Правовое бездействие: вопросы теории

К числу обязательных признаков объективной стороны состава правонарушения относятся деяние, общественно опасные последствия и причинная связь. Все три обязательных признака объективной стороны состава правонарушения диалектически взаимосвязаны между собой, т.к. последствий не может быть без деяния, а само деяние влечет неблагоприятные изменения (последствия) в объекте правового регулирования или объекте правовой охраны.

Деяние – сердцевина объективной стороны состава правонарушения. Оно может быть выражено как в форме действия, так и в форме бездействия, а некоторые ученые выделяют еще и третью форму - ненадлежащим образом выполненное действие. Действие и бездействие сохраняют свои особые черты в физическом и социальном плане, они особым образом проявляются во вне, связаны с последствиями и имеют разные условия противоправности. Поэтому, действие и бездействие всегда рассматриваются в качестве самостоятельных форм противоправного поведения в действующем законодательстве.

Действие и бездействие как две формы общественно опасного поведения человека положены в основу конструкции конкретных составов правонарушений. Они имеют ряд общих признаков: общественную опасность, противоправность, конкретность и волевой характер. В.Н. Кудрявцев отмечает, что «основными признаками преступного бездействия (как и действия) являются его общественная опасность и обусловленная ею противоправность, которые рассматриваются в конкретных обстоятельствах места, времени и обстановки совершения преступления»¹.

Общность действия и бездействия определяется тем, что социальная сущность этих актов поведения зависит не от того, имеется или отсутствует в данном случае телодвижение, а от того, в каких условиях, в какой связи и взаимосвязи с окружающими явлениями и процессами совершается акт поведения².

Однако действие отличается от бездействия целым рядом характеристик. «Преступное действие – это общественно опасное, противоправное, волевое сложное и активное по своему характеру поведение человека, которое причиняет или может причинить вред охраняемым законам интересам»³. Наиболее распространенная форма выражения противоправного действия – телодвижение или совокупность телодвижений, которые складываются в единый противоправный поведенческий акт. Акт действия субъекта может быть одномоментным, разномоментным, продолжающимся и длящимся. При одномоментном акте преступного поведения субъектом практически сразу выполняется объективная сторона правонарушения и наступают неблагоприятные последствия. Например, поджег здания, влечет уничтожение чужого имущества.

По мнению Г.В. Тимейко, «преступное бездействие – это общественно опасное, противоправное, волевое, сложное и пассивное по своему характеру поведение человека, в силу которого не предотвращаются общественно опасные последствия и не достигаются общественно полезные результаты»⁴. Бездействие – это негативная форма поведения, и с этой точки зрения оно противоположно действию. При преступном бездействии поведение лица состоит в том, что оно не совершает общественно необходимых действий. Преступное бездействие обычно определяется как общественно опасный в данных условиях места, времени и обстановки акт поведения, состоящий в несовершении лицом того действия, которое оно должно было и могло выполнить⁵. Г.В. Тимейко выделяет две формы бездействия: «чистое бездействие» и «смешанное». «Чистое бездействие» - это невыполнение указанных в законе действий, образующих само по себе оконченный состав. «Смешанное бездействие» - это невыполнение возложенных обязанностей, которое влечет наступление предусмотренных законом общественно опасных последствий⁶. По нашему мнению, понятие смешанного бездействия несколько иное. Смешанное бездействие – это ненадлежащим образом выполненное действие, когда субъект выполняет необходимое действие не до конца, не в полном объеме. Например, врач не в полном объеме оказал медицинскую помощь больному или налоговый инспектор в ходе камеральной проверки изучил не все необходимые для ее проведения документы и т.п. В позиции же Г.В. Тимейко по своему существу отражена классификация составов на материальные и формальные, но материальные и формальные составы правонарушений не дают оснований для выделения «чистой» и «смешанной» форм бездействия. В основании выделения чистой и смешанной форм бездействия находится другой признак, а именно степень выполнения действия. При «чистом бездействии» необходимые действия не выполняются вообще, а при «смешанном бездействии» они выполнятся не в полном объеме.

Сама термин «бездействие» может породить впечатление, что субъект не совершает правонарушения, т.к. не проявляется его социальная активность. Ведь одним из признаков деяния, объединяющего как действие, так и бездействие является проявление субъектом в объективной реальности социальной активности. Однако это не так. Бездействие можно назвать социальной активностью со знаком минус. Оно, как и действие связано с волей и сознанием лица. При бездействии воля и сознание лица направлены на удержание его от необходимых, закрепленных в нормативно-правовых актах и актах индивидуального регулирования действий. Кроме того, специфика многих правовых норм заключается в их обязывающем, а не запрещающем характере. Поэтому ответственность за бездействие возможна только при наличии ряда условий. Во-первых, на лице должна лежать обязанность действовать соответствующим образом при наступлении соответствующих юридических фактов. Во-вторых, у субъекта должна быть реальная возможность действовать соответствующим образом. В-третьих, данная обязанность должна вытекать из нормативно-правового акта или договора. Либо она может возникать в силу того, что виновный сам поставил другое лицо в такое состояние, при котором обязан оказать ему помощь. Например, ответственность за оставление в опасности согласно ст. 125 УК РФ наступает и в том случае, если виновный сам поставил потерпевшего в опасное для жизни состояние.

Началом преступного бездействия является тот момент, когда в совокупности имеются три следующих обстоятельства: а) обязанность лица выполнить определенное действие; б) возможность совершить его в данных условиях; в) невыполнение лицом тех действий, которые от него требуются. Необходимо, чтобы бездействие лица в данной обстановке было противоправным и общественно опасным. Отпадение хотя бы одного из этих обстоятельств или наступление преступных последствий означает прекращение бездействия⁷.

В отечественном законодательстве нормативно не закреплены условия, при наличии которых возможна ответственность за бездействие, их вывела теория и судебная практика. Например, в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 года «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе» указано, что «под бездействием должностного лица, которые он должен совершить в пользу взяткодателя, следует понимать такие действия, которые он правомочен или обязан был выполнить в соответствии с возложенными на него служебными полномочиями»⁸. В указанном постановлении отмечается, что привлечение лица к ответственности за халатность возможно только в том случае если будет установлено, что на нем лежала обязанность действовать соответствующим образом и оно имело реальную возможность совершить указанное действие. Обязанность действовать надлежащим образом может вытекать в силу прямого указания закона; указания, содержащегося в ином нормативно-правовом акте (инструкции, указе и т.п.); в силу договора; из предыдущего противоправного поведения субъекта. Одновременно между деянием и наступившими последствиями обязательно должна существовать причинная связь.

По иному пути пошел законодатель некоторых зарубежных стран, закрепив условия наступления ответственности за бездействие в нормативно-правовых актах. Так, в ст. 4.3. УК Австралии указывается, что «несовершение действия может рассматриваться в качестве физического элемента преступления, только если: «а) норма права, предусматривающая преступление, это предусматривает; б) норма права, предусматривающая преступление, описывает состав преступления, подразумевая, что данное преступление считается совершенным путем не совершения действия, которое лицо было обязано совершить»⁹. В Уголовном кодексе Республики Германия определено: «кто, бездействуя, не предотвращает последствие, которое относится к составу деяния, предусмотренного уголовным законом, подлежит наказанию по этому закону только тогда, когда он юридически обязан к тому, чтобы последствие не допустить, если бездействие соответствует осуществлению предусмотренного законом состава деяния посредством действия»¹⁰. Аналогично разрешается этот вопрос в Уголовном Кодексе Республики Польша: «уголовной ответственности за преступление, совершенное путем бездействия и повлекшее последствие, подлежит только тот, на кого была возложена правовая обязанность, особенно обязанность по предотвращению последствий»¹¹.

Несмотря на то, что основные условия ответственности за бездействие отражены в судебных решениях, в правоприменительной практике часто встречаются нарушения, связанные с несоблюдением этих условий. Так, в Постановлении Пленума Верховного Суда «О судебной практике по делам о злоупотреблении властью или служебным положением, превышении власти или служебных полномочий, халатности и должностном подлоге» указывается, что не всегда исследуется круг служебных полномочий должностного лица, наличие обязанностей действовать соответствующим образом и т.п. Поэтому мы считаем, что целесообразно дополнить УК РФ, КоАП РФ, НК РФ специальными статьями, указывающими условия наступления ответственности за бездействие. Это позволит сократить перечень судебных и следственных ошибок, т.к. обяжет правоприменителя устанавливать данные обстоятельства в объективной стороне правонарушения.

Мы предлагаем следующие редакции соответствующих статей. Так, ст. 8 УК РФ необходимо дополнить ч. 2, которую следует изложить в следующей редакции: «Уголовная ответственность за бездействие или ненадлежащим образом выполненное действие наступает, помимо оснований, указанных в ч. 1 ст. 8 настоящего Кодекса, когда на лице лежала обязанность действовать, определенная в нормативно-правовом акте, договоре или вытекающая из предыдущего противоправного поведения виновного и если лицо имело реальную возможность действовать надлежащим образом». Внесение таких изменение и дополнений в Общую часть УК РФ позволит усовершенствовать законодательную технику, т.к. приведет к исключению из текстов статей Особенной части ненужных словесных нагромождений, что сделает закон более кратким и лаконичным. Например, в ч. 1 ст. 219 УК РФ указывается: «Нарушение правил пожарной безопасности, совершенное лицом, на котором лежала обязанность по их соблюдению….». Мы не видим необходимости, в каждом случае указывать, что данное деяние совершено лицом, на котором лежала обязанность по соблюдению правил, если в Общей части УК РФ будет сформулировано общее правило о наступлении ответственности за бездействие.

Внесение изменений в КоАП РФ должно носить системный характер, т.к. в нем не содержится специальной статьи, формулирующей основания ответственности за совершение административных правонарушений. Поэтому там должна содержатся статья, в которой сформулированы как общие основания ответственности, так и основания ответственности за бездействие.

Мы полагаем, что КоАП РФ необходимо дополнить ст. 2.1¹ (Основания административной ответственности) и изложить ее в следующей редакции: «1. Основанием административной ответственности является совершение лицом административного правонарушения, предусмотренного настоящим Кодексом. 2. Административная ответственность за бездействие помимо оснований, указанных в ч. 1. наступает, когда на лице лежала обязанность действовать, предусмотренная нормативно-правовым актом, договором или вытекающая из предыдущего противоправного поведения виновного и если лицо имело реальную возможность действовать надлежащим образом». Отсутствие в КоАП РФ специальной статьи, закрепляющей основания административной ответственности, является существенным его недостатком.

Мы не случайно не стали употреблять в предлагаемом проекте статьи термин «деяние, содержащее все признаки состава преступления» как это сформулировано в ст. 8 УК РФ. Полаем, что законодатель, сделав такую формулировку в УК РФ, допустил ошибку, т.к. из буквального толкования ст. 8 следует, что основанием ответственности выступает состав преступления, а не само преступление. Поэтому подчеркнем, что состав правонарушения не может являться основанием ответственности. Это теоретическая юридическая конструкция, а не факт реальной действительности. Юридическая конструкция не может выступать основанием ответственности, а правонарушение – это юридический факт (факт реальной действительности), влекущий возникновение правоотношения юридической ответственности.

Существенным недостатком главы НК, определяющей положения об ответственности налогоплательщика выступает отсутствие в ней специальной статьи, закрепляющей как общие основания ответственности за совершение налогового правонарушения, так и ответственности за бездействие. Поэтому мы предлагаем внести дополнения в НК РФ, а именно включив в него ст. 106¹ (основания ответственности за совершение налогового правонарушения). «1. Основанием ответственности является совершение лицом налогового правонарушения, предусмотренного настоящим Кодексом. 2. Налоговая ответственность за бездействие помимо оснований, указанных в ч. 1. наступает в случае если на лице лежала обязанность, предусмотренная налоговым или таможенным законодательством и лицо имело реальную возможность действовать надлежащим образом».

На основании изложенного можно дать следующие определения действия и бездействия. Действие – это противоправное общественно опасное проявление во вне социальной активности субъекта, влекущее неблагоприятные изменения в объекте правовой охраны. Признаками правонарушающего действия являются: общественная опасность; противоправность; социальная активность субъекта; неблагоприятные изменения в объекте правовой охраны или правового регулирования.