Переосмысливая теорию демократии в свете современной политики

ПЕРЕОСМЫСЛИВАЯ ТЕОРИЮ ДЕМОКРАТИИ В СВЕТЕ СОВРЕМЕННОЙ ПОЛИТИКИ

И.Шапиро

Полис, 2001., №5. Окончание. Начало см. Полис, 2001, №3, №4.

III. Прочность демократии

Сказанное выше не означает, что состязательную демократию легко учредить, а когда она уже учреждена, несложно поддерживать. Поколения ученых размышляли о том, что требуется для установления демократии. А. де Токвиль [Tocqeville 1966 (1832)] утверждал, что она есть порождение эгалитарных обычаев и нравов. С.М.Липсет [Lipset 1959: 69-108] видит в ней побочный продукт модернизации. Для Б.Мура [Moore 1965: 413-32] решающий момент – появление буржуазии, тогда как Д.Рюшемейер с соавторами [Rueschemeyer et al. 1992] доказывают, что таковым является наличие организованного рабочего класса. В настоящее время представляется очевидным, что нет единого для всех пути к демократии и потому нельзя вывести общее правило, которое определяло бы необходимые для перехода к ней факторы. Демократия может оказаться результатом десятилетий постепенной эволюции (Британия и Соединенные Штаты), подражания (Индия), стремительных преобразований (значительная часть Восточной Европы в 1989 г.), обвалов (Россия после 1991 г.), революций (Португалия и Аргентина), соглашений, достигаемых через переговоры (Польша, Боливия, Никарагуа и Южная Африка); она может быть навязана сверху (Испания и Бразилия) или же извне (Япония и Западная Германия) [см. Przeworski 1991: ch.1; Huntington 1991: ch.1; Shapiro 1996: ch.4]. Не исключено, что возможны и другие варианты. Но независимо от того, как именно рождаются на свет демократии, при каких-то обстоятельствах они, по-видимому, имеют больше шансов выжить и расцвести, чем при других. В литературе существуют три подхода к трактовке этого вопроса: институциональный, экономический и культурный.

Импульсом для появления литературы институционального направления послужило утверждение Х.Линца [Linz 1978; 1994], что парламентские системы стабильнее президентских. Согласно Линцу, президентские системы чреваты расколами как внутри политической культуры, так и между президентами и конгрессом, и не обладают достаточными институциональными механизмами для их преодоления. Парламентские же системы объявлялись им более устойчивыми и лучше приспособленными к тому, чтобы справляться с кризисами руководства. Точка зрения Линца была оспорена в работе М.Шугарта и Дж.М.Кэри [Shugart, Carey 1992: ch.3], подчеркнувшей различия между более и менее прочными президентскими системами, а также в монографии под редакцией С.Мэйнуэринга и того же Шугарта [Mainwaring, Shugart 1997: 12-35], где отмечалось, что слабые, или “реактивные”, президентские системы вроде той, которая действует в Соединенных Штатах, могут быть столь же устойчивыми, как и парламентские. Позднее другими учеными было высказано предположение, что наиболее значимые в этом плане установления могут быть связаны не столько с тем, является ли система президентской, сколько с иными ее институциональными свойствами. Стабильности, например, нередко больше способствуют высокая представленность президентской партии в ассамблее, благоприятные условия для коалиционной политики и концентрация исполнительной власти в правительстве, нежели парламентские институциональные установления. Скажем, в Латинской Америке именно этим и объясняются различия между более стабильными и управляемыми странами вроде Аргентины, Чили, Колумбии и Уругвая и менее стабильными, такими как Эквадор, Перу и современная Венесуэла [см. Foweraker 1998: 665-70; Cheibub, Limongi 2000].

Типичный образец литературы экономического направления – работа А.Пшеворского с коллегами [Przeworski et al. 2000: ch.2], исследовавших влияние экономического развития на устойчивость демократических режимов. Ученые констатируют, что, хотя установление демократии не предопределяется экономическим развитием, существует сильная зависимость между его уровнем (в частности, уровнем душевого дохода) и долговечностью демократических режимов. Демократии, похоже, никогда не гибнут в богатых странах, между тем как бедствующие демократии хрупки, особенно если доход на душу населения опускается ниже отметки в две тыс.долл. (по курсу 1975 г.). Когда душевой доход спускается за этот пороговый уровень, возникает примерно 10-процентная вероятность, что демократия рухнет в течение года. При душевом доходе между двумя и пятью тыс.долл. вероятность ее крушения оказывается уже один к шестнадцати. При уровне годового душевого дохода выше 6055 долл. демократиям, раз они уже учреждены, по-видимому, предстоит существовать бесконечно долго. Кроме того, вероятность выживания бедных демократий возрастает, если правительствам удается обеспечить экономический рост и избегать экономических кризисов [Przeworski et al. 2000: 106-117].

Труднее уловить какие-либо конкретные заключения в литературе культурного направления. В некоторых странах правительства, лишающиеся власти по итогам выборов, готовы скорее устроить государственный переворот, нежели уступить ее, но никому из потерпевших поражение на выборах американских президентов и в голову не приходит направить танки по Пенсильвания-авеню. Пытаясь хоть как-то это объяснить, многие апеллируют к убеждениям, к идеологии или же к какой-то иной культурной переменной. Такие объяснения, при всем их интуитивно ощущаемом правдоподобии, крайне сложно обосновывать систематическими исследованиями – отчасти потому, что люди подразумевают под культурой слишком разные вещи, но также и потому, что культурные объяснения обычно носят характер остаточных.

С.Хантингтон [Huntington 1991: 36-37] утверждает, что для устойчивости демократии необходима приверженность демократическим ценностям со стороны политических элит. Эта догадка помогает объяснить казалось бы необъяснимую прочность – вопреки всем показателям вероятности – индийской демократии. В колониальный период многие представители индийских элит обучались в Оксфорде и Кембридже и имели возможность перенять приверженность демократии от англичан. Напротив, среди африканских политических элит это не было принято, и тот факт, что демократии, возникшие в бывших британских колониях на территории Африки, как правило, не выживали, вероятно, так или иначе с этим связан. Индией управляли сами англичане, для Африки же нормой было непрямое правление – через выходцев из местного населения [см. Mamdani 1996]. Успешное введение демократии в Японии и ФРГ после второй мировой войны позволяет предположить, что странам, не имеющим демократического опыта, демократию вполне можно привить при условии, если прямой контроль осуществляется до тех пор, пока не укоренятся демократические институты. Против универсальности такого заключения и одновременно в пользу важности культуры и убеждений свидетельствует пример Соединенных Штатов, где демократия уцелела, несмотря на то что Британия опиралась там на непрямое правление. Институциональные, культурные, экономические и другие переменные, вероятно, играют свою роль, однако имеющихся данных, к сожалению, недостаточно для проведения того статистического мультивариативного анализа, без которого нельзя получить систематическое представление об их соотносительной значимости.

Для исследователей школы рационального выбора концептуальным является положение, что в условиях демократии беспокоиться о наличии у граждан демократических убеждений либо излишне, либо бессмысленно. Пшеворский [Przeworski 1991: 19-34], например, определяет демократию как систему добровольного или самоподкрепляющегося согласия, которая действует успешно только тогда, когда движимые личным интересом игроки, которым не удалось добиться своего, способны уяснить, что им выгоднее смириться с поражением и ждать следующего шанса победить в рамках существующих правил, чем разрушать самое систему. Когда система работает, нормативная приверженность демократии, даже если и существует, “не обязательна для согласия с демократическими результатами”. Если стратегический расчет вариантов со стороны тех, кто в состоянии разрушить систему, показывает, что в их интересах от этого воздержаться, – налицо достаточное и, скорее всего, необходимое условие выживания системы. Иного решения “проблемы приверженности” (как вслед за Т.Шеллингом [Schelling 1960] называют ее специалисты по теории игр) нет. Если Пшеворский прав, то пытаться склонить элиты к нормативной приверженности демократии – пустая трата времени. Когда такая приверженность требуется для предотвращения крушения демократии, она, по всей видимости, уже вряд ли поможет, когда же крушение не грозит, она излишня. В рамках такой концепции стимулы важнее понуждающих факторов и – аналогичным образом – значимее, чем культура и убеждения.

Впрочем, Пшеворский сам приводит случай, противоречащий его рассуждениям о необходимости [стратегического расчета]; кроме того, похоже, имеются и иные примеры того, как группы, чьим инструментальным интересам наносят ущерб демократические процессы, тем не менее поддерживают их [см. Shapiro 1996: ch.4]. В своей более поздней работе Пшеворский [Przeworski 1999: 25-31] признал, что до сих пор не найдено теоретического решения проблемы приверженности, которое бы опиралось исключительно на мотивируемое личными интересами добровольное согласие. В эмпирическом плане подобная логика оставляет без объяснения тот факт, что многие проигравшие политики, не имеющие никакой мыслимой перспективы победить в будущем, смиряются с происшедшим. Дж.Картер и Дж.Буш (старший – Пер.) – вот две иллюстрации из недавней американской истории, однако эта практика восходит в Соединенных Штатах к событиям двухвековой давности, когда в 1800 г. Дж.Адамс согласился с поражением, которое нанесли ему Джефферсон и республиканская партия_1_.

В любом случае, было бы слишком большим упрощением утверждать, что какая-то определенная структура предпочтений (подобная той, которую плюралисты называли системой взаимно пересекающихся расколов) приведет к возникновению самосохраняющихся демократических институтов, тогда как другие – нет. Предпочтения – не первичные данности; они формируемы – отчасти образованием и аккультурацией, отчасти же, как мы видели, – под влиянием институциональных установлений. Поэтому представляется разумным попытаться так структурировать среду, чтобы люди оценивали свои цели с точки зрения обоснованных запросов других людей и были готовы таким образом модифицировать способы их достижения, чтобы они не подрывали демократию. Это означает, что проигрывающие должны научиться признавать законность текущих поражений, а иногда и деятельно участвовать в проведении политики, против которой выступают. В свою очередь, победители должны быть достаточно благоразумны, чтобы не выжимать максимум возможного из своего нынешнего стратегического преимущества. Они должны понимать, что значительно мудрее относиться к существующей оппозиции терпимо, более того – ценить ее, даже если это ограничивает степень реализации их целей в конкретной ситуации. В общем, есть основания думать, что демократия способна выжить лишь в том случае, если люди привыкнут ценить ее как таковую, а не только за ее кратковременные инструментальные преимущества_2_.

Другое направление научного анализа роли культуры в обеспечении стабильности демократии фокусирует внимание на убеждениях масс, а не элит. В некоторых исследованиях высказывается мысль, что, возможно, массовые представления о демократии каким-то образом и сказываются на ее прочности, но этот фактор, по-видимому, играет не слишком важную роль и действует в соединении со многими другими переменными_3_. Существует также литература (центральное место в ней занимают работы Р.Д.Патнэма [Putnam 1993a, 1993b; 2000]), иначе трактующая проблему массовой политической культуры. Исходным пунктом здесь выступает не тезис о важности массовых представленияй о демократии, а убежденность в том, что прочность и долговечность ей сообщают участие людей в местных ассоциациях и особенно – их доверие к ним. К такому заключению Патнэма подвело его исследование, касающееся Италии, в котором он доказывал, что эффективное управление и институциональный успех зависят от жизнедеятельности гражданского сообщества. Патнэм обнаружил, что те регионы Италии, где не прерывалась традиция гражданской вовлеченности, достигали большего институционального успеха, нежели те, где при идентичных институциональных структурах гражданское участие отсутствовало. Широкая гражданская вовлеченность возможна лишь в том случае, если члены сообщества верят в то, что встретят аналогичное отношение со стороны окружающих, если они способны использовать социальные сети и располагают необходимыми для этого ресурсами. Патнэм ввел в научный оборот термин “генерализованная взаимность”, обозначив им социальную презумпцию того, что усилия одного члена сообщества, направленные на участие [в общем деле] и на защиту общего блага, встретят такие же ответные усилия других, знакомых или незнакомых. Вместе с тем он различал два типа сетей: горизонтальные, организующие индивидов с равными статусом и ресурсами, и вертикальные, соединяющие людей неравного статуса в отношениях зависимости или иерархии. Решающими для генерирования социального капитала, необходимого для институционального успеха, он считал горизонтальные сети, обычно возникающие из участия в делах сообщества. Вертикальные сети (скажем, католическая церковь, феодальная система ленной зависимости и клиентелизм) и впрямь не могут взрастить то социальное доверие, которое Патнэм считал существенно важным, ибо один и тот же момент сотрудничества приносит нижестоящему и вышестоящему разные результаты [Putnam 1993a: 173-5]. Согласно Патнэму, горизонтальное гражданское участие, подобно развертывающейся спирали, порождает все большее доверие, еще более развитые сети и высокие нормы, т.е. именно то, благодаря чему становятся возможными генерализованная взаимность, а тем самым – и институциональный успех.

Развивая ту же мысль, Патнэм утверждает [Putnam 2000], что в современных Соединенных Штатах эрозия участия на уровне местных сообществ подрывает демократическое участие, а вместе с ним – стабильность и управляемость в целом. На протяжении первых 65 лет ХХ в. участие в политических группах, формальных общественных объединениях и неформальных клубах (типа ассоциаций игроков в кегли или бридж-клубов) постоянно росло. Однако со второй половины 1960-х годов оно стало сокращаться. Патнэм схематично изображает динамику этой традиции общения в рамках местных сообществ и политического участия, а затем пытается объяснить ее убывание, приписывая его воздействию разнообразных факторов – от субурбанизации до масс-медиа (особенно телевидения), а также демографических сдвигов: старшее поколение, вовлеченное в социальные сети, вымирает, а поколения, приходящие ему на смену (те, кто родился в первое десятилетие после второй мировой войны и позже) не замещают его в рядах общественных, политических и благотворительных организаций. Не проявляют новые поколения и интереса к неформальным социальным сетям, которые так нравились старшему поколению. Результатом, как утверждает Патнэм, является атрофия социальных сетей, составляющих основу генерализованной взаимности, столь важной для эффективного функционирования демократических институтов.

Рассуждения Патнэма, как они ни увлекательны, вызвали резкую критику со стороны историков Италии и исследователей современной американской демократии [Goldberg 1996; Sabetti 1996; Levi 1996; Gobetti 1996; Ladd 1999]. С теоретической точки зрения трудно понять, почему сильные местные привязанности и доверие в рамках локальных гражданских групп должны перерастать в доверие к демократическим политическим институтам. В свое время Руссо [Rousseau 1968: 150ff] утверждал, что преданность “частным сообществам” (“sectional societies”) скорее подрывает, нежели усиливает приверженность коллективному благу. М.Леви [Levi 1996: 45-56] в связи с позицией Патнэма высказывает аналогичное соображение: логичнее предположить, что сильное доверие к местным гражданским ассоциациям породит недоверие к правительству, как происходит, например, в группах милиции. На это можно было бы возразить, что для демократии важны связывавшие себя публичными обязательствами масштабные гражданские институты, но по такому критерию непросто развести бойскаутов и гитлер-югенд. Как и в случае с литературой о якобы пагубных эффектах “расколотых обществ”, в настоящее время сложно найти убедительные концептуальные или эмпирические доказательства того, что низкие уровни гражданского доверия губительны для демократии.

IV. Дополняя концепцию Шумпетера

Хотя мало кто сегодня поддержал бы идею однопартийной демократии, многих специалистов-теоретиков не устраивает сведение демократической политики к процедурам конкурентного плюрализма. В одних случаях такая неудовлетворенность мотивирована тем, что, как признается с момента публикации исследования К.Эрроу [Arrow 1951], не существует совершенных процедурных правил принятия решений. В других – ее источником служит соображение о том, что демократия предполагает множественность приверженностей, которые могут вступать в противоречие друг с другом. Вопрос, таким образом, предстает в следующем виде: какие необходимые условия должны требоваться дополнительно? Загвоздка здесь в том, что, по-видимому, нужен субстантивный критерий, который бы позволял определять, когда процедуры не сработали или же возникли указанного рода противоречия, и решать, какая дополнительная процедура была бы адекватной в данной ситуации или чем можно исправить сложившееся положение вещей. Но теорий субстантивной демократии столько же, сколько и теоретиков [см., напр. Ely 1980; Habermas 1984; Beitz 1988], и представляется маловероятным, чтобы какая-либо из них завоевала философское первенство_4_. В результате остается лишь один из двух вариантов: либо произвольно выбрать какую-то из этих теорий, либо вновь прибегнуть к процедурам, что равнозначно проблеме курицы и яйца.

Стремясь решить эту головоломку, некоторые исследователи попытались выработать промежуточную – между процедурной и субстантивной – позицию, предложив квазисубстантивные сдержки для демократических процедур. Р.Бэрт [Burt 1992], например, утверждает, что в основе демократии лежит приверженность одновременно двум принципам – подчинения меньшинства большинству и недопустимости господства большинства над меньшинством; поэтому между этими принципами всегда существует потенциальная возможность конфликта, которая актуализируется, когда большинство принимает решения, ведущие к подавлению меньшинства. При возникновении таких конфликтов, считает он, вопрос надлежит решать в судебном порядке, причем судьи не должны вести себя так, как будто им известно, каким образом должен быть разрешен конфликт. Напротив, им следует, объявив порожденное демократическим процессом господство неприемлемым, настаивать на том, чтобы стороны вновь попытались прийти к взаимному согласию. Так, в отличие от многих, кто счел чересчур осторожной позицию, занятую Верховным судом США в 1950-е годы и позднее в делах о десегрегации в школах, Бэрт полагает, что подход Суда был правильным. В деле “Браун против Министерства просвещения” судьи объявили доктрину “раздельного, но равного” образования противоречащим Конституции нарушением права на равную защиту, но не стали высказываться относительно того, какие формы школьного обучения были бы приемлемыми [Brown v. Board of Education I 347 US 483 (1954)]. Вместо этого они передали вопрос в законодательные собрания южных штатов, потребовав, чтобы те сами наметили пути его разрешения [Brown v. Board of Education II 349 US 294 (1955)]. В ходе последующих тяжб предложения ассамблей выносились на рассмотрение суда, и в этих случаях суд их оценивал, часто находя неудовлетворительными [Burt 1992: 271-310]. Однако сам он не предлагал средства исправления ситуации и потому избежал обвинения в узурпации законодательной функции.

С убедительным обоснованием положения о том, что в условиях демократии суды, выходя за рамки отведенной им “реактивной” роли, подрывают собственную легитимность, выступила Р.Гинзбург. Суду иногда бывает необходимо на шаг “опережать” политический процесс, чтобы добиться требуемых конституцией реформ, отмечает она, но если в таком опережении он заходит слишком далеко, то может вызвать недовольство и навлечь на себя обвинение в нарушении границ, фиксирующих его место в демократическом конституционном устройстве [Ginsburg 1993: 30-38; см. также “Nomination of Ruth Bader Ginsburg to Be an Associate Justice of the United States Supreme Court: Report Together with Additional Views”, Executive Report. 103-6-93-1, US Senate 1993 ]. Примером, иллюстрирующим такую опасность, и она, и Бэрт считают подход, который был избран судьей Блэкманом в деле “Роу versus Уэйд” [Roe v. Wade 410 US 113 (1973)]. Здесь, в отличие от дела “Брауна”, Верховный суд не ограничился тем, что отменил закон штата, в данном случае – закон штата Техас об абортах. В документе, отражавшем мнение большинства, был детально расписан набор критериев, определяющих условия, соблюдение которых требовалось для признания какого-либо закона об абортах соответствующим Конституции. По существу, Блэкман создал свой собственный федеральный закон об абортах. Как писала Гинзбург, Суд “не предлагал никакого диалога с законодателями. Напротив, он, похоже, полностью лишал их всякой возможности действовать”, уничтожив практически все существовавшие тогда формы регулирования абортов [Ginsburg 1993: 32].

По мнению Гинзбург и Бэрта, принятие столь широкого решения по делу “Роу”, ослабило демократическую легитимность суда и одновременно привело к поляризации мнений по вопросу об абортах, открыв зеленую улицу всевозможным проектам либерализации законов об абортах, активно разрабатывавшимся в различных штатах. В период с 1967 по 1973 г. в 19 штатах были приняты законы, расширившие набор оснований, при которых разрешалось прибегать к аборту. Однако многие участницы феминистского движения были не удовлетворены темпами и масштабом реформ и развернули кампанию, приведшую в итоге к появлению дела “Роу”. Бэрт признает, что в 1973 г. не было ясно, “означают ли недавно принятые законы штатов начало общенационального движения к отмене всех ограничений на аборты”, более того – “приведут ли они к значительному расширению доступности аборта даже в так наз. либерализированных штатах”. Тем не менее, отмечает он, “проблема абортов открыто, горячо обсуждалась на многочисленных публичных форумах, и, в отличие от ситуации, существовавшей еще в 1967 г., уже нельзя было сказать, кто одерживает верх” [Burt 1992: 348]. Принимая решение по делу “Роу”, Верховный суд мог бы, как это было сделано в деле “Брауна”, приостановить действие закона штата Техас об абортах и передать вопрос для дальнейшего рассмотрения обратно в законодательное собрание штата. Тем самым он ограничил бы свободу рук легислатур в области регулирования абортов, не включаясь непосредственно в разработку соответствующих норм. Это оставило бы пространство для демократического разрешения конфликта, обеспечив сохранение права на аборт, и в то же время поддержало бы легитимность роли суда в демократической стране [Burt 1992: 349-52]_5_.