не существовало и до сих пор не существует.

С середины первого десятилетия 2000-х гг. список федеральных целевых программ региональной направленности формирует Правительство РФ, при этом контроль со стороны законодательных органов страны очень слабый. Данные программы используются в основном для решения текущих проблем, без должного учета стратегической роли отдельных крупных территорий в развитии страны. Федеральные целевые программы для регионов, принимавшиеся в 1995–2005 гг., касались самых разных по своему социально-экономическому положению субъектов Федерации, хотя в целом, конечно, по проблемным регионам было утверждено больше программ, нежели по относительно благополучным. Утверждение или отклонение программы развития территории во многом зависело от инициативности региональных властей, иначе трудно объяснить, почему, например, в Центральном экономическом районе были приняты программы для Брянской, Костромской и Тверской областей, но не было программы для самой проблемной в этом макрорегионе Ивановской области, или почему на Дальнем Востоке отдельная программа была принята по Республике Саха (Якутии) – отнюдь не самому бедному субъекту данного федерального округа.

Своеобразным «решением» проблемы четких критериев отбора регионов, по которым должны были разрабатываться федеральные целевые программы, стало значительное недофинансирование принимавшихся программ. При этом программы финансировались по-разному, что было проявлением индивидуализации отношений Центра и того или иного региона. Федеральные власти признавали явную ненормальность сложившейся ситуации, поэтому с закона о федеральном бюджете на 2002 г. российское правительство пошло на резкое сокращение числа федеральных целевых программ социально-экономического развития территорий – с нескольких десятков до нескольких единиц.

Программы по развитию республик, областей, краев могут рассматриваться как часть федеральной региональной политики, когда они подготовлены для территорий, которые переживают тяжелейший кризис.

Заведомая неисполнимость программ была обусловлена в первую очередь сбоем, произошедшим уже на стадии отбора проблем, требующих программной разработки. Неэффективные механизмы фильтрации предложений о программных разработках на стадии отбора проблем приводят к признанию программными очень многих проблем, большинство из которых, во-первых, вполне могут быть решены и без включения в программу, во-вторых, выходят далеко за пределы возможностей ресурсного обеспечения как из бюджетных, так и из внебюджетных источников.

Причины недостаточной эффективности федеральных программ регионального развития:

- отсутствие единой методологической и методической базы при разработке региональных программ и их концепций, низкий методический уровень анализа, планирования и прогнозирования регионального бюджетного процесса, региональных рынков, проводящихся без учета фактора обеспечения экономической безопасности региона;

- недостаточный учет в процессе разработки и реализации программ социально-экономического развития процессов глобализации мировой экономики;

- распределительный принцип построения программ, основанный исключительно на внутренних источниках финансовых ресурсов, неувязка программ развития бюджетообразующих предприятий, их инвестиционных проектов и программ с инвестиционными и финансовыми региональными приоритетами и интересами, тем более – тенденциями развития социальной сферы субъекта Российской Федерации;

- отсутствие системного подхода и адекватного современным требованиям стратегического планирования развития региона.

При внедрении целевого индикативного планирования долж­ны также применяться региональные целевые программы экономического и социального развития, сводящие в единую систему источники финансирования, производственные процессы, фондообразование, социальные факторы. Эти программы должны быть составной частью соответствующих федеральных программ. Однако учесть условия всех целевых региональных программ очень сложно, т.е. целевые локальные программы – это малореальный инструмент развития региона.

При принятии планов, программ все большее значение в России приобретают субъективные интересы и лоббистские рычаги.

По примеру Правительства РФ многие субъекты РФ принимают на своем уровне региональные программы для решения актуальных проблем территории. С теоретической точки зрения, отбор, разработка этих программ должны проходить аналогичные этапы, как и ФЦП. Но проблема финансирования здесь еще сложнее, чем на уровне Федерации. В связи с тем, что бюджеты 80–85% субъектов РФ получают помощь из федерального бюджета и по существу не обеспечивают себя даже в соответствии с минимальными социальными нормативами, найти дополнительные финансовые ресурсы для решения актуальных проблем развития хозяйства территории практически нереально. Многие региональные программы, утвержденные на уровне республики, области, края и не обеспеченные бюджетными средствами, превращаются в несбыточные проекты.

При совершенствовании программного управления необходимо в федеральных целевых программах расширить горизонты долгосрочных инвестиций, которые обеспечивают значительный экономический или социальный эффект. Для субъектов РФ ФЦП должны стать каркасом в инвестиционном механизме страны.

Необходима разработка и реализация ФЦП нового поколения – крупных программ технологического развития, которые способствовали бы формированию в регионах полюсов инновационного роста, территориально-производственных комплексов (кластеров), соединяющих очаги инновационного роста, индустриальные зоны и инфраструктурные цепочки⁷⁸.

В связи с недостатками в разработке и реализации ФЦП в 2005–2007 гг. возникло другое (пусть, альтернативное) проявление программно-целевого метода – «национальные проекты». Их роль и оценка неоднозначны: одни считают, что это явление положительное, аккумулирующее значительные финансовые ресурсы на решении поставленной задачи, другие экономисты характеризуют их негативно из-за недостаточной проработанности их целей и механизмов осуществления, а также из-за давления политических интересов над экономическими, по сравнению с федеральными целевыми программами.

Государственные программы как метод экономической политики в условиях рынка будут всегда, вопрос только об их соотношении с региональными. Как показала практика, результативность федеральных региональных программ во многом определяется их количеством. Чем меньше, тем больше возможностей их финансового обеспечения. Их число должно быть обосновано традициями отечественного управления и согласовано с текущим состоянием экономики. Программы следует разрабатывать для программно-целевых территориально-производственных комплексов, для определенных районов Севера, районов особой экологической опасности. Для управления этими программами исполнительная власть должна иметь специальные государственные органы, при обязательном участии в этом процессе региональных (местных) органов исполнительной власти. В настоящее время федеральный центр предусматривает создание специализированных компаний, консорциумов с государственным, частным, смешанным капиталом для финансирования этих программ.

Государственное функционирование крупномасштабных региональных программ предполагает создание специальных фондов регионального развития, стимулирование привлечения частных отечественных и иностранных инвесторов, предоставление налоговых скидок во избежание истощения недр в связи с возможностью истощения запасов природных ресурсов, установление льгот по арендной плате при изъятии земельных площадей под строительство предприятий, введение поощрительных цен за экологически чистую продукцию и т.д.

В управлении региональными программами особенно важно разграничение компетенции между федеральными и местными органами. Так, федеральные органы должны регулировать процессы создания производств в районах пионерного освоения, организовывать межрегиональные экономические связи. Местные же органы управления главное внимание должны сосредоточить на создании рациональной структуры хозяйства, использовании локальных ресурсов, решении социально-демографических и экологических проблем, осуществлении экономической реформы.

Фактически ФЦП показали свою невысокую способность решать территориальные проблемы, и как метод региональной политики он, на наш взгляд, не может рассматриваться как перспективный.