Класичний приватний університет на правах рукопису крищенко кирило Євгенович

На правах рукопису

КРИЩЕНКО Кирило Євгенович

УДК 658.7.35.073.53

Фінансове забезпечення розвитку системи державних закупівель в Україні

Спеціальність 08.00.08 – фінанси, гроші і кредит
ДИСЕРТАЦІЯ
на здобуття наукового ступеня

кандидата економічних наук

доктор економічних наук, професор

ВСТУП	3
РОЗДІЛ 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДИЧНІ ОСНОВИ ФІНАНСОВОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ДЕРЖАВНОЇ ЗАКУПІВЕЛЬНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ	11
1.1. Сутність та характеристика державних потреб як основи державних замовлень	11
1.2. Зарубіжний досвід організації державної закупівельної діяльності	22
1.3. Державні закупівлі яв системі економічного розвитку держави	46
Висновки до розділу 1	58
РОЗДІЛ 2. СУЧАСНИЙ СТАН ФІНАНСОВОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ДЕРЖАВНОЇ ЗАКУПІВЕЛЬНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ В УКРАЇНІ	61
2.1. Регламентування державних закупівель	61
2.2. Визначення особливостей фінансового планування державних закупівель	82
2.3. Державний контроль за дотриманням вимог чинного законодавства України у сфері державних закупівель	96
Висновки до розділу 2	117
РОЗДІЛ 3. УДОСКОНАЛЕННЯ ФІНАНСОВОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ РОЗВИТКУ СИСТЕМИ ДЕРЖАВНИХ ЗАКУПІВЕЛЬ	120
3.1. Удосконалення механізму бюджетного фінансування державних закупівель	120
3.2. Оптимізація результативності бюджетних видатків на закупівлі продукції для державних потреб	138
3.3. Запровадження механізму внутрішнього контролю за державними закупівлями	158
Висновки до розділу 3	171
ВИСНОВКИ	180
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ	186

Державні закупівлі посідають значне місце у витратній частині бюджету більшості країн світу, оскільки виступають дієвим інструментом управління економікою. За допомогою державних контрактів держави вирішують проблеми соціально-економічного розвитку своїх країн, забезпечують проведення наукових досліджень, створення й упровадження нових технологій і розробок, забезпечення функцій національної безпеки тощо. Конкурентний механізм державних закупівель дає змогу державному замовникові здійснювати ділове співробітництво з учасниками ринкових відносин, ефективно використовувати державні кошти при реалізації державних програм у межах здійснення економічної політики держави. Саме тому проблема ефективної організації державних закупівель є актуальною і для економічної науки, і для господарської практики.

В сукупності проблем налагодження ефективної системи державних закупівель особливої актуальності набувають питання фінансового забезпечення та підвищення ефективності використання фінансових ресурсів. Необхідність їх розв’язання особливо зростає в сучасних умовах розвитку вітчизняної системи державних закупівель. На сьогодні ринок державних закупівель в Україні перебуває в процесі реформування, його рівень набагато нижче, ніж у країнах з багаторічними ринковими традиціями. Саме тому проблеми фінансового забезпечення розвитку системи державних закупівель становлять предмет досліджень багатьох вітчизняних економістів.

У зарубіжній і вітчизняній літературі приділяється багато уваги дослідженню інституціональних аспектів розвитку державної закупівельної діяльності. Зокрема, проблемам інституціональних відносин між державою та приватним сектором присвячені праці Т. Веблена, Дж. Коммонса, Р. Коуза, Д. Норта, Дж. Ходжсона та ін. Серед вітчизняних учених слід назвати О. Амошу, В. Дементьєва, А. Гриценка, В. Сікору, А. Чухна та ін. Проблеми взаємодії держави і бізнесу у своїх працях аналізували C. Адонін, Т. Барнеков, Т. Боголіб, Р. Бойл, В. Варнавський, Т. Єфименко, Я. Кузьмінов, М. Мейєр, Д. Річ, М. Ролль, Л. Фабіус, А. Фербеке та ін.

Разом з тим, аналіз соціально-економічних проблем українського суспільства показав, що формування інституту державної закупівельної діяльності вимагає системного підходу. Існує потреба в уточненні понятійного апарату економічної науки у сфері впровадження інституту державних закупівель, обґрунтуванні та розробці концептуальних засад розвитку системи державних закупівель, удосконаленні механізму бюджетного фінансування державних закупівель шляхом введення процедури попереднього контролю, розвиток механізму формування державних потреб і держзамовлення в Україні. Недостатня розробленість цієї проблематики в теорії, а також потреби практики визначили актуальність і вибір теми дослідження.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Наукові результати, теоретичні положення й висновки дослідження отримано в межах наукової теми Класичного приватного університету „Науково-методичне забезпечення фінансово-економічних процесів” (номер державної реєстрації 0110U003962). Особисто здобувачем було обґрунтовано та запропоновано впровадження бюджетного фінансування державних закупівель шляхом введення процедури попереднього контролю органами державної влади за здійсненням видатків державного бюджету за державними закупівлями, визначення параметрів, за якими можна досягти зниження рівня корупції у сфері державної закупівельної діяльності. Результати дисертаційної роботи були використані при підготовці науково-дослідних робіт за темою “Фінансово-економічна стратегія сталого розвитку економіки України” (державний реєстраційний № 0109U002271), де визначено індикатор корупційної стійкості у сфері державної закупівельної діяльності.

Мета й завдання дослідження. Метою дослідження є поглиблення теоретичних засад і розробка практичних рекомендацій щодо удосконалення фінансового забезпечення розвитку системи державних закупівель в Україні.

Для досягнення зазначеної мети поставлено такі завдання:

• 
  поглибити теоретичні підходи до визначення сутності державних закупівель та їх ролі в соціально-економічному розвитку країни;
  
• 
  визначити особливості фінансового забезпечення системи державних закупівель;
  
• 
  проаналізувати сучасний стан та особливості здійснення закупівельної діяльності в Україні;
  
• 
  оцінити стан фінансового забезпечення державних закупівель в Україні;
  
• 
  виявити та систематизувати проблеми розвитку державних закупівель;
  
• 
  узагальнити зарубіжний досвід організації державної закупівельної діяльності та можливість її адаптації в українській економіці;
  
• 
  обґрунтувати основні напрямки удосконалення фінансового забезпечення державної закупівельної діяльності в Україні.
  

Теоретичну основу дослідження становлять фундаментальні праці з економічної теорії, а також з теорії фінансів вітчизняних і зарубіжних учених-економістів. Методологічну основу дослідження становить системний, теоретико-концептуальний, аналітико-прогностичний та інституціональний підходи до дослідження проблеми фінансового забезпечення розвитку системи державних закупівель в Україні.

Статистичну та фактологічну основу наукового дослідження становлять: законодавчі та нормативно-правові акти України, статистичні матеріали Державного комітету статистики України, Державної комісії по регулюванню ринку фінансових послуг в Україні, Міністерства економічного розвитку і торгівлі, Міністерства фінансів України, інших органів державного регулювання, інформаційних бюлетенів, вісника державних закупівель України, а також закони України, укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів України, наукові здобутки вчених і практиків, осмислення власних спостережень та аналітичні напрацювання автора, мережа Інтернет.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в системному підході до вирішення важливої проблеми – вдосконалення фінансового забезпечення розвитку системи державних закупівель в Україні.

Основні положення дослідження, що визначають наукову новизну одержаних результатів, які є особистим здобутком автора і виносяться на захист, полягають у наступному:

– концептуальні підходи до формування системи державних закупівель в Україні, що включають мету (впровадження інституту об’єктивності й відкритості процедур державних закупівель); завдання (збалансування економічних інтересів, формування довіри до органів державного управління, створення умов для розвитку системи державних закупівель); принципи (законодавче забезпечення, відповідальність влади, забезпечення гарантій, соціальної відповідальності, ефективність; економічність; рівність і справедливість; відкритість та прозорість; відповідальність; конкурентна основа проведення; пріоритетність соціально значимих проектів); заходи щодо моніторингу та контролю у сфері державних закупівель, дія яких в сукупності має бути спрямована на створення, з одного боку, сприятливого середовища для розвитку національної економіки, а з другого – на удосконалення механізмів ефективного й результативного використання бюджетних видатків у сфері державних закупівель;

– методичні підходи до реалізації концепції бюджетування, орієнтованої на результат, що передбачає: розробку та впровадження в практику бюджетного процесу показників ефективності, результативності й оптимальності бюджетних видатків; постійне проведення аналізу ефективності та результативності бюджетних видатків; здійснення орієнтації бюджетних видатків на кінцевий результат; скорочення необґрунтованого й малоефективного фінансування державної закупівельної діяльності, з метою підвищення результативності бюджетного фінансування держзакупівель;

– понятійно-термінологічний апарат фінансово-економічної науки, зокрема обґрунтовано поняття „муніципальні підкріплені потреби”, під яким розуміється забезпечувані за рахунок коштів місцевих бюджетів відповідно до видаткових зобов’язань місцевих громад потреби в товарах, роботах, послугах, необхідних для вирішення соціально-економічних питань місцевого значення й здійснення окремих делегованих органами місцевого самоврядування державних повноважень;

– комплексна оцінка сучасного стану розвитку системи державних закупівель в українській економіці, що дозволило виявити та систематизувати наступні проблеми їх організації та функціонування: відсутність якісної конкуренції; наявність корупційних загроз; відсутність постійного моніторингу ефективності витрачання державних коштів; необхідність реалізації соціальних пріоритетів державної політики; численні порушення процедури закупівель;

– узагальнення світового досвіду організації державної закупівельної діяльності з метою його адаптації в Україні на основі використання відповідних моделей, дія яких направлена на усунення існуючих суперечностей під час здійснення державного контролю у сфері державних закупівель, а також механізмів подолання корупції на основі оцінки її рівня та застосування комплексу психологічних, технічних, регламентуючих та репресивних заходів;

– обґрунтування пріоритетних напрямів розвитку системи державних закупівель, серед яких варто виділити: поступовий перехід від кошторисного до програмно-цільового та нормативно-цільового методів фінансування; посилення відповідальності посадових осіб за порушення фінансової дисципліни та запобігання корупційної діяльності; удосконалення організації та аудиту процедури державних закупівель; налагодження системи постійного моніторингу ефективності та результативності бюджетних видатків; введення процедури попереднього контролю органами державної влади за здійсненням видатків державного бюджету за державними закупівлями; виділення в системі державної закупівельної діяльності державного соціального замовлення в таких сферах, як культура та спорт, де має місце цільове дотування певних категорій споживачів соціально значущих послуг.

Основні положення дисертаційної роботи були використані при підготовці науково-дослідної робити за темою “Фінансово-економічна стратегія сталого розвитку економіки України” (державний реєстраційний № 0109U002271) (довідка №97/2 від 14.01.2013 р.).

Результати дослідження використовують у навчальному процесі Класичного приватного університету при викладанні таких дисциплін: „Маркетинг закупівель”, „Фінанси”, „Інфраструктура ринку товарів та послуг”, а також у системі підвищення кваліфікації державних службовців (довідка № 14-07 від 19.09.2012 р.).

Особистий внесок здобувача. Наукові положення, висновки та рекомендації, сформульовані в дисертації, отримані автором самостійно. З наукових праць, опублікованих у співавторстві, у роботі використані лише ті положення, що належать дисертанту. Особистий внесок автора в працях, опублікованих у співавторстві, наведено окремо в списку публікацій.

Апробація результатів дисертації. Основні наукові положення дисертаційної роботи та практичні результати дослідження доповідалися та обговорювалися на науково-практичних конференціях, конгресах: „Імперативи розвитку України в умовах глобалізації” (м. Чернігів, 2011 р.); „Историко-правовые и социально-экономические аспекты развития общества” (м. Чернігів, 2011 р.); „Формування ефективних механізмів господарювання в умовах сучасної економіки: теорія і практика” (м. Запоріжжя, 2012 р.), „Nauka i inowacja – 2012” (м. Przemyśl, 2012 р.), „Vznik moderní vědecké – 2012” (м. Прага, 2012 р.), „Образование и наука” (м. Софія, 2012 р.), „Актуальні проблеми та перспективи розвитку публічного управління в Україні” (м. Запоріжжя, 2011–2012 рр.), „Круглий стіл з питань державних закупівель” (м. Київ, 2012 р.), „ Міжнародна конференція „Перспективи розвитку системи державних закупівель в Україні» (м. Київ, 2012 р.), «Формування ефективних механізмів господарювання в умовах сучасної економіки: теорія і практика” (м. Запоріжжя, 2012 р.).

Публікації. Основні результати дисертаційної роботи опубліковано у 12 наукових праць, з них: 1 розділ у колективній монографії обсягом 0,9 друк. арк.; 5 статей – у наукових фахових виданнях – 2,5 друк. арк. та 6 робіт у інших наукових виданнях та збірниках обсягом – 1,32 друк. арк. Загальний обсяг публікацій – 4,82 друк. арк.; особисто автору належить – 4,72 друк. арк.

Структура й обсяг дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, висновків, додатків, списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертаційної роботи складає 210 сторінок комп’ютерного тексту. Робота містить 13 рисунків на 8 сторінках, 7 таблиць на 5 сторінках. Список використаних джерел включає 197 найменувань і займає 20 сторінок, 4 додатки розміщено на 4 сторінках.
ВИСНОВКИ

У дисертації подано теоретичне узагальнення й нове вирішення наукового завдання обґрунтування механізмів та розробки практичних рекомендацій щодо фінансового забезпечення розвитку системи державних закупівель в Україні. Отримані в процесі дослідження результати дали змогу сформулювати висновки та внести пропозиції, що мають теоретичне й практичне значення.

1. 
   На основі узагальнення існуючих в сучасній економічній літературі різних підходів до визначення економічної сутності фінансового забезпечення системи розвитку державних закупівель розглядається як виділення певної суми фінансових ресурсів на вирішення окремих завдань фінансової політики суб’єктів господарювання. Такий підхід до визначення фінансового забезпечення системи розвитку державних закупівель вказує на методологічні основи фінансового забезпечення: по-перше, охоплювати процеси формування і розподілу фінансових ресурсів, по-друге, підпорядковуватися стратегічним цілям державної закупівельної діяльності.
   
2. 
   У чинному законодавстві державні потреби трактуються як забезпечені відповідно до витратних зобов’язань за рахунок коштів державного бюджету й позабюджетних джерел фінансування потреби того або іншого рівня бюджетної системи в товарах, роботах, послугах, необхідних для виконання функцій бюджетних організацій, у тому числі для реалізації державних цільових програм і виконання міжнародних зобов’язань. При цьому в законодавстві не має визначення муніципальних потреб, або потреб муніципального значення. В рамках фінансового забезпечення розвитку системи державних закупівель обґрунтовано поняття „муніципальні підкріплені потреби”, під яким запропоновано розуміти забезпечувані за рахунок коштів місцевих бюджетів відповідно до видаткових зобов’язань місцевих громад потреби в товарах, роботах, послугах, необхідних для вирішення соціально-економічних питань місцевого значення та здійснення окремих делегованих державних повноважень, переданих органами місцевого самоврядування.
   
3. 
   Опанування досвіду зарубіжних країн свідчить, що системи державних закупівель у цих країнах об’єднує прихильність принципам прок’юременту, який забезпечує економне витрачання бюджетних коштів. Для досягнення цілей, що стоять перед системою держзамовлення, вирішальне значення має точне і правильне виконання існуючих правил та інструкцій. Правила розміщення держзамовлення є частиною економічної політики держави, що проводиться при дотриманні основних принципів соціально орієнтованої ринкової економіки. Серед них: законодавче забезпечення, відповідальність влади, забезпечення гарантій, соціальної відповідальності, ефективність; економічність; рівність і справедливість; відкритість та прозорість; відповідальність; конкурентна основа проведення; пріоритетність соціально значимих проектів. У межах цієї концепції слід шукати шляхи вирішення конфліктів в інтересах економіки в цілому, а не окремих її суб’єктів. З метою розвитку інституціонального механізму забезпечення системи державних закупівель та вирішення проблемних питань у цій сфері до законодавчої бази запропоновано внесення ряду важливих змін, спрямованих на її вдосконалення, зокрема: запровадження механізму здійснення закупівель за рамковими угодами, які широко застосовуються у світовій практиці здійснення державних закупівель; спрощення застосування процедури закупівлі в одного учасника, а саме: скасування необхідності отримання погодження Уповноваженого органу у сфері державних закупівель, а також надання замовникам можливості здійснювати конкурентний відбір декількох учасників для проведення переговорів під час застосування процедури закупівлі в одного учасника; розширення переліку умов договору про закупівлю, за яких сам договір може змінюватися до виконання сторонами своїх зобов’язань у повному обсязі; виведення з-під дії закону „Про державні закупівлі”, що здійснюються підприємствами за власні кошти; введення такої процедури закупівель, як електронний реверсивний аукціон, застосування якої надасть можливість зробити закупівлі більш прозорими, зрозумілими та спрощеними.
   
4. 
   Проведений аналіз тенденцій розвитку системи державних закупівель показав, що зміни в системі державних закупівель пов’язані із частими змінами законодавства, що регулює сферу державних закупівель. До ключових змін, зокрема, належать: зміна мінімальних вартісних меж, з яких необхідно здійснювати процедури закупівлі; зміни в поширенні сфери дії Закону „Про державні закупівлі” на державні підприємства; окремі предмети закупівель то виводяться з-під дії Закону, то знову підпадають під її дію. Зменшення кількості проведених процедур закупівель протягом 2009–2011 рр. пов’язані з результатами світової фінансової кризи. Оцінка стану розвитку системи державних закупівель в українській економіці дозволила виявити наступні проблеми їх організації та функціонування: відсутність якісної конкуренції; наявність корупційних загроз; відсутність постійного моніторингу ефективності витрачання державних коштів; необхідність реалізації соціальних пріоритетів державної політики; численні порушення процедури закупівель. Зниження інтересу в суб’єктів господарювання щодо участі в процедурах закупівель пояснюється зниженням частки фінансування укладених договорів про закупівлю (фактичних видатків), оскільки, як показує статистика, більше ніж половина укладених договорів не фінансуються. Досить велика частка відмінених процедур закупівлі або визнаних такими, що не відбулися, свідчить про неможливість позитивного завершення значної кількості процедур закупівель.
   
5. 
   Упровадження бюджетування, орієнтованого на результат, передбачає освоєння нової технології бюджетного планування. Це означає, що об’єктивно необхідним стає вищий рівень фінансової культури та фінансової дисципліни. У зв’язку із цим існує низка проблем, які заважають повномасштабному впровадженню нової системи програмно-цільового планування бюджетних видатків. Впровадження бюджетування, орієнтованого на результат, пов’язане безпосередньо з ефективністю проведення адміністративної реформи, яка для успішнішого застосування методу бюджетування орієнтованого на результат, повинна включати реформу органів державної влади і місцевого самоврядування, реформу міжбюджетних відносин. Без цього неможливе розмежування зобов’язань державного, регіонального та місцевого бюджетів із чітким закріпленням за ними конкретних прибуткових джерел. Упровадженню технології бюджетування орієнтованого на результат перешкоджає відсутність у більшості випадків фінансово-економічних механізмів забезпечення зобов’язань, закріплених тим або іншим законом.
   
6. 
   Встановлено, що введення процедури попереднього контролю органами державної влади за здійсненням видатків державного бюджету за державними закупівлями спростить організацію бюджетного фінансування державних закупівель. Принципово важливим чинником організації бюджетного фінансування державних закупівель є корупційна стійкість держзамовника. Корупція в системі державних закупівель може призвести до таких наслідків: кількісні втрати, які полягають у завищенні або заниженні обсягу матеріалів, що поставляються, робіт і послуг порівняно з необхідною кількістю; придбання товарів і робіт в особистих цілях; якісні втрати, які полягають в укладанні угод з порушенням технічних умов, таких як: постачання товарів, виконання робіт і надання послуг неналежної якості; гірші умови гарантійного та післягарантійного обслуговування; недостатні вимоги до спостереження за якістю виконуваних робіт; політичні втрати, коли погіршується інвестиційний клімат у країні, громадяни втрачають довіру до органів державної влади, криза фінансово-економічної системи, порушуються принципи вільної конкуренції.
   

8. Механізм формування системи державних закупівель в Україні включає: мету; завдання; принципи; заходи щодо моніторингу та контролю у сфері державних закупівель, дія яких в сукупності має бути спрямована на створення, з одного боку, сприятливого середовища для розвитку національної економіки, а з другого – на удосконалення механізмів ефективного й результативного використання бюджетних видатків у сфері державних закупівель. З метою запобігання недобросовісній конкуренції, антиконкурентним діям при здійсненні закупівель, запобігання корупційним діям та підвищення рівня об’єктивності й відкритості процедур державних закупівель запропоновано вжити ряд заходів: здійснювати захист економічної конкуренції на вітчизняному ринку від недобросовісної іноземної та вітчизняної конкуренції шляхом удосконалення нормативно-методичного, прогнозно-аналітичного й інформаційного забезпечення; забезпечити необхідний рівень конкурентних процедур державних закупівель; стимулювати малий і середній бізнес з метою створення більшої кількості конкурентоспроможних постачальників, що позитивно вплине на конкурентоспроможність державних закупівель; підвищити якість державних інституцій та інфраструктури на підставі зміни підходів до регулювання цього процесу; встановити контроль за діями органів влади з метою запобігання проявам корупції та зрощення бізнесу з органами влади на всіх рівнях; сприяти розвитку правової культури та конкурентної поведінки суб’єктів ринку, який передбачає дотримання правил і норм законодавства, добросовісної конкуренції та поваги до споживача.