Раздел II. МЕЖДУНАРОДНЫЙ ОПЫТ УПРАВЛЕНИЯ РЕГИОНОМ В УСЛОВИЯХ ЭТНОКОНФЕССИОНАЛЬНОЙ НАПРЯЖЕННОСТИ

Раздел II.

МЕЖДУНАРОДНЫЙ ОПЫТ УПРАВЛЕНИЯ РЕГИОНОМ В УСЛОВИЯХ ЭТНОКОНФЕССИОНАЛЬНОЙ НАПРЯЖЕННОСТИ

2.1. Задачи управления регионом в условиях нарастающей политической нестабильности

В современных политических условиях, характеризующихся наличием множества межэтнических и межконфессиональных разломов на территории государств, актуальной становится проблема формирования принципов управления проблемным регионом. Перед современными исследователями встает задача формирования гибких и эффективных базовых принципов регионального управления в условиях политической нестабильности, обусловленной существованием точек этноконфессионального напряжения, скрытых и явных угроз политической системе в целом и т.п.

Управление, в самом широком смысле - это различные способы воздействия субъекта (ряда субъектов) на объект (ряд объектов), изменяющих положение, свойства, поведение, качества этого объекта. В свою очередь, управление регионом предполагает регулирование поведения управляемого объекта (государственного, негосударственного, надгосударственного) региональными органами, организациями, должностными лицами в целях, определяемых государством и регионом, направление деятельности объекта путем применения самых различных средств: экономических, административных, идеологических, правовых и не правовых, путем стимулирования, поощрений, требований, запретов, репрессий и т.д. То есть в общем понимании можно говорить о том, что управление регионом есть многоплановое руководство и развитие определенной территории (как региона внутри страны, так региона, состоящего из нескольких стран). При этом традиционными задачами такого управления является сохранение его целостности и конкурентоспособности, а также создание позитивных условий для его населения.

Наиболее общими целями управления регионом в современных условиях являются следующие:

- безопасность (населения, экологии и пр.);

- жизнеобеспечение (все сферы человеческой деятельности);

- целостность (суверенитет, взаимосвязь с центром и властью);

- упорядоченность экономической системы (обеспечение экономических процессов, их защищенность, конкурентность региона в целом);

- упорядоченность социальных процессов (формирование эффективной социальной системы, предотвращение внешних и внутренних конфликтов и кризисов) и др.

При этом эти цели всегда должны согласовываться с общечеловеческими ценностями:

- улучшением качества жизни;

- обеспечением прав, свобод человека и развития личности;

- обеспечением демократии;

- социальной справедливостью;

- социальным прогрессом общества;

- формированием комфортной среды обитания для всех жителей региона.

По мнению исследователей-регионалистов, стабильность системы регионального управления важное, но не доминирующее ее качество. Значительно более важным качеством системы управления регионом является возможность адаптации управленческого механизма к изменению условий управления, динамике общества, региона, потребностей людей.

В контексте тематики данного исследования можно говорить о важности адаптивного потенциала системы в условиях этноконфессиональной напряженности. Безусловно, важным при оценке гибкости и эффективности системы является то, какова сложность и временные рамки конфликта на территории региона. Так очевидно, что вновь появившийся конфликт чаще застает систему «врасплох», инициирует ее перестроение, в то время как затяжной, исторически обусловленный конфликт заставляет ожидать того, что государственная система будет поступательно вырабатывать механизмы работы с конфликтующими сторонами и вынужденными участниками.

Фактор внутрирегиональной политической нестабильности, в сущности, является ключевым при выстраивании системы регионального управления. Необходимость обеспечения порядка, баланса интересов всех групп населения, формирования диалога между элитами (в том числе этническими), соблюдения прав человека и интересов общности – все это значительно усложняет практику управления регионом, вводит дополнительные переменные при построении управленческих моделей.

Примером трудностей построения такой политики может служить ряд конфликтов на территории Российской Федерации, в первую очередь – Чечня, Дагестан, Ингушетия. Сегодня серьезной критике подвергается политика «затопления деньгами» Чеченской республики, где при этом соседствуют нищета обычных жителей и богатство элит. С уверенностью можно говорить, что такой подход создает поверхностное спокойствие, и формируют «бомбу замедленного действия» – как и любой сильный социальный разрыв. В то же время, обделенной должным административным вниманием можно смело назвать республику Дагестан, где на фоне природного богатства и ресурсов острой проблемой является нищета, безработица, трудовая миграция и постоянная угроза экстремистских акций. В целом можно говорить о том, что несмотря на протяженность попыток выстраивания позитивных и конструктивных взаимоотношений российского Центра с кавказскими республиками, к настоящему моменту управление регионом можно считать низкоэффективным и на уровне федерального и на уровне регионального руководства. Безусловным успехом является окончание Чеченской кампании и осетино-ингушского конфликта, однако формирование диалога, снижение рисков, построение экономических систем и общая политическая стабильность все еще остаются важнейшими и приоритетными задачами власти.

Необходимо понимать и то, что существование внутри государства субъекта с этнической или конфессиональной напряженностью ведет к снижению эффективности управления в целом, умаляет доверие к неконструктивной или непоследовательной власти, вносит элемент неуправляемости при восприятии государственной политики населением. Этнический конфликт, наличие разделенных этносов, культурных, языковых или религиозных противоречий является благодатной почвой для внешнего расшатывания политической стабильности. Примером этому служат «оранжевые революции» на постсоветском пространстве (Украина и Грузия).

Таким образом, можно говорить о ряде ключевых задач в управлении регионом, находящемся в условиях этнополитической и межконфессиональной нестабильности. Исходя из того, что для обеспечения социальной целостности региона необходимо поддерживать и развивать деятельность четырех основных типов: материальное производство, духовное производство, коммуникативная и управленческая деятельность, социальная деятельность – можно говорить о следующих базовых задачах для регионов с этнополитической напряженностью:

1. Материальное производство:

- развитие промышленности, сельскохозяйственного производства, лесного хозяйства, топливно-энергетического комплекса, строительства и т.д.;

- формирование комфортной экономической среды, исключающей жесткий материальный разрыв по горизонтали (между этническими или конфессиональными группами и другими общностями) и по вертикали (между рядовыми жителями и элитой, властью);

- создание экономических возможностей, таких как равный доступ к рабочим местам, возможность реализации экономических интересов (например, создание малого бизнеса), независящая от этнической или религиозной принадлежности;

- государственная поддержка разных слоев населения, исключающая необходимость трудовой миграции, нищету, криминализацию населения (в первую очередь в молодежной среде), необходимость обращения к незаконным формам заработка (наркоторговля и работорговля, нагнетания опасности в целях наживы, торговля оружием, участие в бандформированиях и пр.).

Создание и поддержание всех вышеперечисленных аспектов позволяет региональной власти стабилизировать ситуацию на управляемой территории, снизить социальное недовольство, переориентировать деструктивные запросы (насилие, санкции, свержение и пр.) в конструктивное и позитивное русло.

2. Духовное производство:

- поддержка образования, повышение общего образовательного уровня населения как в общенаучных сферах, так и в сфере знаний о соседствующих культурах и религиях, политических и экономических перспективах мирного сотрудничества и пр. Инвестирование в школьников и студенческую молодежь как потенциальную элиту, будущую власть, формирование максимально широкого пласта населения, свободного от этнических и конфессиональных предрассудков, ориентированных на международные ценности и глобальный мир при сохранении культурных различий;

- инициирование научной деятельности в разных областях знания, формирование научной и национально ориентированной элиты, способной действовать во всех сферах (важнее всего - в политике и экономике), создание научных школы и центров, проведение и финансирование перспективных научных исследований в приоритетных сферах экономики, инноваций и культуры;

- развитие сферы искусства и культуры, создание мультикультурной среды внутри региона, формирование позитивных и адекватных представлений о разных культурах и конфессиях у населения. Инвестирование в разные сферы культурной и духовной жизни – музыку, театр и кинематограф, литературу и прикладное творчество. Создание позитивной духовной среды, способной канализировать общественную энергию в конструктивные направления деятельности;

- создание объединяющей государственной и региональной идеологии, основанной на патриотизме, единстве жителей территории, равенстве представителей разных общественных групп, ориентации на развитие и благополучие региона. Существование интегративной идеологии способно снимать общественный протест, противостоять агрессии, насилию, сепаратистским настроениям.

Разумная оценка важности административных и финансовых затрат на работу с духовной сферой населения является непременным залогом стабилизации ситуации в регионе. Адекватная социальная и политическая идентичность населения, пребывающего в психологическом стрессе на фоне проявлений экстремизма, ксенофобии, насилия – важный фундамент для решения всего комплекса этнополитических проблем, равная экономическим и политическим задачам.

3. Коммуникативная и управленческая деятельность:

- поддержание на должном уровне инфраструктурных элементов, необходимых для полноценного функционирования региона. Сюда входят: транспорт, связь, торговую и финансовую деятельность и др. Такие ключевые в инфраструктуре сферы и их бесперебойное и эффективное функционирование даже в ситуации сильного этнополитического напряжения являются показателем зрелости и власти и общества, демонстрируют четкость и управляемость административных процессов, адекватность власти ключевым территориальным задачам;

- осуществление политической деятельности, поддержание имиджа власти конкретными решениями, внятным номинированием происходящих процессов. Важной задачей для исполнительной и представительной власти в регионе является системная работа, наличие очевидной для всех сторон конфликта политической линии. Создание площадок и форматов для диалога представителей разных интересов – одна из сложнейших задач, решение которой обеспечивает возможность выхода из конфликта без применения крайних мер и потери «лица».

- создание действенной системы государственного и регионального администрирования, способной гибко реагировать на любые вызовы конфликта. Упреждающие формирование механизмов выхода из конфликта в случае его обострения, поддержание готовности всей административно-командной системы к обострению конфликта, наличие реальных механизмов «обратной связи» между населением, сторонами - участниками конфликта и властью.

Можно говорить о необходимости поддержания крепких, взаимосвязанных систем, как в инфраструктуре региона, так и в сфере взаимодействия институтов и групп. Такая работа должна основываться на практических и теоретических знаниях о территории и её специфике, не быть ориентированной только на унифицирующую политику центра, рассматривать регион как самобытную систему, склонную к изменениям, кризисам и затишьям и т.д.

4. Социальная деятельность:

- подготовка современных, адекватных, просвещенных и регионально ориентированных кадров (на основе упомянутых выше систем образования, науки, просветительской деятельности и пр.). Создание собственной кадровой политики региона, способной в конечном итоге сформировать не только управленческий аппарат, но резерв специалистов, экспертов и консультантов, выросших в регионе и понимающих специфику и проблематику территории (в противовес классическим «столичным» и иностранным консультантам, имеющим якобы объективную точку зрения и рекомендации).

- развитие и облагораживание сфер здравоохранения, физкультуры и спорта, как базовых социальных оснований. Создание сетей больниц, спортивных центров, социальных и досуговых учреждений, направленных на формирование достойных социальных условий для всего населения, вне зависимости от социальных же показателей. Так же как и работа в духовной сфере, социальная работа способна канализировать агрессию и протест, снимать ощущение страха и бессилия у населения и т.д.

Все перечисленные выше задачи, ориентированы на стабилизацию ситуации в регионе, где имеет место этнополитический или межконфессиональный конфликт. Важно понимать, что такие меры должны быть системными и осуществляться не только в момент разгорающегося конфликта, но в любое время. Именно это позволит минимизировать социальную базу протеста, максимально выхолостить агрессивно настроенные группы, переориентировать традиционную экстремистскую аудиторию – молодежь, социально неустроенные группы и пр. – на занятие конструктивной деятельностью. Очевидной является необходимость применения этих мер в комплексе, а не оторвано друг от друга.

Нельзя недооценивать возможности изучения региона, мониторинга настроений, экономических показателей, социальных волнений. Регулярная экспертиза всех региональных процессов, работа с социологическими исследованиями, научное прогнозирование ситуации в регионе так же позволяют реагировать и предупреждать неблагоприятное развитие событий, направляя усилия региональной власти в конструктивное русло и минимизируя последствия этнических и конфессиональных разногласий.

Важно понимать, что в ситуации дестабилизации региональной системы, вызванной этнополитическими или межконфессиональными конфликтами, на первый план выходят заранее подготовленные решения и пути. Более того, вся система управления регионом на территории, имеющей этнополитические вызовы, должна строиться вокруг целей и механизмов стабилизации. Такие механизмы не могут быть эффективными без выстроенной и продуманной системы диалога власти и населения, где оба актора осознают и разделяют необходимость управляемости, надежности, эффективности, ответственности за происходящее в регионе. Иными словами управление регионом ложиться не только на плечи региональной власти, но и на население территории. В ситуации, когда стабильность становится базовой целью всех конструктивных членов взаимодействия возможно осуществление действительно рациональной политики, направленной в перспективе и на сведение конфликтогенного потенциала к минимуму.

Можно говорить о ряде принципов, на которых должна основываться политика управления регионом в условиях этноконфессиональной нестабильности. Ключевыми являются следующие:

- отказ от «торга» и политических позиций в пользу принятия рациональных и обоснованных решений;

- разработка действительно взаимовыгодных вариантов выхода из конфликта;

- прекращение отождествления проблем с участниками переговоров;

- пресечение использования крайних мер в пользу конструктивных, ненасильственных и других способов урегулирования;

- локализация конфликта и недопущение включения новых территорий и новых акторов в его зону;

- формирование решений на основе принципов демократии, прав человека и общечеловеческих ценностей, а не на основе экономических или иных выгод, идеологических позиций и пр.;

- при необходимости – подключение третьей стороны (посредника, переговорщиков, межгосударственную организацию и пр.);

Наличие в регионе этнополитических угроз становится также помехой для модернизационных процессов политического и экономического характера. Если понимать политическую модернизацию как процесс возрастания способности политической системы адаптироваться к новым образцам социальных целей и создавать новые виды институтов, обеспечивающих развитие социальной системы, то этнополитический конфликт является фактором торможения модернизации. Основные направления модернизации в современном мире сводятся к следующему перечню:

– процессы индустриализации и информатизации общества;

– формирование экологического общества, внедрение природосберегающих технологий;

– демократизация общества, расширение участия населения в управлении общественными делами, ответственность власти перед обществом;

– направленность социальной сферы в сторону повышения благосостояния основной массы населения, преодоления социального разрыва между членами общества;

– обеспечение доступности образования и его высокого качества, гарантирующего возможность активной деятельности и успеха в новой, меняющейся системе социальных отношений;

– расширение сферы свободы человека, рост возможности выбора и независимости от давления традиций, среды, места проживания.

В условиях зависимости региона от действий внесистемных сил и постоянной ориентации на поддержание хрупкой политической стабильности сложно говорить о возможности развития перечисленных направлений. В то же время именно интенсивная модернизация, «не взирая на лица» и угрозы способна стать фактором предотвращения эскалации конфликтов и свертывания уже существующих противоречий.

Важнейшую роль в модернизационных процессах играет не только политическое, но и экономическое усовершенствование. Уже упоминавшееся ранее сокращение экономического разрыва, вывод региона на новый, лучший экономический уровень способны быть цементирующим фактором для общности, переориентировать элиты и население. В то же время, обездвиженность экономических и политических процессов на территории, происходящая на фоне глобальных процессов развития – верный залог дестабилизации в духовной, а следом и в политической сфере. Глобальный мир, электронные технологии, прозрачность процессов и ментальная неразделенность географически удаленного населения, достигаемая посредством Интернета, усугубляет ощущение отсталости, периферийности и безвыходности. Отдельно взятые религиозные или этнические группы больше не существуют в вакууме собственных ценностей, они так или иначе ориентируются на меняющийся мир.

Помимо опасности конфликтов, насилия и агрессии можно говорить о параллельной опасности затяжных этнических и межконфессиональных конфликтов, постепенно пронизывающих все сферы общественной жизни. Такая опасность – раскол и отдаление разных групп внутри региона. Раскол усугубляет невозможность совместного решения проблем, снижает эффективность власти, делает невозможным построение действующего гражданского общества и т.д. Раскол по религиозному признаку предполагает разделение населения всех возрастов и социальных возможностей на разные, неспособные к взаимодействию группы. В безусловно более выгодной ситуации здесь оказывается преобладающая этническая группа, большинство, однако в ситуации появления внешней угрозы (экологической или техногенной катастрофы, внешней агрессии, природных катаклизмов и др.) решение проблемы силами одной группы не возможно.

Резюмируя, стоит говорить о необходимости постоянного поиска механизмов стабилизации, новых управленческих решений, способов конструктивной, а не насажденной, модернизации и других технологий, которые могут укрепить регионы с этническими или конфессиональными проблемами. На фоне взрыва этничности и обилия латентных и действующих конфликтов, эта задача выглядит общемировой.