Лиссабонский договор правовая модель демократии, диалога и европейского развития

доцент Белгородского Государственного университета,

кандидат юридических наук
ЛИССАБОНСКИЙ ДОГОВОР – ПРАВОВАЯ МОДЕЛЬ ДЕМОКРАТИИ, ДИАЛОГА И ЕВРОПЕЙСКОГО РАЗВИТИЯ

После окончания второй мировой войны шесть государств Европы с целью обеспечения экономического роста и повышения благосостояния населения консолидировали промышленные отрасли своих стран по добычи угля и производству стали в единое объединение. Новая международная организация оказала позитивное влияние на экономики стран, вступивших в союз, на их политику и послужило основой дальнейшей интеграции, которая получила широкое развитие в новых межгосударственных соглашениях в послевоенный период. С каждым новым договором страны европейского объединения, состоявшие на начальном этапе лишь из шести членов, поэтапно создавали правовую основу для создания современной модели современного европейского устройства.

В конце 2000 г. в резолюции «О будущей Европе»¹ Европейский Совет постановил: «Провести широкую дискуссию и обсуждение дальнейшего формирования Европейского Союза. Отразить четыре цели развития по следующим направлениям»:

1. 
   Разграничение полномочий между союзом и странами-участниками Европейского союза.
   
2. 
   Определение статуса хартии основных прав.
   
3. 
   Упрощение учредительных договоров.
   
4. 
   О роли национальных парламентов в архитектуре Европейского союза.
   

В период работы над ее концептом Европейским советом пятнадцати государств было принято решение о включении в состав объединения десяти новых стран из состава посткоммунистической Восточной Европы. Для этого февральским соглашением 2001 г., подписанным в Ницце, страны ЕС внесли очередные изменения в договор об учреждении Европейского союза 1992 г., чтобы модифицировать правовые конструкции институтов и органов Союза для работы в составе 25 государств.

Авторы нового договора надеялись приблизить Европейский союз к новой экономической и политической модели, основанной на абсолютном равенстве и партнерстве членов союза. В то же время они хотели достичь гармонизации во взаимодействии между институтами законодательной, исполнительной и судебной систем ЕС и стран Союза.

С наступлением 2004 г., когда новые члены заняли свои места в органах Союза, стало понятно, что реформаторы своей цели не достигли. Решения в руководящем органе, Совете, основанном на единогласии и праве каждого члена налагать на любое решение вето, стали приниматься труднее из-за лоббирования представителями новых стран Союза своих национальных интересов. Этот период в жизни Европейского союза назван европейскими учеными и журналистами периодом «национального эгоизма». Из-за увеличения количества представителей в Европейских комиссиях его эффективность существенно снизились. Роль представительного органа, Европейского парламента, в жизни Союза не стала, по сравнению с прежним периодом, более значимой.

Европейский союз нуждался в основательной реформе, которую предусматривала подготовленная к тому времени Конституция. В некоторых странах в соответствии с национальным законодательством ее принятие должно было быть одобрено на всенародных референдумах.

В мае 2005 г. во Франции и спустя один месяц в Голландии состоялись всеобщие народные голосования: 54,5 % граждан Франции и 61,6% голландцев, к сожалению, проголосовали против конституции. Участники референдумов выразили свое несогласие с образованием, по их мнению, европейской мировой супердержавы, которая предусматривала для стран ЕС наряду с национальными конституциями дополнительный основной закон. Однако этот отказ ни в коем случае не показал намерений французов и голландцев отречься от Европейского союза.

Конституция ЕС к этому времени была одобрена в многочисленных парламентах в странах – членах Союза, но из-за решений на референдумах во Франции и Нидерландах не получила права вступить в законную силу. Деятельность ЕС продолжали регламентировать принятые ранее учредительные договоры.

Профессор европейского права Дрезденского университета Ульрих Фастенрат, характеризуя Конституцию Европейского союза, сказал: «Внесенные в конституцию изменения и реформы были крайне необходимы для того, чтобы расширенный Европейский Союз сейчас и в будущем, при вступлении новых членов мог успешно вести интеграционную политику и оставался способным к принятию решений. Пятисот страничную, неудачно отредактированную Конституцию ЕС, регулирующую многие положения дополнительно, а то и троекратно, не жалко»².

В ходе поиска выхода из сложившегося положения руководители правительств стран – участников ЕС, были едины в своем мнении: продолжить проведение реформ Союза. 13 декабря 2007 г. они скрепили своими подписями новый договор, который получил название «Лиссабонский» по месту его подписания в городе Лиссабоне – столице Португалии. Политики Европы обещали ее гражданам, что новое соглашение создаст необходимые для руководящих органов Европейского союза условия для более эффективной работы, позволит представлять ЕС во внешнем мире как единое политическое и экономическое объединение государств, сделает Союз более демократичным, для чего расширит полномочия парламента и права граждан. Вместе с тем Союз не будет государством, который заменит в странах ЕС национальные парламенты и местные органы самоуправления.

Вступление договора в силу планировалось на 1 января 2009 г. Однако процесс его принятия в парламентах стран ЕС затянулся на два с половиной года из-за референдума в Ирландии, на котором в июне 2008 г. граждане этой страны отвергли договор. Против него проголосовало 53,7% избирателей, 46,6% – за.

После продолжительных переговоров, которое вело руководство Союза с правительством Ирландии, в отвергнутый ирландцами договор были внесены поправки о введении дополнительных должностей в Европейские комиссии для представителей этого государства. Правительству страны было дано письменное подтверждение соблюдения государственного нейтралитета и сохранения отмены запрещения абортов. При повторном голосовании 3 октября 2009 г. договор о реформах в этой стране был принят большинством голосов: за его принятие подали голоса 67,1% граждан. Возможно, этому помог начавшийся мировой финансово-экономический кризис, который затронул экономику Ирландии. С 1973 г. из касс ЕС в эту страну было инвестировано около 17 млрд. евро. Только за счет денежной помощи финансовых институтов ЕС Ирландия смогла избежать государственного банкротства, имея дефицит бюджета к концу 2009 г. 12,5% по отношению к ВВП (для сравнения: в Греции, стране-банкроте, дефицит в январе-феврале 2010 г. составлял 12,7%).

Последние два препятствия на пути ратификации договора исходили от восточно-европейских скептиков – президентов Польши и Чехии, которые подписали договор только в октябре и ноябре 2009 г., надеясь, что он кем-либо будет заблокирован.

Первого декабря 2009 г. Лиссабонский договор вступил в силу.

Значительное по объему соглашение напечатано на 231-й странице большого формата, в переплете синего цвета. Оригинал договора весит 10 килограмм. Документ не состоит из отдельного договора, регулирующего деятельность Европейского союза. Он включил два измененных договора: «Об образовании Европейского союза», подписанного в 1992 г. в Маастрихте, и Римский договор «О Европейских объединениях» 1957 г. Соглашение о Европейских объединениях через 52 года в соответствии с внесенными изменениями получило новое наименование – «Договор о функционировании Европейского союза».

Два договора, как сказано в ст. 1 соглашения, «имеют одинаковую юридическую силу»³. Договор ЕС состоит из 55 статей, а договор о функционировании Европейского союза – из 358 статей. Их содержание дополнено 29 протоколами с разъяснениями и исключениями для отдельных стран – членов Союза, таблицей и заключительным актом.

Цель договора, в соответствии с преамбулой – преобразование ЕС в более демократичное, усовершенствованное и современное объединение, предоставляющее гражданам возможности более широкого участия в его жизни. Главная задача Союза – быть ближе к интересам и потребностям людей, изменить систему функционирования многих структур ЕС, повысить их ответственность, обеспечить социальный и экономический прогресс в странах Союза.

Для реализации поставленных задач и целей договором были внесены изменения, характеристика которых дана в этой статье. Так, впервые установлен порядок выбора Президента Европейского Совета, пересмотрены правила принятия Советом ЕС (Советом Министров) решений, введена должность высшего представителя Европейского союза в области внешней политики и безопасности, определена новая процедура формирования Европейских комиссий, существенно расширены полномочия Европейского парламента, введено положение о демократических принципах ЕС и о выходе из состава союза.

Договор реформ трансформировал эти положения непринятой Конституции Европейского союза. Теперь руководители государств или правительств стран – членов ЕС, входящие в состав Европейского Совета, будут выбирать из своего состава Президента Европейского Совета на два с половиной года. До этого руководство в высшем органе осуществлялось по очереди Президентом или Премьер-министром страны из состава членов Совета союза сроком на шесть месяцев.

В соответствии со ст. 15 п. 5 избрание Президента будет осуществляться квалифицированным большинством. Повторный выбор на эту должность допускается только один раз. Как определяет договор, Президент может сложить полномочия добровольно или по решению простого большинства членов Европейского Совета. Основанием к этому могут стать препятствия к исполнению обязанностей или серьезный проступок.

Соглашение не изменило порядок принятия решений в высшем органе: как и прежде, их утверждение будет проходить на основе консенсуса.

Процедура принятия решений Советом Европейского союза (Советом Министров) теперь имеет иной характер. Согласно ст. 16, оно будет считаться принятым, если за него проголосует не менее 55% членов Совета. При этом те министры Совета, которые подали свой голос «за», должны представлять не менее 65% от общего количества граждан союза. Этот принцип получил в соответствии с п. 4 указанной выше статьи название двойного (дублированного) большинства.

Исходя из нынешнего состава Европейского союза, с населением почти в 500 млн., решение будет считаться принятым, если за него подадут свои голоса представители 15 стран, в которых проживает около 315 250 000 млн. человек. Однако двойное большинство не будет считаться достигнутым, если проект решения Совета Министров будет блокирован со стороны минимум четырех стран совета.

Согласно п. 2 ст. 238 Договора о функционировании Европейского союза, в чувствительных для многих стран Союза областях: внешней, внутренней, юстиции, экономической и финансовой политик – для принятия решения минимальная квота голосов повышена до 72%, представляющих также 65% населения. В этом случае для принятия решения необходимо положительное голосование примерно двадцати членов совета.

Для стран, участвующих в расширенном сотрудничестве, например входящих в еврозону, договором определены аналогичные границы в 72% и 65%. Блокирующее меньшинство в этом случае должно включать минимальное число членов Совета, представляющих свыше 35% населения, плюс один член.

Эти правила вступят в силу с 1 ноября 2014 г. По отдельным вопросам, в случае требования какого-либо члена Совета, голосование до 1 апреля 2017 г. может проходить по старому принципу, который был установлен предыдущим договором, подписанным в Ницце.

С введением процентных квот, по мнению членов Европейского союза, будет достигнут провозглашенный договором принцип равноправия стран ЕС. Например, член Совета, представляющий интересы 400 000 тысяч граждан своей страны, или представитель «чувствительной» Польши, являющейся лидером в наложении вето, не заблокируют решения, которые так необходимы для Германии, имеющей население около 82 миллионов, или, наоборот, крупные государства не смогут обойти интересы небольших стран.

Нововведение о порядке принятия решений в Совете со стороны ученных и специалистов европейского права были подвергнуты критике. Так, немецкий политик, член совета старейшин политической партии «Die Linke», профессор Лейпцигского и Берлинского университетов, доктор права Грегор Ширмер в своей работе «Конец Лиссабона?» пишет: «…принцип большинства при принятии решений в Совете будет достигнут ценой «принуждения» и «неспособности». Это нарушение положений о сотрудничестве и солидарности среди государств, которые декларируются ст. 3 договора»⁴. Автор считает, что «Европейский союз развалится или это будет «не святой альянс», в который войдут Германия, Франция и, возможно, Великобритания. Все остальное не реалистично»⁵.

С мнением Г. Ширмера, думается, нельзя согласиться. Прежний принцип, по которому работал Совет, привел бы этот орган и Европейский союз к кризису. Введение принципа квалифицированного большинства поставило бы страны-члены в неравное положение. Наиболее приемлемым, как представляется, на данном этапе следует считать принцип дублированного большинства, который, с учетом новых полномочий Европейского парламента, сможет отразить все мнения и интересы.

Следующим новшеством стало образование поста министра иностранных дел Европейского союза. С учетом мнения Великобритании он назван Верховным представителем Европейского союза по иностранным делам и политике безопасности. Одновременно Верховный представитель является вице-президентом Европейских комиссий.

Согласно ст. 18 Договора о Европейском союзе, уполномоченный по внешней политике назначается Советом по представлению Председателя Комиссии путем квалифицированного большинства. Он проводит общую внешнюю политику и политику безопасности Союза, исполняет действия в области обороны.

Раздел пятый договора о Европейском союзе и пятая часть Договора о Функционировании Европейского союза регламентируют общие положения о внешнеполитической деятельности Союза и специальные положения об общей внешней политике и политике безопасности.

Военная доктрина Европейского союза, согласно ст. 42 Договора о ЕС, основывается на принципах ООН.

С 1 ноября 2014 г. количество Европейских комиссаров Союза значительно уменьшится. В соответствии с новым положением, определенным ст. 17 Договора об образовании ЕС, их состав будет ограничен двумя третями от общего количества государств ЕС. С учетом должности Председателя комиссий и представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности в работе комиссий примут участие 15 комиссаров, вместо нынешних 27.

Еще одно важное изменение, внесенное в положение об институтах Европейского союза, затронуло Европейский парламент. Количество депутатов парламента теперь не должно превышать 750. До 2009 г. их было 785. Дополнительно к ним причисляется должность председателя. Депутатские мандаты стран – членов ЕС распределяются, как указано в договоре, «по методу убывающей пропорциональности при минимальной квоте шесть мест». Такая система используется для обеспечения представительства малых стран с небольшим количеством граждан. Небольшие государства при распределении мест по принципу равной пропорциональности, т.е. наделение одним депутатским мандатом представителя от фиксированной численности населения, могли бы вообще не иметь голоса в парламенте. Больше всех представителей – 96 депутатов, имеет Германия. Шесть мандатов выделено Люксембургу (440 тысяч жителей), Кипру (460 тысяч) и некоторым другим «мини»-странам.

В соответствии со ст. 289, 294 Договора о функционировании ЕС полномочия парламента приобрели новую форму. При осуществлении законодательной процедуры он получил право совместного решения с Советом Министров, а на заключительном этапе, после третьего чтения и работы согласительной комиссии, большинством поданных голосов наложить вето на тот или иной правовой акт.

Следующим нововведением стал раздел «Положение о демократических принципах» в договоре об образовании Европейского союза. Этим авторы договора попытались ликвидировать дефицит демократии, в котором обвинялся Союз на протяжении многих лет.

В статье 9 установлено: «Союз во всей своей деятельности соблюдает принцип равенства своих граждан, которые пользуются одинаковым вниманием со стороны его институтов, органов и учреждений»⁶. На первый взгляд это положение очень удачно декларирует равенство между всеми гражданами стран Союза по отношению к Европейскому союзу. Однако во втором предложении имеется значительное уточнение, которое сделало большое количество людей, проживающих в странах ЕС и не имеющих по какой-либо причине гражданства, неравными по отношению к тем, кто его имеет. Такая «демократия» очень выгодна, например, Литве, Латвии и Эстонии. Правительство и национальные парламенты этих странах на протяжении двух десятков лет дискриминируют проживающее там русскоязычное население, которое не имеет национального гражданства. К сожалению, следует полагать, что это положение еще долго не изменится. В соответствии со ст. 10 рассматриваемого раздела их интересы не могут быть представлены в Европейском парламенте. Многие жители Балтийских стран после распада СССР из-за своей русской, украинской и белорусской национальностей получили в странах, где они постоянно живут, статус иностранцев. Поэтому, чтобы исправить это положение, определенную роль, по моему мнению, должно играть политическое руководство России, Украины и Республики Беларусь. Действуя совместно, они могут оказать влияние на разрешение этой проблемы.

Существенным шагом на пути расширения представительной демократии и реализации диалога между ЕС и гражданским обществом явилось право обращения граждан национальных государств с предложениями в Европейские Комиссии.

В соответствии со ст. 11 ч. 4 Договора об образовании ЕС «граждане Европейского Союза в количестве не менее одного миллиона по собственной инициативе могут выдвинуть требование Европейским Комиссиям принять к рассмотрению предложения для принятия правового акта, который при необходимости может быть внесен в договор»⁷.

Однако и в этом на первый взгляд поистине демократичном положении, когда один миллион граждан из почти пятисотмиллионного населения может потребовать от законодательного органа Союза рассмотреть предложение, не убран существенный механизм – ограничение действия права. Граждане Союза могут только выступить с требованием, которое не обязывает Комиссию его принять.

Первоначальные и последующие договоры о Европейском союзе не предусматривали порядка выхода государства – члена Союза из его состава. Согласно новому положению, определенному ст. 50 Договора об образовании Европейского союза, процедура выхода из состава ЕС стала возможна в одностороннем порядке в соответствии с правилами национальной конституции страны.

Пока трудно сказать, достигнет ли договор своих целей, которые указаны в преамбуле; будет ли Европа более демократична, станет ли Европейский парламент поистине представительным органом избирателей, смогут ли теперь Европейские комиссии работать эффективнее, чем раньше; как будут восприняты в странах ЕС решения Совета Европейского союза, основанные не на единогласии, а на принципе двойного (дублированного) большинства. На эти и многие другие вопросы еще невозможно ответить. Но, если обратиться к истории развития Союза, постоянно связанной с расширением полномочий наднациональных органов и структур, пополнением состава новыми странами, можно предопределить, что новый договор – это успех Европейского союза на пути собственного развития и установления демократии в Европе. В нем заложены хорошие перспективы для интеграции, развития экономики в странах ЕС, повышения благосостояния населения, уровня демократии и политической культуры.

Несомненно, он не станет последним межгосударственным соглашением на пути совершенствования и эволюционного процесса Европейского союза. По словам федерального канцлера Германии Ангелы Меркель, принятие нового договорного документа не потребуется около пятидесяти лет.

Безусловно, еще появятся новые кандидаты в состав ЕС, будут приняты новые члены. В этой связи Европейскому союзу вновь потребуется устанавливать новый баланс между государствами и гражданами стран-членов; он будет достигаться на принципах демократии, расширения роли Европейского парламента, более широкого участия граждан в жизни Союза. Как представляется, главной проблемой на этом пути может стать существенное различие уровня жизни граждан в государствах ЕС, отток капитала традиционных предпринимателей в новые земли, где дешевле рабочая сила, поглощение крупными концернами мелких производителей, повышение преступности, особенно организованной. Вероятно, против этого будет выработана новая стратегия, которая создаст правовые механизмы разрешения проблем и определит направления в создании более совершенной модели объединения государств. Может быть, для этого потребуется вновь вернуться к рассмотрению вопроса принятия Конституции ЕС.

В условиях финансово-экономического кризиса странам Европейского союза, благодаря их объединению, пока удается успешно избежать худших последствий, которые могут наступить в сфере промышленности и финансов.

Подводя очередной итог работы, Брюссель констатирует появление среди населения в государствах – членах Союза большего интереса к Европейскому союзу, чем раньше, возникновение уверенности, что он несет экономическую стабилизацию, повышение уровня жизни и благосостояния, мирное сосуществование, свободу и демократию.

На основе опроса населения, которое опубликовало в первых числах апреля 2010 г. Австрийское общество европейской политики, желание граждан республики оставаться в ЕС заметно повысилось. Для 73% граждан Европейский союз стал привычным, они не хотели бы, чтобы их страна вышла из его состава; 83% граждан приветствуют открытие границ и отсутствие пограничного контроля; 48% считают, что национальная индивидуальность в стране не потеряна (до этого аналогичного мнения придерживалось только 32%); почти 60% считают, что нахождение в ЕС дает большие преимущества. Конечно, наряду с этим исследователи отмечают ряд негативных фактов, прежде всего увеличение роста преступности, которые совершают иностранцы из восточно-европейских стран, и слабая координация органов ЕС в борьбе с ней. Более 60% считают, что в настоящее время и в ближайшем будущем экономически развитые страны не должны снимать ограничения на рынке труда.

Эти данные аналогичны для многих стран – членов ЕС, которые вступили в его состав до 2004 г. и после.