Принципы оэср в сфере регуляторной политики, основанные на передовой практике Управление регуляторов оэср
жүктеу/скачать 0.78 Mb.
|
| Принципы ОЭСР в сфере регуляторной политики, основанные на передовой практике
Управление регуляторов ОЭСР Принципы ОЭСР в сфере регуляторной политики, основанные на передовой практике Управление регуляторов ОЭСР Ответственность за публикацию данного документа лежит на Генеральном секретаре ОЭСР. Высказанные мнения и приведенные доводы не обязательно отражают официальную точку зрения государств – членов ОЭСР. Данный документ и любая включенная в него карта не предполагают нарушения статуса или суверенитета какой-либо территории, установленных международных границ или изменения названия какой-либо территории, города или региона. Просим ссылаться на данную публикацию в следующем порядке: OECD (2014). The Governance of Regulators, OECD Best Practice Principles for Regulatory Policy, OECD Publishing http://dx.doi.org/10.1787/9789264209015-en ISBN 978-92-64-20900-8 (печатное издание) ISBN 978-92-20901-5 (pdf) Серия: OECD Best Practice Principles for Regulatory Policy ISSN 2311-6005 (печатное издание) ISSN 2311-6013 (интернет-издание)
© OCED 2014 Вы имеете право снимать копии, загружать или распечатывать содержание материалов ОЭСР для своих собственных нужд и вы можете включать выдержки из публикаций ОЭСР, баз данных и мультимедийных продуктов в ваши собственные документы, презентации, блоги, сайты и образовательные материалы при условии указания на источник и авторские права. Со всеми вопросами касательно публичного или коммерческого использования и прав на перевод следует обращаться по адресу rights@oecd.org. За разрешением на изготовление фотокопий части данных материалов для публичного или коммерческого использования следует обращаться непосредственно в Центр по работе с авторскими правами (CCC) по адресу info@copyright.com или во Французский центр осуществления прав тиражирования (CFC) по адресу: coontact@cfcopies.com. Предисловие Высокоэффективная регуляторная среда является неотъемлемым условием успешного развития и процветания всех наций, которые хотят быть привлекательными для жизни, работы и деятельности, сохраняя при этом природные ресурсы и защищая все слои общества. Высокоэффективные органы регулирования играют ключевую роль в достижении таких целей и в то же время содействуют технологическому развитию, повышают производительность и способствуют росту. За последнее десятилетие страны – участницы ОЭСР научились с большей уверенностью пользоваться определенными инструментами в сфере правового регулирования. Теперь к оценке необходимости регулирования и имеющегося в наличии инструментария подходят более тщательно (ОЭСР, 2009 год). Большинство правительств определило в общих чертах направления политики в области совершенствования системы регулирования за счет механизмов анализа регулирующего воздействия и вовлечения в процесс регулирования заинтересованных лиц, зачастую при помощи централизованного обсуждения предлагаемых новых регламентирующих актов. Помимо совершенствования структуры новых систем регулирования практически все страны – участницы ОЭСР ищут возможности для устранения ненужных барьеров на пути бизнеса и гражданского общества. Хорошие результаты в сфере регулирования зависят не только от продуманности правил и нормативных требований. Это было признано в рамках Рекомендаций Совета по регуляторной политике и управлению, изданных ОЭСР (ОЭСР, 2012 год), в которых государствам рекомендуется «Создать последовательную политику в рамках определения роли и задач регуляторных органов в целях повышения уверенности в объективности, беспристрастности и согласованности регуляторных решений, которые принимаются без конфликта интересов, предвзятости или неправомерного влияния». (стр. 4) Документ «Принципы ОЭСР в сфере регуляторной политики, основанные на передовой практике: Управление регуляторов» предназначен для оказания странам содействия при разработке такой политики. Данные принципы направлены на создание всеобъемлющей основы для поддержания тех инициатив, которые обеспечат дальнейшее повышение эффективности регуляторных систем с точки зрения деятельности национальных регуляторных органов или организаций (регуляторы). Для применения и реализации нормативных требований нужны эффективно действующие и знающие регуляторы, опирающиеся в своей деятельности на передовые методы в области правового регулирования и управления. В результате комплексного анализа регуляторной деятельности в отдельных областях политики, который проводят правительственные организации, зачастую выясняется, что потребность в совершенствовании системы управления далеко не исчерпана, и что такая система должна совершенствоваться в составе более широких инициатив в интересах повышения результатов регулярной деятельности (см. например, отчеты Австралийской комиссии по производительности, включающие сравнение результатов регулирования в коммерческой сфере в Австралии (www.pc.gov.au/projects/study/regulation-benchmarking) или Maxwell (2004)]. Становится ясно, что целенаправленные меры по совершенствованию управления в регуляторных органах будут способствовать с течением времени развитию практических навыков регулирования и повысят легитимность регулирования. Укрепление процессов управления со стороны регуляторов будет содействовать формированию доверия со стороны тех, на кого такое регулирование распространяется, а также со стороны более широкой аудитории (ANAO, 2007). Эффективная система регулирования сделает страны ОЭСР здоровее, счастливее, чище, благополучнее и безопаснее и в то же время окажет поддержку инновационным решениям стоящих перед нами проблем, а значит, послужит интересам всех граждан. Принципы ОЭСР в сфере регуляторной политики, основанные на передовой практике (Управление регуляторов) были определены в процессе напряженных консультаций Первоначальный проект принципов обсуждался на специальном заседании Сети регуляторов в экономической сфере (NER) 21 ноября 2012 года с участием представителей научных кругов, от которых поступили ключевые вопросы и замечания. Проект был направлен членам NER и объединениям в составе NER для дальнейшего письменного обсуждения. Новая редакция обсуждалась на 8-м заседании Комитета по политике в области регулирования (RPC) 22-23 апреля 2013 года, и также была оглашена на заседании NER 24 апреля 2014 года. Третья редакция, созданная с учетом рекомендаций и замечаний, полученных во время обоих заседаний, была направлена на общественную экспертизу сроком на 3 месяца с июня по август 2013 года. Документ был пересмотрен с учетом результатов такой экспертизы, и следующая редакция была представлена и утверждена на 9-м заседании RPC 12-13 ноября 2013 года и на заседании NER от 14 ноября 2013 года. Предварительная редакция принципов затем была представлена на 10-м заседании RPC 14-15 апреля 2014 года и на заседании NER от 14 апреля 2014 года перед ее окончательной публикацией. Благодарности Данные принципы были подготовлены Фэзалем Нару, старшим консультантом по экономическим вопросам, под руководством Ника Малышева, главы подразделения по нормативно-правовому регулированию, и под ответственность Рольфа Альтера, руководителя Директората государственного управления и развития территорий. OЭСР благодарит правительство штата Виктория, Австралия, за предоставление разрешения на активное использование их доклада «Управление регуляторов: принципы и методы» (2010 г.) в рамках создания первых проектов данного документа. ОЭСР выражает благодарность Саймону Кордену (директор) и Бену Тану (консультант) из компании КПМГ Австралия, которые помогли адаптировать первоначальный документ для международной аудитории под управлением Секретариата ОЭСР (Документ 2010 года может не отражать взгляды и политические позиции ныне действующего правительства штата Виктории (www.vic.gov.au)). Члены Комитета ОЭСР по политике в области регулирования и Сети регуляторов в экономической сфере предоставили ценные замечания и оказали поддержку при рассмотрении различных проектов основного документа. Мы благодарим всех из них и, в частности, Ольгу Аллилуеву, заместителя руководителя Федеральной службы по тарифам России, Майкла Атлана, юрисконсульта и директора юридического департамента, руководителя форума регуляторных органов при Министерстве экономики Израиля, Джейма Мело Баптиста, президента Ведомства регулирования водно-канализационного хозяйства (ERSAR), Португалия, Дэвида Алвеса, руководителя департамента Ведомства регулирования водно-канализационного хозяйства, Португалия, Эндрю Берджесса, ассоциированного партнера по политике в сфере передачи и распределения, Управление газовыми и электрическими рынками, Великобритания, Луиджи Карбоне, руководителя регуляторного ведомства в области электро- и газоснабжения, Италия, Джулиана Фаррела, заместителя директора, руководителя в сфере совершенствования регулирования, Великобритания, Илария Галимберти, помощника руководителя Регуляторного ведомства в области электро- , газо- и водоснабжения, Италия, Стива Гудриджа из Комиссии Австралии по защите конкуренции и потребителей, Австралия, Аннегрет Гребель, руководителя международного координационного органа Федерального сетевого агентства по электричеству, газу, телекоммуникациям, почте и железным дорогам, Германия, Дэвида Холлдирна, координатора Международной конфедерации регуляторов в области энергетики, Саймона Хэслока, помощника директора Комиссии Австралии по защите конкуренции и потребителей, Австралия, Пола МакМахона, директора Управления водоснабжением, Великобритания, доктора Вирджилио Мартинеса, руководителя Федеральной комиссии по усовершенствованию регулирования (COFEMER) при Министерстве экономики, Мексика, Шарля-Анри Монтена, старшего консультанта в сфере регулирования Министерства экономики и финансов, Франция, Серена Нуебеля, заместителя руководителя подразделения Федерального сетевого агентства по электричеству, газу, телекоммуникациям, почте и железным дорогам, Германия, Марка Пирсона, заместителя генерального директора Комиссии Австралии по защите конкуренции и потребителей, Австралия, Филиппа Района, директора Комиссии по регулированию в сфере энергетики, Франция, Франциско Ксавье Салазара Диеса де Соллано, председателя Комиссии по регулированию в сфере энергетики, Мексика, Антонио де Томмазо, руководителя по делам в ЕС и международным делам, Ведомство по регулированию в сфере путей сообщения (AGCOM), Италия, Жоэля Вуазен-Рателля, заместителя директора Ведомства по регулированию в сфере электронных средств связи и почты, Франция, Доминика де Во, заместителя генерального директора, офис премьер-министра, Бельгия, Тома Винзора, главного инспектора Ее Величества в области военно-полицейских формирований, Министерство внутренних дел, Великобритания. Обширные и полезные замечания были получены во время общественного обсуждения от правительства Великобритании (Министерство предпринимательства, инноваций и ремесел), Нидерландского ведомства по правам потребителей и рынкам, Министерства занятости и экономики Финляндии, Центральной службы законодательства Люксембурга, Австралийского объединения финансовых рынков, Международного совета объединений по ценным бумагам, Центра Совета по экономическим и социальным исследованиям в сфере конкурентной политики в Университете Восточной Англии, и д-ра Андромахи Георгосулу, Центр исследований в сфере коммерческого законодательства, Лондонский университет королевы Марии. Особую благодарность хочется выразить Фрэнку Виберту из Лондонской школы экономики за высказанные глубокие замечания и предоставленные предложения, Мартину Лоджу из Лондонской школы экономики за предоставленную конструктивную поддержку первых проектов документа и Грегори Баундсу за рекомендации и помощь на начальной стадии создания данного документа. Настоящий документы был подготовлен к публикации Дженнифер Стейн. Содержание Вступительное слово Генерального секретаря ОЭСР Сокращения и аббревиатуры Краткий обзор Введение Глава 1. Прояснение роли Глава 2. Предотвращение нецелесообразного вмешательства и сохранение доверия Глава 3. Принятие решений и структура руководящего органа для независимых регуляторов Глава 4. Подотчетность и прозрачность Глава 5. Вовлеченность Глава 6. Финансирование Глава 7. Оценка эффективности Библиография Глоссарий Таблицы
2.1. Факторы, которые следует учитывать при создании независимого и структурно обособленного регуляторного органа 2.2. Факторы, которые следует учитывать при создании регуляторной структуры на базе министерства Рисунки
0.2. Механизмы управления регуляторов 0.3.Необходимые элементы для получения более высоких результатов регуляторной деятельности 0.4.Цикл регуляторной деятельности 2.1.Регуляторная добросовестность, независимость и институциональная форма Вступительное слово Генерального секретаря ОЭСР Может ли энергетический рынок гарантировать гражданам и промышленности доступ к безопасным, надежным и доступным источникам энергии? Эффективен ли контроль, осуществляемый над финансовым сектором? Обеспечиваем ли мы сбалансированное управление нашими природными ресурсами? Правительства несут ответственность за выработку государственной политики, но достижение большинства ключевых социальных, экономических и экологических целей является задачей регуляторных органов. Такие регуляторы играют решающую роль в обеспечении надлежащего функционирования рынков и защите интересов потребителя. После неудач, которые регуляторы потерпели в связи с финансовым кризисом, работа регуляторных органов стала предметом пристального внимания, что побуждает к усилению механизмов деятельности в целях повышения прозрачности и совершенствования подотчетности. На таком фоне данный фундаментальный свод принципов может стать для правительств и регуляторов четким и подробным руководством по созданию и оценке деятельности регуляторных органов. Он не претендует на единый подход для всех и признает необходимость в адаптации и учете различных политических и культурных особенностей. Механизмы управления регуляторных органов очень важны. Предусмотренный законом круг обязанностей регуляторов, предоставленная им власть, порядок их финансирования и подотчетности – все это ключевые вопросы, которые требуют тщательного анализа, если мы хотим, чтобы регулятор успешно соединял эффективное регулирование с высокими стандартами добросовестности и доверия. Регуляторы играют центральную роль в формировании работающего регуляторного механизма, обеспечивающего устойчивое развитие и создание справедливого общества. Регуляторные органы часто находятся в точке сопряжения интересов регуляторных механизмов, граждан и бизнеса. Они играют жизненно важную роль в проведении в жизнь государственной политики и несут ответственность за приток инвестиций в секторы и отрасли, а также за обеспечение нейтральности рынков. Они защищают граждан (в том числе работников и потребителей) в интересах справедливости и безопасности и также стоят на страже окружающей среды и определяют ее будущее. Они гарантируют надежную работу важных объектов инфраструктуры. Когда отключают освещение, к ответу призывают именно их. Данный свод принципов, регулирующий методы управления регуляторов, был составлен в процессе интенсивных консультаций, во время которых были учтены точки зрения регуляторов из Сети регуляторов в сфере экономики ОСЭР, представителей правительств в составе Комитета ОЭСР по политике в области регулирования, научных и отраслевых экспертов. Данные принципы обеспечивают правительства руководящими положениями, которые следует учесть при создании или реформировании регуляторных органов и механизмов, и в то же время они содержат рекомендации для регуляторов по оценке и совершенствованию методов управления в целях повышения эффективности их деятельности. Кроме того, данные принципы также образуют основу для оценки со стороны ОЭСР и других организаций текущей структуры регуляторных органов и решения основных вопросов, связанных с порядком деятельности в странах с различным культурным и политическим контекстом. Регуляторы могут оказать существенное положительное влияние на общество, окружающую среду и экономику, они работают в сложном, высокорисковом окружений в точке пересечения интересов государственного и частного секторов. То, как они смогут отвечать на все возрастающие ожидания, зависит от того, будут ли они иметь в своем распоряжении инструменты и возможности для исполнения своих обязанностей. Представленные принципы ОЭСР являются надежным руководством в данном отношении. /подпись/ Анжел Гурриа Генеральный секретарь ОЭСР Сокращения и аббревиатуры ACCC – Комиссия Австралии по защите конкуренции и потребителей ACM – Ведомство Нидерландов по правам потребителя и рынкам AER – Австралийский регулятор в области энергетики ARI – Программа подотчетности в части последствий регулирования, Великобритания CCA- Закон о конкуренции и правах потребителя, 2010, Австралия CEO – Старшее должностное лицо ICSA – Международный совет объединений по ценным бумагам IFT – Федеральный институт телекоммуникаций, Мексика OFWAT – Ведомство по регулированию услуг в сфере водоснабжения, Великобритания RPC – Комитет Великобритании по политике в области регулирования SCER – Рабочий совет по энергетике и ресурсам, Австралия SCT – Министерство связи и транспорта, Мексика SHСP – Министерство финансов и общественного кредита, Мексика Краткий обзор Регулирование является ключевым инструментом для достижения целей социальной, экономической и природоохранной политики правительств. Правительства имеют в своем распоряжении широкий набор регуляторных механизмов, отражающих сложность и разнообразие потребностей их граждан, сообществ и экономики. Однако, как говорит профессор Малколм Спарроу (2000) «Регуляторы, находясь под беспрецедентным давлением, сталкиваются с множеством требований, зачастую противоречивых по сему характеру: Станьте менее навязчивыми – но более эффективными, Будьте добрее и мягче – но не позволяйте негодяям что-либо стащить, Сосредоточьте усилия – но будьте последовательны, Быстрее решайте вопросы – но в следующий раз будьте внимательнее, Решайте те вопросы, которые важны, - но не выходите за пределы предусмотренных законом полномочий, Будьте отзывчивее к нуждам тех, чью деятельность регулируете, – но позволяйте индустрии вас захватить» (стр. 17). Регуляторная деятельность приобретает все большее значение в современном государстве как на уровне формирования политики (определение структуры регулирования), так и на уровне реализации политики (осуществление регуляторных функций), так как регуляторы обладают специальными знаниями, позволяющими пользоваться соответствующими достижениями естественных и социальных наук, включая экономическую теорию, финансы и теорию поведения (см. Lunn, 2014). Регуляторы обладают перспективным взглядом и преимуществами в освоении новых областей общественного значения. Кроме того, все более возрастает роль регулирования в управлении теми областями, в которых взаимодействуют общество, экономика и окружающая среда. И что важно, этот же механизм используется для взаимного регулирования между сферами политики и рынка. Например, под действием налоговых ограничений правительства могут обратиться к регуляторам для оказания помощи частному сектору в интересах повышения его социальной ответственности и увеличения инвестиций в инфраструктуру. Кроме того, регуляторы имеют то преимущество перед политиками и законодателями, что они могут уделять долгосрочное и постоянное внимание вопросам, стоящим в области социального и экономического развития, а не ограничиваются краткосрочными планами или отдельными случаями. Решение данных проблем в целях достижения более высоких результатов деятельности в регуляторной сфере требует не просто хорошего управления. Жизненно важно иметь в наличии комплекс необходимых и взаимно поддерживающих регуляторных механизмов и структур, как это предусмотрено регуляторной политикой и условиями управления ОЭСР на Рисунке 0.1 Рисунок 0.1. Регуляторная политика и общие условия управления ОЭСР
В последние три десятилетия ОЭСР заявил о себе как об основном разработчике международных принципов в сфере регуляторной политики, основанных на передовой практике. Такие принципы предполагают создание лучших институциональных механизмов управления регуляторов и, соответственно, дополняют ряд документов, таких как Вводное руководство ОЭСР по проведению анализа результатов регуляторной деятельности (RIA) (2008), содержащее методические рекомендации по совершенствованию нормативно-правовой базы, Принципы ОЭСР в сфере правоприменительной практики и аудита со стороны регуляторных органов, основанные на передовых методах (2014) и Рекомендации ОЭСР, данные Совету по регуляторной политике и государственному управлению (2012). Все эти документы поддерживают рабочие процессы в странах – участницах ОЭСР, позволяя регуляторам совершенствовать технологии и методы работы и поддерживая усилия регуляторов по привлечению и продвижению высококлассных специалистов. Данные принципы предназначены для всех ключевых действующих лиц в сфере регуляторной деятельности, а именно: i) политической ветви власти (правительства и законодатели), ii) судебной власти, iii) объектов регулирования или регулируемых предприятий, iv) общественности и v) самих регуляторов. То, как происходит создание регулятора, управление его деятельностью, как контролируется и финансируется его деятельность, включая характер отношений между принимающим регуляторные решения лицом, политическими деятелями, законодателями, исполнительной властью, судебной властью и регулируемыми предприятиями, влияет на степень доверия к регулятору и является определяющим для общей эффективности регулирования. Несмотря на различия в институциональных моделях регуляторов совершенствование механизмов управления регуляторов может принести пользу сообществу за счет повышения эффективности регуляторной работы и, в итоге, благодаря достижению важных целей общественной политики. Хорошие результаты регуляторной деятельности практически всегда обеспечиваются совместными усилиями со стороны правительства, регуляторов, объектов регулирования и широких слоев общества. Методы управления регулятора могут иметь важное значение для формирования таких объединенных сил и придания легитимности любым необходимым действиям принудительного характера. По этим причинам механизмы управления нуждаются в тщательном рассмотрении с тем, чтобы они могли содействовать а не препятствовать эффективному достижению политических целей и росту доверия общества к действиям регуляторных органов. Данные принципы направлены на создание общей системы обеспечения качества управления за счет определения общих принципов, которые могут применяться ко всем регуляторам. Такая общая система должна:
Принципы распределены по семи областям, которые должны быть учтены в рамках совершенствования управления регуляторов. В конце каждой главы приведены контрольные вопросы, которые помогут применять принципы в различном контексте и для различных нужд. Регуляторы играют все возрастающую роль в выполнении экономических и социальных задач, а также вынуждены осуществлять регулирование во все более сложных ситуациях. В то же время роль регуляторов постоянно пересматривается, особенно во время кризиса или в тех случаях, когда возникают проблемы, вызывающие беспокойство общества. Фактически регуляторы являются ключевыми действующими лицами, на которых возложена ответственность и которые вследствие этого обязаны отчитаться за результаты применения той или иной политики. Данные принципы разработаны в помощь регуляторам с тем, чтобы их институциональные структуры могли действовать более эффективно в пределах общей регуляторной системы, в которой они функционируют. Врезка 0.1 Семь принципов управления регуляторов
ВВЕДЕНИЕ Обзор условий Повышение эффективности управления может существенно улучшить результаты деятельности регуляторов (Meloni, 2010). В частности, повышение качества администрирования, более эффективные программы обеспечения соблюдения правовых норм и целевое обеспечение исполнения нормативных требований помогут достичь желаемых результатов наиболее эффективным способом и при этом снизить давление на регулируемые предприятия. Это также позволит сосредоточиться на правоприменительной деятельности и на других усилиях, направленных на обуздание тех, кто сознательно действует за счет интересов общества. Эффективное управление повышает легитимность и добросовестность регулятора, обеспечивая высокий уровень политических целей регуляторного механизма, и ведет к повышению эффективности деятельности. Регулирование – ключевой инструмент для достижения целей социальной, экономической и природоохранной политики правительств, которые не могут быть надежно достигнуты в порядке добровольных соглашений или при использовании других методов. Правительства наделены широким кругом регуляторных полномочий, отражающих сложные и разнообразные нужды граждан, сообществ и экономики. Регуляторы представляют собой организации, уполномоченные по закону использовать законные средства для достижений политических целей, возложения обязанностей или применения ограничений за счет исполнения таких функций, как предоставление лицензий, разрешительная деятельность, аккредитация, выдача согласий, проведение проверок и принятие мер принудительного характера. Зачастую регулятор использует прочие вспомогательные средства, такие как информационная кампания, для достижения политических целей, но именно осуществление контроля на основании предоставленных законом полномочий наделяет силой процесс принятия ими решений, и потому качество управления регулятора имеет большое значение. Регуляторы также являются важными действующими лицами в инфраструктуре государственного управления и могут содействовать повышению прозрачности всей системы регулирования. Все в большей степени это достигается за счет предоставления доступа к информации регулируемым предприятиями для того, чтобы последние могли сделать информированный выбор. Изучение поведения – еще один путь регуляторов к определению надлежащих форм вмешательства. Регуляторы уже некоторое время пользуются достижениями бихевиористики, и значение таких знаний для их деятельности растет. Порядок создания регуляторного органа; его система, структура, процесс принятия им решений и структуры подотчетности – это все важные факторы, определяющие, насколько эффективным будет регулятор при выполнений задач, для решения которых он создавался. Способ взаимодействия и обмена информацией с ключевыми заинтересованными лицами очень важен с точки зрения того уровня доверия, которого регулятор сможет добиться от таких лиц, и который, в свою очередь, окажет затем влияние на то, как регулятор будет себя вести, регулируя область своей ответственности. Механизмы институционального управления регулятора имеют особое значение, так как могут содействовать или препятствовать достижению социальных, экологических и экономических целей, ради которых он создавался. Регуляторы могут иметь различные институциональные формы. Регулятор может представлять собой отдел в составе министерства или самостоятельную организацию со своим учредителем, руководящим органом, штатом и исполнительным руководством. В ряде случаев регуляторный отдел или должность могут быть созданы в рамках более крупной обслуживающей организации, например, регуляторные обязанности в составе противопожарной службы. Регуляторные функции могут быть также реализованы на общегосударственном или муниципальном уровне или осуществляться региональным органом власти. В ряде случаев регулятор может быть независим от государственных исполнительных органов или других государственных ведомств и подчиняться организациям, определяющим международные стандарты, или наднациональным органам, как, например, независимые регуляторы ЕС. Принципы внешнего управления, которые обсуждаются в данном отчете, относятся к регуляторам независимо от их организационной формы. Однако во многих случаях применение принципов будет носить индивидуальный характер, что может быть оправдано с учетом особых обстоятельств, характера внедряемой нормы или обстоятельств самого регулятора. Принципы также содержат соответствующие соображения по вопросу о том, когда регуляторные функции имеет смысл совмещать с работой Министерства или Секретариата, а когда надлежит создать более автономную институциональную единицу, например, независимый орган, за пределами министерства. Такое решение принимается под влиянием политического окружения и существующей культуры, которые могут обусловливать необходимость или отсутствие необходимости в создании независимого регулятора. Другим фактором при принятии таких институциональных решений является тип рассматриваемого регулирования, например, экономическое регулирование может выиграть при отделении от политической ветви власти. Данная публикация предлагает общие принципы управления, которые могут применяться в отношении широкого круга регуляторов, независимо от объема их полномочий. У ряда регуляторов полномочия распространяются исключительно на одну отрасль (отраслевые регуляторы), в то время как у других – на различные области экономики и/или вопросы, стоящие на повестке дня общественной политики («многоотраслевые регуляторы» или «многоцелевые регуляторы») или на экономику в целом («общие регуляторы»). Сфера ответственности регуляторов может быть как чисто экономической, так и чисто неэкономической (например, может распространяться на вопросы безопасности) или представлять собой комбинацию таких двух функций.1 При создании данного отчета особое внимание уделялось совершенствованию управления регуляторов, осуществляющих регулирование деятельности частных предприятий, отраслей деятельности, профессий или некоммерческих организаций.2 Регуляторов также можно рассматривать в качестве рыночных и внерыночных регуляторов в зависимости от того, оказывают ли принимаемые ими решения экономическое действие или влияние на рынок. Например, многие регуляторы по вопросам безопасности и охраны окружающей среды оказывают влияние на деятельность коммерческих предприятий, несмотря на то, что такие регуляторы рассматриваются обычно как неэкономические. И в тех случаях, когда на рынке работает предприятие, принадлежащее государству, для поддержания конкурентного нейтралитета рекомендуется создание независимого рыночного регулятора в соответствии с предусмотренным в данных принципах. Область применения настоящего отчета Можно выделить два основных аспекта управления, относящихся к регуляторам:
Основное внимание в данном отчете уделено процессам внешнего управления и их влиянию на результаты деятельности регуляторов. Тем не менее, так как два этих аспекта являются взаимно пересекающимися, также при необходимости рассматриваются некоторые вопросы внутреннего управления (например, вопросы создания руководящего органа, финансирования и оценки результатов деятельности регулятора). Мы также признаем, что регулятор не может работать эффективно и быть действенным без ясной и хорошо функционирующей внутренней организации. Внутреннее управление не только имеет важное значение для формирования общественного доверия, но также существенно и в контексте судебных и прочих независимых проверок, таких как внешний аудит. Характер внешнего управления организации определяется механизмами формирования и распределения полномочий в сфере принятия решений и властных функций между ключевыми ответственными лицами. В правительстве основными сторонами, вовлеченными в деятельность таких механизмов, являются законодательная власть, министерства, исполнительные руководители министерств и правительственных органов и исполнительное руководство регуляторов. Судебная власть играет важную роль, особенно для независимых регуляторов, но еще более значительна ее роль в поддержании подотчетности и доверия к регулятору. В ряде случаев, например, в случаях, касающихся регуляторов Европейского Союза, регуляторы подчиняются наднациональным регуляторным образованиям и органам и отчитываются перед ними. В рамках сектора финансового обслуживания существуют организации, устанавливающие международные стандарты, такие как Базельский комитет по банковскому надзору, Совет финансовой стабильности Большой Двадцатки и Международная организация комиссий по ценным бумагам, ответственные за разработку стандартов и методических рекомендаций по основам регуляторной деятельности, которые должны соблюдаться национальными регуляторами.3 Основные механизмы внешнего управления между сторонами в рамках регуляторной системы изображены на Рисунке 0.2. Регуляторы, отделенные от министерств, и регуляторы, действующие в пределах министерств, включены в схему, отражая разнообразие организационных структур регуляторов многих стран. Центральным вопросом устройства механизма управления является вопрос институциональной формы регулятора. Под «институциональной формой» подразумевается орган регулятора, принимающий решения, и организационно-правовая форма регулятора, степень организационной самостоятельности по отношению к министерствам, источники оперативных средств, полномочия по найму и обязательства в сфере финансовой отчетности. Вопрос сопоставления независимых регуляторов и министерских регуляторов более подробно рассматривается в Главе 2. Помимо законодательства, которое определяет институциональную форму, существует ряд других инструментов управления, например заявления об ожиданиях, корпоративные планы, договоры об оказании услуг и протоколы, рамочные договоры и руководства, которые можно использовать в целях кодификации и определения способа внедрения механизмов управления на практике. Инструменты управления могут иметь законодательную силу, а могут и не иметь законодательной силы. Механизмы управления, институциональная форма и инструменты управления все вместе образуют структуру управления отдельного регулятора. Структура определяет цели, полномочия, ограничения и взаимоотношения регулятора. Основное внимание в данном отчете уделено внешнему управлению, но более совершенный механизм внутреннего управления может стать весьма действенным дополнением или в ряде случаев даже заменой при совершенствовании механизма внешнего управления. Например, в тех случаях, когда создание отдельного регуляторного органа не имеет практического смысла из-за необходимости поддержания тесных связей с органами финансирования или обслуживания в составе министерства (например, для обмена отраслевыми знаниями, информацией или ценным опытом), механизмы внутреннего управления, такие как финансовая автономия, внутренние протоколы и виды отчетности, позволят использовать ряд преимуществ более надежных внешних механизмов. Рисунок 0.2. Механизмы управления регуляторов 
   
 
 
Обеспечение более высоких результатов регуляторной деятельности очевидным образом требует большего, чем просто хорошее управление. В частности, здесь должны быть представлены четыре взаимоподдерживающих элемента, указанных на Рисунке 0.3. Рисунок 0.3. Необходимые элементы для получения более высоких результатов регуляторной деятельности
Данные принципы, вместе с другими публикациями ОЭСР, упомянутыми в настоящем отчете, служат поддержкой правительствам стран – членов ОЭСР в деле совершенствования институциональных механизмов, процессов и практики регуляторов и содействуют регуляторам в их усилиях, направленных на формирование профессиональной компетенции высокого уровня, а также на привлечение, обучение и удержание высококлассных специалистов для руководства регуляторными системами.4 Кроме того, с учетом все возрастающей важности, которая придается вопросам расширения деятельности регуляторов и применения регуляторных возможностей, данные принципы также могут распространяться на деятельность стран, не являющихся членами ОЭСР, многие из которых также сталкиваются с аналогичными проблемами при создании и сохранении высокоэффективной и содержательной регуляторной среды. Принципы управления представляют уже знакомую концепцию в сфере денежного, финансового регулирования и регулирования рынков капитала. В качестве примера можно привести «Свод надлежащих методов работы для достижения прозрачности в рамках монетарной и финансовой политики: Декларация принципов» (1999 г.) Международного валютного фонда (МВФ) и «Цели и принципы регулирования ценных бумаг» (2010 г.) Международной организации комиссий по ценным бумагам (IOSCO), которые используются оценщиками МВФ и Всемирного банка при реализации программы оценки финансового сектора различных стран. Улучшение результатов за счет совершенствования механизма управления Данный отчет направлен на создание структуры, которая позволит усовершенствовать механизм управления за счет выработки общих принципов, которые могут быть применены всеми регуляторами. Такая структура призвана обеспечить
Она может также обеспечить более последовательное применение других мер, которые позволят улучшить действующие механизмы управления, таких как методические указания по определению сумм вознаграждения, выплачиваемых государственным должностным лицам, и возмещению расходов. Эффективные структуры управления способствуют повышению результатов деятельности регуляторов при соблюдении честного, справедливого и эффективного поведения по отношению к сообществу в границах их правоприменительной деятельности и тех целей, которые определяются правительством. Надлежащая структура управления опирается на общие принципы эффективного регулирования. ОЭСР (в 2005 году) рекомендовала восемь основных целей, на которые должно опираться эффективное регулирование. Данные цели приведены в Таблице 0.1 Таблица 0.1. Принципы ОЭСР для эффективного регулирования
Источник: ОЭСР (2005), Руководящие принципы ОЭСР для обеспечения качества и результатов регулирования, www.oecd.org/fr/reformereg/34976533.pdf, последний раз доступ осуществлен 10 октября 2012 года. Между основными принципами, обеспечивающими эффективное регулирование, и эффективным управлением регуляторов существует тесная связь. Эффективные механизмы регулирования укрепляют контроль за процессами и их практическим воплощением регулятором. Это может положительно сказаться на повышении эффективности регуляторной деятельности и содействовать соблюдению нормативно-правовых требований за счет придания управлению и правоприменительной деятельности более последовательного и предсказуемого характера. Это также позволит добиться более успешного проникновения инноваций в практику регуляторов. Расширение свобод регуляторов позволит сделать регулирование более пропорциональным и гибким. Такие свободы тем скорее будут предоставлены законодательной, политической и исполнительной властью, чем лучше они будут подкреплены надежной системой отчетности и прозрачности. Активная вовлеченность заинтересованных лиц как часть регуляторной деятельности может повысить уровень сотрудничества между регулируемыми объектами и регулятором. За последнее десятилетие были проанализированы и усовершенствованы многие существующие регуляторные схемы. Ключевым аспектом такого анализа во многих случаях были вопросы формирования современных методов эффективной деятельности и обеспечения механизмов управления, которые поощряют и поддерживают постоянное совершенствование. И хотя само по себе это и не позволит напрямую достичь целей регуляторной деятельности, улучшение механизмов управления лежит в основе устойчивой и согласованной эффективной регуляторной работы. Разнообразие механизмов управления регуляторов в какой-либо юрисдикции не обязательно свидетельствует о наличии проблемы. Зачастую механизмы и должны быть разными для того, чтобы отражать различия в обстоятельствах, но при этом последовательное применение принципов позволит обеспечить более согласованную деятельность и создаст возможности для распространения опыта на все органы правительства для упрощения процесса постепенного совершенствования. Несмотря на то, что анализ регуляторных схем не выявил единой стандартной основы для построения институциональных схем, ряд общих для всех уроков и подходов можно применять более широко. Применение принципов Помимо универсальных принципов высшего уровня данный отчет также определяет направления их применения. Такие подходы могут различаться, отражая тот факт, что структура, практика и процессы каждого регулятора должны соответствовать характеру его деятельности, отрасли, которую он регулирует, и контексту, в котором такие подходы формировались с течением времени, а также политическую систему каждой страны. Соответственно, в наши намерения не входит создание «единого для всех» подхода к управлению регуляторов, но обеспечение более последовательного и согласованного подхода, в рамках которого различия между регуляторами могут отражать наилучшую модель именно их функционирования, а не исторические обстоятельства, которые повлияли на механизмы регулятора при его создании. Существенные структурные изменения, которые затрагивают механизмы управления действующих регуляторов, наиболее эффективны, если внедряются совместно с более широким пересмотром политики в отношении регуляторных схем или анализом возможностей для совершенствования оперативной деятельности. Наиболее подходящими регуляторными механизмами являются те, которые опираются на все аспекты регуляторной схемы, и такой целевой подход должен принести самые большие выгоды. Прочие усовершенствования могут быть привнесены в сферу управления через законотворческую деятельность (парламент или конгресс) или министерства, направляющие своим регуляторам заявления об ожиданиях (см. Главу 4). Такие заявления должны включать рассмотрение многих вопросов применения принципов, которые могут быть решены без изменения нормативно-правовой базы. Предложенные принципы претендуют на универсальный характер, однако подход к их применению или процесс их применения зависит от контекста, в котором функционирует каждая регуляторная схема. В ряде случаев играет роль и степень применимости некоторых принципов. Во время будущего анализа работы регуляторной сферы или деятельности отдельных регуляторов ожидается, что устанавливаемые критерии будут учитывать те принципы, разработка которых была завершена. Если в результате такого анализа будут даны рекомендации, несовместимые с принципами, или будет предложен подход, которые в ряде обстоятельств не соответствует принципам, от проверяющей стороны можно потребовать разъяснения причин принятия таких решений. Это совместимо с принципом «если нет, то почему нет», который применяется к управлению государственными предприятиями Австралии Советом по корпоративному управлению на фондовом рынке (2003 г.). Особое внимание к «оперативной» фазе регулирования Концепция «цикличности» регуляторной деятельности может являться полезным подспорьем для более глубокого понимания того, из чего состоит ежедневная деятельность регулятора, а значит, и тех вопросов, которые могут нуждаться в разрешении при создании эффективных механизмов управления. Такие виды деятельности могут быть распределены по трем фазам регуляторного цикла – «Сделай», «Примени» и «Проверь», как это показано на Рисунке 0.4. Во многих случаях данные фазы происходят одновременно (Ведомство по делам потребителя штата Виктория, 2008 г.). Регуляторы, как правило, выполняют большинство из семи основных функций на этапе «Примени» регуляторного цикла, и данный отчет уделяет основное внимание вопросам управления регуляторов, основной функцией которых является реализация этапа «Примени». Рисунок 0.4. Цикл деятельности регулятора 
На практике возложение обязательств по регулированию на коммерческие предприятия или некоммерческие организации, как правило, принимают форму
Правоприменительная практика является важной частью процесса обеспечения соблюдения нормативных требований, а значит, и извлечения той пользы для общества, которую обеспечивает регулирование. В то же самое время правоприменительная деятельность регулятора порой влечет применение существенных санкций против предприятий или некоммерческих организаций, с которыми будет связана потеря репутации или, в крайних случаях, закрытие предприятия или потеря персонального источника средств к существованию (например, в случае аннулирования лицензии, предоставляющей право осуществлять определенную деятельность или заниматься определенной профессией). ОСЭР также разработала Принципы эффективной деятельности в сфере правоприменения и контроля для регуляторов (ОЭСР, 2014 год), которые более подробно рассматривают пути эффективного и реального достижения соблюдения правовых норм. Структура данного отчета Настоящий отчет основан на семи принципах эффективного управления:
Каждая из приведенных ниже глав содержит дополнительную информацию по вопросам, связанным с каждым из принципов, и препятствиям на пути их применения к управлению регуляторов. Каждая глава завершается серией вопросов, которыми могут руководствоваться те, кто хочет применить предложенные принципы к определенным ситуациям как в рамках анализа деятельности действующих регуляторов, так и при создании новых регуляторных органов. Примечания
жүктеу/скачать 0.78 Mb. Достарыңызбен бөлісу:
|