Реальная самостоятельность местного самоуправления как необходимое условие модернизации российской экономики
жүктеу/скачать 89.78 Kb.
|
|
Реальная самостоятельность местного самоуправления как необходимое условие модернизации российской экономики Василий Скалон При всех успехах, достигнутых российской экономикой за первые годы двадцать первого века, мировой экономический кризис показал ее относительную слабость [13]. Как выяснилось в очередной раз, самый обильный приток денежных ресурсов не способен сам по себе привести экономику к процветанию. «Может ли биллион долларов устранить убыток? Нет, биллион долларов только усилит трудности на биллион долларов. Биллион долларов имеет целью только увековечить господствующие ранее методы в руководстве <железными дорогами>, тогда как убыток как раз из этих методов и вытекает» [14]. В данной статье мы постараемся показать, что фундаментом надежного роста и устойчивости в турбулентной среде является не сверхсовременная технология сама по себе, не поток «инвестиций», а продуктивная работа людей, создающих богатство и использующих свои знания по собственному усмотрению на свой страх и риск. Мы считаем, что одним из важнейших условий формирования этого фундамента является развитая самоорганизация населения, наиболее очевидной формой которой является местное самоуправление. Целью данной работы является демонстрация роли местного самоуправления в обеспечении устойчивости местной экономики. Для этого решены следующие задачи: 1. Рассмотрена роль местного самоуправления в обеспечении «здоровья» российской экономики. 2. Проанализирован перечень основных проблем на уровне местного самоуправления, препятствующих обеспечению адекватного ответа российской экономики на вызовы динамичной среды. 3. Проанализированы перспективы модернизации экономики страны в свете современных тенденций в области реформирования местного самоуправления. Мы намеренно дистанцируемся от узко прикладных вопросов ввиду того, что проблемы модернизации экономики, даже увиденные через ее часть (местное самоуправление), носят системный характер, и не могут быть рассмотрены изолированно. Тем не менее, наши изыскания опираются на широкую эмпирическую базу, полученную в ходе полевой работы. В исследованиях, которые автор проводит в малых городах с Проектно-учебной лабораторией муниципального управления ГУ-ВШЭ начиная с 2008 года, основной упор делается на качественные методы анализа и нарративный подход, что позволяет получить представление о проблемах, практически не имеющих отражения в официальной статистике. Важным свойством, общим и для биологических, и для социальных систем является способность поддерживать гомеокинетическое равновесие [3], то есть, за счет изменения одних характеристик, сохранять другие в пределах допустимых изменений. Поскольку система «не знает» о том, как будет изменяться среда и какие формы поведения обеспечат наилучший выигрыш, можно сказать, что адаптация сверхсложных систем «слепа». Поэтому адаптивный алгоритм [1] должен включать механизм поиска и использования выигрышной (направленной на выживание) модели поведения. Ключевую роль в этом процессе играют изменчивость и отбор (преимущественно – конкурентный). В социально-экономических системах изменчивость проявляется в виде инноваций (уравновешивающая роль предпринимательства [6]). Фактором отбора выступает конкуренция. Как и в биологических системах, формы адаптации агентов зависят от условий окружающей среды и от биологических (и/или культурных) пределов изменчивости. Качество институциональной среды определяется уровнем непроизводительных институциональных издержек, которые несут действующие в её рамках индивиды [12]. Информация о качестве институтов является элементом рассеянного знания и с трудом поддается учету [10]. Соответственно, формирование качественной институциональной среды требует децентрализованного механизма. Таковым механизмом является местное самоуправление. Таким образом, социально-экономическая система является саморегулирующейся, и залогом её устойчивости является изобилие форм экономического поведения составляющих её агентов. Для обеспечения долгосрочной сбалансированности развития к этой системе необходимо прикладывать некое регулирующее, «канализирующее» её воздействие. Это воздействие осуществляется в первую очередь при помощи создания формальных (отраженных в правовой форме) и неформальных (этических, прежде всего) норм. Создание качественных норм требует децентрализованного механизма их формирования, проверки и применения. Таким механизмом является в высокой степени автономное местное самоуправление. Рассмотрим основные существующие проблемы местного самоуправления и местного сообщества1, играющие ключевую роль в снижении устойчивости российской экономики. Проблемы сгруппированы по тому, к какой сфере они относятся: первая группа – негативное влияние на адаптивный потенциал местного общества, вторая – адаптивный потенциал муниципалитетов как административно-территориальных единиц. Основные факторы, снижающие адаптивный потенциал местного общества это высокий уровень непроизводительных институциональных издержек и социально ориентированная и дирижистская политика государства. Влияние первого фактора проявляется следующим образом:
Социально ориентированная и дирижистская политика государства проявляется следующим образом: Удерживание людей на селе. Действия, направленные на удержание людей в селе (например, некоторые мероприятия в рамках программы Социального развития села) приводят к закреплению большого количества «лишних» людей. Сегодня численность сельского населения в России превышает численность сельского населения в странах с более развитым сельским хозяйством, но, что более важно, часто встречаются случаи «локального» избытка трудовых ресурсов (в вымирающих поселениях), когда безработица близка к ста процентам. В то же время, исследования показывают [8], что основным фактором, препятствующим закреплению людей в селе, является низкая емкость местных экономик. Это положение порождает серьезные социальные проблемы, сужая спектр адаптивных возможностей общества. Социальная ответственность бизнеса неоправданно повышает издержки, притом, что эффект от исполнения этих обязательств вовсе не способствует повышению общественного благосостояния. «Социальная нагрузка» снижает эффективность бизнеса, что сказывается на его клиентах (повышение цен на услуги), на его сотрудниках (снижение зарплат) и на общем состоянии местной экономики (меньше рентабельность – меньше фирм – меньше налогов). Ориентир на занятость ради занятости приводит к раздутым расходам на оплату труда и предпочтению трудоемких технологий (что препятствует росту производительности труда) [2]. Подкрепление патерналистических ожиданий населения2. Действием этого фактора обусловлен низкий уровень достижительной мотивации, низкий уровень самоорганизации и политическая пассивность населения. Все это приводит к снижению адаптивного и инновационного потенциала местного общества (население предпочитает «пассивную адаптацию» через снижение требований и отказ [5]), повышает издержки местной администрации и снижает эффективность контроля власти. Что касается адаптивных качеств муниципалитета как территориально-административной единицы, то здесь мы выделяем следующие факторы: Унификация административной структуры местного самоуправления. Попытка «втиснуть» разнообразные муниципалитеты в рамки безальтернативной модели приводит к тому, что структуры администраций часто не соответствуют задачам, стоящим перед ними. Некоторые элементы свободы в этом отношении начали проявляться сравнительно недавно3, когда муниципальным районам и поселениям-райцентрам было дано право образовать объединенную администрацию. Увеличение подконтрольности местного самоуправления посредством фискальных и административных методов. Тренд на встраивание местного самоуправления в «вертикаль власти» отмечен большинством исследователей и выражается в снижении дискреционных доходов муниципалитетов (нефинансируемый мандат, снижение доли местных налогов) и увеличении политического контроля (принудительное внедрение института «сити-менеджеров»). Кроме того, законодательство содержит множество ловушек и неясностей, позволяющих при необходимости применить санкции к любому муниципалитету. Отсутствие рычагов управления территорией. Сегодня местная власть практически лишена возможности проводить самостоятельную экономическую политику, осуществлять последовательную стратегию. Из-за низкой доли налоговых поступлений в местные бюджеты, муниципалитеты практически не заинтересованы в развитии местного бизнеса. Ограничены возможности муниципалитетов по управлению и извлечению прибыли (налогов) из местных ресурсов, в первую очередь – земли. Низкая квалификация местных кадров. Кадровый голод в малых городах и селах, зависимое и беспомощное положение местных администраций приводит к тому, что местные администрации вынужденно нарушают законодательство, принимают некачественные управленческие решения и к реальной работе нередко оказываются не готовы. К этому надо прибавить личный опыт глав местных администраций, нередко восходящий к советским временам и не соответствующий изменившимся реалиям. На основании своих наблюдений мы заключаем, что проводимая в отношении муниципалитетов политика направлена на снижение их политической и экономической самостоятельности и встраивание их в систему госвласти. Помимо того, что это противоречит логике, заложенной в Конституцию Российской Федерации, это противоречит и самой природе местного самоуправления. Мы считаем, что это является решающим фактором, обусловливающим низкие темпы модернизации экономики. Общепризнана смещённость экономической активности в область добычи полезных ископаемых и перераспределения ресурсов. Много сказано о роли малого бизнеса и его плачевном состоянии в России. Но при всех очевидных проблемах, порождаемых существующей системой управления, и, несмотря на прямые призывы Президента к модернизации, в стране продолжается централизация власти, угнетающая самоорганизацию и снижающая адаптивный потенциал экономики. Это усугубляет сырьевую зависимость России и ставит ее в уязвимое положение в турбулентном экономическом пространстве. Выводы
Общество является сверхсложной адаптивной системой, и одной из её ключевых характеристик является разнообразие. Роль публичной власти заключается в формировании «рамок» развития. Командное вмешательство повышает издержки действующих индивидов, препятствует самоорганизации, снижает инновационный потенциал общества и порождает нестабильность. Местная власть находится ближе всего к проблемам территории и людей, ведущих на ней хозяйственную деятельность, и только она может наиболее эффективно осуществлять регулирование этой деятельности. Настойчивые попытки загнать активность общества в четкие рамки (путем сертификации, ограничения организационных форм, введения излишней отчетности и т. п.) являются противоестественными и приводят исключительно к искажению экономической среды, ухудшению самоорганизации и социально-психологической деградации общества. При сохранении сегодняшнего тренда в регулировании местного самоуправления (что представляется наиболее вероятным сценарием) мы ожидаем дальнейшего ухудшения состояния несырьевых отраслей экономики, провал попыток модернизации и рост социального напряжения. Литература:
1 Изложение основных проблем местного самоуправления можно найти в работах сотрудников лаборатории: [7], [9], [10]. 2 Эти ожидания создаются и поддерживаются властью на протяжении нескольких веков, и в этом плане они достаточно традиционны. Тем не менее, опыт земств показывает, что эта традиция не настолько стойка, чтобы считаться неизбывной частью «национального характера» [11]. 3 Соответствующий закон был принят в ноябре 2010 года. жүктеу/скачать 89.78 Kb. Достарыңызбен бөлісу:
|