Россия Евросоюз страны снг: экономические и политические отношения на пространстве общего соседства

Введение

Европейская политика соседства – это определенный вызов присутствию России на постсоветском пространстве, ее планам региональной интеграции в СНГ и переговорному процессу России с ЕС. В политических дебатах, в научной литературе, в широких общественных дискуссиях последнего времени высказываются вполне обоснованные опасения, что в Европе могут появиться новые разделительные линии.

Фактор «нового соседства» оказывает все большее влияние на оба приоритетных направления внешней политики и внешнеэкономических связей России – на ее отношения с европейскими государствами и в целом с Евросоюзом, а также с ближайшими соседями и традиционными партнерами по СНГ.

Настоящий доклад посвящен рассмотрению экономических и политических отношений России с ЕС и странами СНГ на пространстве их общего соседства. Авторы анализируют актуальные тенденции взаимных связей по линии Россия – Евросоюз, Россия – СНГ, а также Евросоюз – СНГ. Рассмотрены противоречия в интересах сторон данного проблемного геополитического треугольника (РФ-ЕС-СНГ) и приходят к выводу о необходимости разработки российской концепции соседства.

Раздел 1.
Россия и Евросоюз:
влияние «восточного расширения» ЕС
на динамику и современное состояние
взаимных политических и экономических
отношений

• 
  1994 г. – Подписано Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (вступило в силу в 1997 г.)
  
• 
  1998 г. – Провозглашено т.н. Северное измерение в политике ЕС
  
• 
  1999 г. – Приняты «Стратегия развития отношений Российской Федерации с Европейским Союзом на среднесрочную перспективу» и среднесрочная стратегия ЕС в отношении России
  
• 
  2000 г. – Достигнуты договоренности о реализации Энергодиалога Россия-ЕС
  
• 
  2001 г. Инициирована разработка концепции Общего европейского экономического пространства
  
• 
  2003 г. – Стороны договорились о создании четырех общих пространств (экономического, пространства свободы, безопасности и правосудия, внешней безопасности, а также пространства исследований, образования и культуры).
  
• 
  2005 г. – Одобрены «дорожные карты» по четырем общим пространствам.
  

Дважды, по мнению известного немецкого политолога А.Рара, упускалась возможность создания общего союза. Сначала это произошло по вине европейцев, которые без энтузиазма отнеслись к предложению экс-президента РФ Бориса Ельцина об углублении сотрудничества в области безопасности и переходе на использование евро при осуществлении взаимных торговых операций России со странами ЕС. Второй шанс для сближения Европейского Союза и России появился после 11 сентября 2001 года, когда Россия поддержала Америку в борьбе с международным терроризмом. Как писал А.Рар, «многие тогда мечтали о возможности построения общего «большого Запада», куда Россия могла бы быть интегрирована. Да и в самой Москве звучали предложения о присоединении страны к Европейскому Союзу, и даже НАТО. Но все это увязло в ворохе мелких проблем и склок. Под конец эти мелкие проблемы аккумулировались в настоящий конфликт»².

Едва ли можно полностью согласиться с оценкой причин, приведших к провалу идеи тесного союза, но результат налицо. Уже в резолюции Комитета по международным делам Европарламента (февраль 2004 г.) справедливо говорилось о «растущем расхождении» между риторикой и конкретными достижениями в целом ряде областей российско-европейского сотрудничества – от экономики и борьбы с преступностью до совместных научных исследований. Отмечалось, что ситуация «быстро становится нездоровой», из чего вытекал призыв к членам Евросоюза и Еврокомиссии подвергнуть ревизии весь комплекс отношений Россия-ЕС. Глава МИД Ирландии Брайан Коуэн, выступая на слушаниях в Европарламенте, заявил, что Евросоюз должен «отступить назад» и критически посмотреть, чего, собственно, он хочет от отношений с Россией, и как достичь желаемого. Слабость «российской политики» виделась евродепутатам, в частности, в том, что подчас ставилось слишком много целей и намечалось много сфер сотрудничества при отсутствии четких приоритетов.

Что же мешает реализации амбициозных проектов?

Нельзя не видеть, что Евросоюз и Россия являются неравными партнерами практически во всех отношениях. Население ЕС-25 после расширения в 2004 г. увеличилось до примерно полумиллиарда человек. Эту цифру можно сравнить со 143 млн. чел. населения России, которое к тому же ежегодно сокращается. ВВП России по паритету покупательной способности составляет около 13% ВВП расширенного Евросоюза. Следовательно, реальный размер экономики в расширенном ЕС в восемь с половиной раз больше российского Большой разрыв в показателях, вероятно, сохранится и в обозримом будущем.

Россия намного беднее Евросоюза: ее реальный ВВП на душу населения составляет менее 40% от средней величины ВВП ЕС-27. Дисбаланс характеризует и торговые отношения между партнерами. Для России ЕС – крупнейший торговый партнер, на долю которого приходится более половины российского экспорта и импорта. Тогда как для ЕС торговые связи с Россией гораздо менее значимы: в 2005 г. на долю РФ приходилось чуть более 5% экспорта и 9% импорта ЕС-25.

В торговле с Евросоюзом товарная структура российского экспорта существенно отличается от структуры импорта. Россия импортирует почти исключительно готовые изделия, среди которых доля машин и транспортных средств в 2005 г составляла 47%³ (в 1999 г. этот показатель был равен 35%). На химическую продукцию приходится около 40%, продукты питания и табачные изделия 8,1% российского импорта. В то же время две трети российского экспорта в ЕС - энергоносители (52% в 1999 г.). Крупные статьи экспорта ЕС в Россию составляют радио- и телефонное оборудование, медикаменты, автомобили, самолеты, стиральные машины, компьютеры и комплектующие, тогда как в импорте преобладают нефть, газ, уголь и никель. (См. статистическое приложение).

Вполне понятно, что при абсолютном преобладании топливно-сырьевой группы и готовых изделий низких стадий переработки в российском экспорте торговля между РФ и ЕС в основном либерализована де-факто, и не требуется неотложных дополнительных шагов в этом направлении. Средний импортный тариф, установленный ЕС на российские товары, составляет 1,5%, и почти 90% поставок осуществляется по бестарифной, либо по льготной схеме. Кроме того, российская квота на экспорт ряда товаров в ЕС не выбирается полностью (например, годовое использование экспортных квот на большинство видов текстильной продукции не превышает 20%). Ежегодные потери России от различных импортных ограничений, применяемых ЕС, не превышают 200-300 млн. долл., что составляет менее 1,5% объема российского промышленного экспорта⁴. Это – одна из причин низкой реальной заинтересованности России в формировании зоны свободной торговли в ЕС.

Перечисленные факторы, бесспорно, играют свою роль в нестабильности и невысокой эффективности экономического сотрудничества между Россией и Европейским Союзом, но, как нам представляется, не они одни являются определяющими. Среди недостаточно анализируемых причин возникших проблем во взаимоотношениях является асимметрия целей и ожиданий партнеров.

С начала 1990-х г. ЕС рассматривал свою поддержку перехода России к демократии в качестве главной политической задачи сотрудничества. В Общей Стратегии ЕС в отношении России подчеркивалось, что целью номер один политики ЕС является «стабильная, открытая и плюралистическая демократия в Российской Федерации, базирующаяся на принципе верховенства закона и обеспечивающая основу для процветающей рыночной экономики»⁵. Что касается российской среднесрочной стратегии в отношении ЕС, то она не уделяет большого внимания внутренним проблемам России, а фокусируется на важности “стратегического партнерства равных”, которое не ущемляло бы суверенные права России как мировой державы» ⁶.

В ЕС существует консенсус относительно того, что для развития реального стратегического партнерства необходимо уважать общие европейские и универсальные ценности. Европейский парламент в течение нескольких лет последовательно высказывается за проведение более жесткой линии в отношении России, призывая ЕС сосредоточиться на «ценностях», а не на «интересах»⁷. Комиссар по внешним связям Европейской комиссии в предыдущем ее составе Крис Паттен отмечал: «Значение общих ценностей как основы для более глубоких отношений не должно недооцениваться… России необходимо понимать значение, которое мы придаем реализации этих ценностей. Мы подчеркиваем это не по эгоистическим причинам, а потому, что действительно верим, что они являются составными частями стабильного и процветающего будущего – как для России, так и для нас»⁸. Финский премьер Матти Ванханен, выразив сожаление о том, что за время председательствования Финляндии в ЕС (вторая половина 2006 г.) ему не удалось активизировать отношения между РФ и Евросоюзом, назвал причиной этого «некоторые тенденции в России, которые дают основания для беспокойства»⁹. Таким образом, ЕС хотел бы в идеале иметь в лице России политически стабильного экономического партнера, действующего в соответствии с европейскими ценностями и нормами.

Позиция ЕС вполне ясна, однако она не приемлема для России, и не только потому, что создает асимметричные отношения, такие как между ЕС и странами, участвующими в программе Европейской политики соседства¹⁰. Опыт прошедших реформ высветил масштабы российской специфики и невозможность для нее трансформации по типу транзита, осуществленного странами ЦВЕ, т.е. путем полного заимствования европейских институтов, а, следовательно, «достижения общепринятых стандартов европейской демократии и рыночной экономики». В результате Россия и ЕС демонстрируют диаметрально противоположные подходы к оценке перспектив сотрудничества. В то время как Россия настаивает на «стратегическом партнерстве равных», основанном на общих интересах, стратегия Евросоюза нацелена на фундаментальные изменения в самой Российской Федерации с тем, чтобы привести ее в большее соответствие с нормами и ценностями ЕС¹¹.

Отсюда, как нам представляется, и вытекает низкая дисциплина при реализации намеченных целей. Так, не дала заметных практических результатов работа по созданию Общего европейского экономического пространства, идея создания которого была выдвинута Евросоюзом и зафиксирована в итоговом коммюнике Московского (май 2001 г.) саммита лидеров России и ЕС. Несмотря на заявленные планы политиков создать ОЕЭП уже к 2007 г., реализация принятой концепции, даже, по мнению специалистов, являющихся сторонниками максимального углубления связей с ЕС, возможна лишь в более отдаленной перспективе. Например, заявление ЕС и России на саммите в Санкт-Петербурге (май 2003 г.) о намерении укрепить сотрудничество по ряду направлений предопределило необходимость встраивания проекта ОЕЭП в более широкий контекст четырех «общих пространств»: экономического пространства; пространства свободы; безопасности и правосудия; пространства общей внешней безопасности; пространства науки, исследований, образования и культуры. Такая увязка, с одной стороны, является объективно обусловленной, а с другой – откладывает реализацию Концепции ОЕЭП на долгую перспективу.

Разработке концепции OEЭП предшествовали серьезные дискуссии между экспертами России и ЕС. Дебаты продемонстрировали существенные различия в подходах сторон к пониманию облика будущей объединенной Европы.

Предлагался поэтапный переход к свободной торговле внутри ОЕЭП с отсчетом от тарифных списков (schedules) ЕС и России, зафиксированных в ВТО, с переходными периодами (или даже исключениями) для ряда чувствительных товаров взаимной торговли. Российские эксперты считали необходимым сохранить на переходный период все преференции в торговле, предоставляемые Евросоюзом России, включая «социальные преференции», на которые наша страна имеет право как государство, присоединившееся к соответствующим конвенциям Международной организации труда. Они также рассматривали ОЕЭП в виде соглашения, открытого для присоединения других европейских стран, в том числе Украины, Белоруссии, Молдавии и балканских государств на его стандартных (или индивидуально варьируемых) условиях. Другими словами, ОЕЭП виделось из России как инструмент разноскоростной интеграции в масштабах Большой Европы и ее периферии.

Серьезное несовпадение позиций сказалось на характере принятого в Риме (ноябрь 2003 г.) документа «Концепция общего европейского экономического пространства (ОЕЭП)». Компромисс между российским пониманием содержания ОЕЭП и позицией ЕС породил довольно туманную формулировку. В Концепции зафиксировано, что «ОЕЭП представляет собой открытый и интегрированный рынок между Россией и ЕС, основанный на общих или совместимых правилах и системах регулирования, включая совместимую административную практику, обеспечивающий взаимодополняющий эффект развития и использование преимуществ экономики масштаба и, как следствие, обеспечивающий повышение конкурентоспособности обеих сторон на внешних, более крупных, рынках. В конечном итоге, ОЕЭП должно охватить большинство секторов экономики».

Как видно из определения, в основе ОЕЭП лежит углубленное экономическое сотрудничество, «направленное на стимулирование торговли и инвестиций между Россией и ЕС; создание новых возможностей для экономических операторов путем установления общих, гармонизированных или совместимых правил и систем регулирования, а также взаимосвязанных инфраструктурных сетей; повышение мировой конкурентоспособности экономик России и ЕС». От идеи «четырех свобод», на которых настаивала российская сторона, осталось «стремление сфокусироваться» «на устранении препятствий и создании новых возможностей в четырех основных сферах экономической деятельности», к каковым относятся:

• 
  трансграничная торговля товарами, охватывающая основную часть промышленных и сельскохозяйственных товаров, включая необходимые правила, установленные стандартами, техническими условиями или другими законодательными требованиями и правилами регулирования;
  
• 
  трансграничная торговля услугами, включая соответствующие стандарты и требования в области регулирования;
  
• 
  учреждение и деятельность компаний, включая, inter alia, вопросы движения капитала, экологические стандарты и добросовестное корпоративное управление;
  
• 
  аспекты движения физических лиц в соответствующих областях экономической деятельности, связанные с построением ОЕЭП.
  

Существенно изменился за истекшие после подписания СПС годы подход России и ЕС к перспективам формирования между ними зоны свободной торговли. Напомним, что в Соглашении о партнерстве и сотрудничестве между Россией и ЕС была предусмотрена принципиальная возможность создания ЗСТ. Однако намеченные на 1998 г. переговоры по этому вопросу так и не начались. В принятом Комиссией ЕС Стратегическом плане на 2002-2006 г. в отношении России и в дорожной карте по созданию Общего экономического пространства между РФ и ЕС переговоры относительно зоны свободной торговли даже не упоминались. Поэтому представленная на восьмом заседании «круглого стола» промышленников России и Европейского союза концепция¹², предусматривающая «широкое и всеобъемлющее соглашение о свободной торговле между ЕС и Россией», для большинства экспертов оказалась «неожиданной, если не ошеломляющей»¹³. Очевидно, что Европейскому союзу, как более сильному экономическому субъекту, создание зоны свободной торговли принесет только выгоды, причем с первого дня существования ЗСТ. Для России последствия реализации такого плана, по меньшей мере, неоднозначны, поскольку ее конкурентные позиции по отношению к гипотетическим будущим партнерам по ЗСТ весьма уязвимы. И даже в случае тщательной проработки идеи, при условии получения Россией от ЕС соразмерных уступок и льгот, зона свободной торговли предоставит российскому бизнесу не гарантии, а лишь дополнительные возможности продвижения на европейский рынок. Очевидно, что создание зоны свободной торговли между РФ и ЕС не может относиться к первоочередным, а тем более неотложным задачам в области совершенствования внешнеэкономической деятельности России и реализации ее внешней политики.

Устанавливая приоритеты в области сотрудничества с Россией, ЕС нередко заявлял, что приоритетными для него являются отнюдь не экономика и торговля, а сотрудничество в сфере безопасности (взаимное урегулирование вопросов границ, решение проблем радиоактивного загрязнения окружающей среды и общих экологических проблем, борьба с нелегальной миграцией и международной преступностью), защита прав человека, демократии и правового государства. В области экономического сотрудничества неизменно приоритетной считалась только энергетика – основа экономического взаимодействия, но одновременно и сфера наиболее острых конфликтов.

ЕС получает из России более четверти потребляемых нефти и газа. На долю ЕС приходится 60% экспортируемой Россией нефти и половина экспортируемого газа. В ситуации высокой взаимозависимости стороны должны были бы стать «прагматичными партнерами», решающими возникающие по ходу отношений проблемы на основе компромисса (торга). Однако это удается далеко не всегда. 2006-й год характеризовался наиболее серьезными конфликтами между ЕС и РФ в этой области.

Россия, окрепшая в условиях благоприятной мировой конъюнктуры, стала резко менять свое поведение на общем энергетическом рынке. Во время подготовки к саммиту «Большой Восьмерки», в рамках которого энергетика являлась одной из приоритетных тем, был поставлен вопрос о том, что четкие гарантии безопасности должны получать не только потребители, но и поставщики энергоресурсов. В случае последних речь идет о безопасности спроса, т.е. о гарантиях того, что добытые природные ресурсы найдут своего потребителя, а инвестированные средства окупятся. Иными словами, речь идет о долгосрочных обязательствах поставщиков добывать и поставлять энергетические ресурсы, а потребителей – приобретать их по разумным ценам.

Предельно ясной сегодня является российская позиция по договору к Энергетической хартии, подписанному Россией и рядом других государств еще в 1994 году и вступившему в силу (правда, без российского участия) в 1997 г. Россия готова ратифицировать Договор лишь в обмен на допуск ее компаний на европейский рынок, в том числе к распределительным сетям, т.е. самому прибыльному сегменту газовой цепочки Европейского Союза. Москва не станет предпринимать односторонние действия, компромисс с ее стороны возможен как ответ на реальные шаги навстречу со стороны Евросоюза. Это значит, что Договор к Энергетической хартии вначале должен быть изменен, а уже потом может быть обсужден и ратифицирован российской стороной.

Новая российская концепция энергетического сотрудничества нашла отражение в итоговом документе по энергетике, принятом на саммите «Большой восьмерки» в Санкт-Петербурге в июле 2006 года. В течение последнего года она находилась в фокусе обсуждений на различных встречах представителей России и Европейского Союза, и постоянно вызывала острые дискуссии.

Ярким свидетельством разного понимания перспектив развития ситуации на европейском энергетическом рынке стало противостояние между «Газпромом»/Россией, с одной стороны, и Великобританией/Европейским союзом – с другой. Весной 2006 г. «Газпром» попытался через покупку активов получить доступ к распределительному сегменту рынка газа Великобритании, что означало бы отход России от чисто сырьевой специализации, начало экспорта переработанных энергетических товаров, а также выход на рынок сопутствующих услуг. Великобритания и ЕК расценили эти шаги российской компании как отход от принципа честной конкуренции: при отсутствии либерализации российского рынка компания якобы обиралась воспользоваться преимуществами реформированного рынка ЕС. В результате Еврокомиссия пригрозила возбуждением дела по вопросу о нарушении «Газпромом» конкурентного законодательства. В ответ Россия устами председателя «Газпрома» Алексея Миллера заявила, что в случае столкновения с искусственными препятствиями, выдвигаемыми по политическим соображениям на европейском рынке, концерн в своей деятельности постепенно начнет все больше ориентироваться на Китай и США.

Европейский Союз, в свою очередь, с еще большей, чем прежде настойчивостью заговорил о необходимости сокращения зависимости от России через диверсификацию путей транспортировки энергоресурсов и его поставщиков. Для решения этой задачи ЕС инициирует или включается в целый ряд инфраструктурных проектов на постсоветском пространстве. Так, одним из приоритетов деятельности Евросоюза в период председательствования Германии, становится налаживание отношений ЕС с Центральной Азией. Важнейшее место в этих отношениях принадлежит энергодиалогу. Брюссель и Берлин занимаются активным лоббированием строительства транскаспийских нефте- и газопроводов «Центральная Азия-Закавказье». Через эти трубопроводы, в отношении которых Казахстан - как главный игрок на центрально-азиатском рынке энергоносителей - пока занимает колеблющуюся позицию, часть казахских и туркменских углеводородов может быть направлена в страны ЕС в обход России через Закавказье и Турцию, либо Черное море. В таком случае «Газпром» потеряет существенную часть доходов, извлекаемых им из транспортировки центрально-азиатского газа в Европу по российской территории.

Сможет ли Европа в будущем существенно уменьшить уровень зависимости от РФ в поставках нефти и газа? Все чаще в ЕС повторяется идея, впервые озвученная авторами резолюции Комитета по международным делам Европейского парламента (февраль 2004 г.), согласно которой до настоящего времени ЕС «переоценивал свою зависимость от российских нефти и газа и недооценивал потребность России в европейских рынках». Действительно, энергетическая взаимозависимость России и Евросоюза носит специфический характер. Россия отправляет в ЕС свыше 50% экспортируемых нефти и газа, которые во внешнеторговом обороне ЕС составляют лишь 4-5%.

В будущем роль России как поставщика энергоресурсов, по идее, должна возрасти, если учесть, что основные неразрабатываемые сегодня мировые запасы газа находятся на Ямале и арктическом шельфе (Штокмановское месторождение). Однако зависимость ЕС от российских поставок на сегодняшний день, да и в перспективе 10-15 лет, не является критической: добыча в Северном море упала пока не так сильно, уголь продолжает играть серьезную роль в европейском энергетическом балансе, развиваются альтернативные поставки нефти и газа (в том числе в виде сжиженного природного газа) из стран Ближнего Востока и Северной Африки, активно развивается альтернативная энергетика, растет доля возобновляемых источников энергии, предпринимаются чрезвычайно эффективные меры по сокращению энергоемкости ВВП стран-членов ЕС¹⁴.

Доля российского газа в общем энергопотреблении большинства стран ЕС невелика, а в Западной Европе и вообще составляет менее 10%. Достаточно серьезно зависят от нашего газа лишь Венгрия и Болгария. Еще менее ощутимой является зависимость ЕС от российской нефти. Нефть, в отличие от газа, - глобальный товар, который нетрудно купить на мировом рынке. Завоз нефти танкерами в Гданьск с Ближнего Востока обходиться ненамного дороже импорта по трубопроводам из России.

Таким образом, в перспективе 10-15 лет зависимость ЕС от поставок российских нефти и газа управляема. У Европы есть достаточный выбор поставщиков (прикаспийские страны, Катар, Ливия, Нигерия, Египет, Алжир и др.) и все еще достаточный собственный потенциал для того, чтобы в эти годы попытаться воздействовать на Россию, в направлении отказа от агрессивных методов энергетической экспансии. Серьезные негативные последствия для Европы возможны лишь в случае длительной и полной остановки российского экспорта энергоресурсов, что вряд ли возможно.

Очевидно, что Европа сделает все возможное, чтобы не позволить России воспользоваться положением одного из важнейших мировых энергетических игроков для укрепления ее геополитических позиций, в частности, в Европе, а также на постсоветском пространстве. Скорее всего, в ближайшие годы РФ и ЕС ждут серьезные баталии на энергетическом поприще. Тревожный звонок для России прозвучал в октябре 2006 г., когда Берлин и Париж отвергли предложение России о масштабных поставках газа со Штокмановского месторождения в Баренцевом море через Североевропейский газопровод (СЕГ) в Германию, а затем и во Францию. Канцлер ФРГ А.Меркель и президент Франции Ширак предложили России строить свое взаимодействие с ЕС в газовой сфере на основе Европейской энергетической хартии, а не пытаться раскалывать Евросоюз при помощи двусторонних сделок¹⁵.

Надо отметить, что в стремлении «навязать» свое законодательство Европейский Союз не ограничивается Россией. Такую же стратегию, причем не только в энергетической сфере, он проводит применительно к партнерам по политике соседства как к потенциальным реципиентам законодательства Евросоюза. Ход событий в этой сфере будет иметь большое влияние на перспективы взаимодействия России и ЕС в регионе Евровостока.

Известно, что по результатам «восточного расширения» ЕС вышел за пределы западноевропейского региона и делает заявку на свою ведущую роль на всем европейском континенте. Евросоюз близок к тому, чтобы поставить знак равенства между ЕС и Европой. Россия же пытается продвигать свое особое видение европейской интеграции, построенной на двух столпах - Европейском Союзе на западе и инициированных РФ интеграционных схемах на востоке, надеясь, что таким образом ей удастся сохранить контроль над постсоветскими странами и обеспечить свои стратегические интересы. Таким образом, пространство СНГ превратилось в арену острой политической борьбы между Европейским Союзом и Россией. Особенно очевидно это стало после «оранжевой революции» на Украине и «революции роз» в Грузии. Отныне Евросоюз будет всячески стремиться не допустить роста влияния России на постсоветском пространстве. Этой точки зрения придерживаются многие эксперты, причем не только российские¹⁶. Как указывает CISbarometer, выражающий позиции Koerber Center (Гамбург) и Исследовательского института при Германском Совете по внешней политике (Берлин), «в 2003-2005 г. в восточной части континента наблюдались драматические изменения, которые могут перекроить политическую карту Европы. Демократические революции, подобные тем, что произошли пятнадцать лет назад в странах Варшавского договора, покончили с коррумпированными авторитарными посткоммунистическими режимами в Грузии, Киргизии и на Украине. Массовые народные протесты и последующие «революции» могут в ближайшем будущем иметь место и в других постсоветских государствах, в том числе в некоторых областях России… Растущая настороженность России в отношении усиления взаимодействия ЕС со своими «стратегическими соседями», которых Россия рассматривает как свое «ближнее зарубежье», наряду с недостатком согласованности между государствами-членами ЕС по вопросу о политике в отношении России, могут поставить ЕС перед сложным выбором: содействие развитию прагматичного партнерства с Россией (и, возможно, признание за ней права восстановить свою сферу влияния на постсоветском пространстве) или безоговорочная поддержка демократических стран ГУАМ, вопреки проводимой Москвой политике нео-империализма»¹⁷.

Противоречия между РФ и ЕС по поводу видения перспектив постсоветского пространства развиваются в условиях, когда способности Европейского Союза к расширению по отлаженной схеме практически исчерпаны. Четыре предыдущих этапа затрагивали не более трех стран, принимаемых в Союз одновременно, что никогда не вело к радикальному изменению расстановки сил в ЕС. В ходе беспрецедентного по масштабу «восточного расширения» в ЕС влилось 12 новых стран (10 – в мае 2004 г. и 2 – в январе 2007 г.), в результате чего «новобранцы» составляют сегодня почти 45% государств-членов. Столь масштабное расширение меняет облик региональной организации, корректирует ее интересы, имеет серьезные последствия для политической ориентации и практики Союза. В частности, по-новому выстраиваются приоритеты интеграции, корректируется содержание и механизмы реализации общих политик ЕС, меняется процесс принятия решений. По-новому видятся перспективы взаимодействия с Россией и государствами, непосредственно граничащими с ЕС на востоке, но оставшимися за пределами Союза, т.е. с восточноевропейскими членами Содружества Независимых Государств (СНГ).

Открытым остается и вопрос о пределах дальнейшего расширения Европейского Союза. У многих нынешних членов Союза наблюдается «определенная усталость от процессов расширения»¹⁸. Все чаще они напоминают странам, желающим войти в «клуб цивилизованных народов», что «членство в Евросоюзе — это не единственный вариант хорошего развития… На севере Европы есть Норвегия, Исландия, которые не являются членами ЕС, вспомним еще Швейцарию»… «Можно жить и за пределами ЕС… Развитие конкурентоспособности и преуспевание страны не зависит от членства в ЕС. В основном все зависит от вас самих»¹⁹.

Напомним, что статья 49 Договора о Европейском Союзе предполагает, что «любое европейское государство, которое уважает принципы [на которых основан Союз] может подать заявку в целях стать членом Союза». В свое время ЕЭС отказалось рассматривать заявку на членство Марокко, поскольку территория страны полностью лежит за пределами Европы, и в то же время признало «европейскость» Турции, 3% территории которой принадлежат европейскому континенту.

Дискуссию о политических границах Европейского Союза инициировал в марте 2006 г. Европейский парламент, предложив Европейской комиссии сформулировать принципы, определяющие «абсорбционные» возможности ЕС²⁰. Для этого, по их мнению, Комиссии следует определиться с «природой Европейского Союза, включая его географические границы», а также подготовить общую стратегию, «которая должна удовлетворить законный интерес европейской общественности к вопросам расширения и интеграции». Вопрос: «Где заканчивается Европа?» – перешел сегодня из теоретической плоскости в практическую.

Европарламент, неоднократно пытавшийся в 2006 г. реанимировать конституционный процесс в Евросоюзе, предложил, в связи с серьезными проблемами ратификации Евроконституции, отложить вопросы расширения и вернуться к ним только после ратификации Конституционного договора. Депутаты подчеркивали, что нельзя забывать о том, что французы и голландцы, говоря «нет» Евроконституции в 2005 году, нередко имели в виду «нет» дальнейшему расширению ЕС (автоматически усиливающему конкуренцию на рынке труда) и особенно членству в ЕС Турции. Отсюда и позиция многих европейских политиков: «до ратификации Конституции следует поменьше говорить о дальнейшем расширении Евросоюза, а тем более о таком радикальном, как расширение на Турцию или Украину».

Европейский Парламент предложил создать своеобразный «транзитный полустанок» для стран, задекларировавших свое намерение стать в будущем членами Союза, но не имеющих на сегодня официально признанной ЕС «европейской перспективы». Такую резолюцию поддержали 397 депутатов, при 95 против и 37 воздержавшихся²¹. И еще одно требование резолюции Европарламента от 16 марта 2006 года: после Болгарии и Румынии коллективные вступления должны уступить место индивидуальным, а все поблажки кандидатам – уйти в прошлое. Все это делает регион «Евровостока» зоной большой неопределенности и потенциальной турбулентности.

О том, что абсорбционные возможности Европейского Союза на пределе, стало ясно еще до официального принятия в члены ЕС первых 10 кандидатов «восточного расширения». Вот почему уже на этапе подготовки, примерно с 2002 г., в ЕС началась разработка концепции отношений с будущими соседями ЕС-25 и ЕС-27 (подробнее см. Раздел 3). Характерная черта этого этапа - синхронизация работы над концепцией «восточного» расширения ЕС и концепцией «соседства». Эффект синхронизации этих двух процессов - проекция концептуальной основы расширения ЕС (Копенгагенские критерии) на концепцию отношений с будущими новыми соседями. Основная проблема здесь заключается в неравнозначности стимулов для государств-партнеров: перспектива обретения статуса полноправного члена ЕС существенно отличается от перспективы статуса страны-соседа Евросоюза, предложенная ряду постсоветских государств (России, Беларуси, Молдовы, Украины, Грузии, Армении и Азербайджану).

11 марта 2003 г. европейская политика соседства (ЕПС) обрела первые очертания в сообщении Комиссии ЕС, в котором была сформулирована идея «Большой Европы» (Wider Europe), которая должна была охватить Алжир, Беларусь, Египет, Израиль, Иорданию, Ливан, Ливию, Молдову, Марокко, Палестинскую автономию, Россию, Сирию, Тунис, Украину. В июле 2003 г. Европейская Комиссия (ЕК) объявила о начале реализации Программы добрососедства - общее название для программ, направленных на развитие и укрепление сотрудничества между странами на границах ЕС. Их финансирование должно было осуществляться в рамках программы ТАСИС для постсоветских партнеров и в рамках инициативы ИНТЕРРЕГ для партнеров из стран-членов ЕС.

В мае 2004 г. Европейская комиссия опубликовала стратегический доклад (Strategic Paper) по Европейской политике соседства, в котором были изложены принципы и конкретные условия работы ЕС со странами-»соседями». Политика предполагала выстраивание привилегированных отношений, основанных на приверженности общим ценностям (демократия и права человека, верховенство закона, эффективное и демократическое управление, принципы рыночной экономики, устойчивое развитие) без перспективы присоединения стран-соседей к ЕС на основе полноправного членства. К участию в ЕПС были приглашены, помимо ранее названных стран, Армения, Азербайджан и Грузия.

Россия и Белоруссия отрицательно восприняли идею ЕПС и отказались принимать участие в данной программе. Решение России основывалось на двух факторах. Во-первых, по словам помощника Президента по вопросам сотрудничества с ЕС Сергея Ястржембского, в случае РФ ЕПС не целесообразна, поскольку «ни с одним другим соседом у ЕС не было такого интенсивного взаимодействия, как с Россией»²², в связи с чем она рассчитывала на особое отношение со стороны ЕС. Во-вторых, для Российской Федерации огромное значение имеют равенство и партнерство и, следовательно, неприемлема схема, предполагающая приведение в одностороннем порядке российского законодательства в соответствие с законодательством ЕС. Особая позиция России была учтена, и в результате Саммит РФ-ЕС в Санкт-Петербурге в мае 2003 г. принял решение об особом формате сотрудничества РФ и ЕС - формировании четырех общих пространств.

С момента начала реализации ЕПС в отношении стран СНГ (2005 г.) отношения между Россией и ЕС, с одной стороны, и между ЕС и странами «зоны Евровостока», с другой, развиваются в разных форматах, слабо увязанных между собой. Это существенно осложняет перспективы их взаимодействия. Анализ первых шагов, предпринятых ЕС в рамках политики соседства, содержание первых совместных Планов действий – главных инструментов ЕПС и дорожных карт²³, определяющих цели и принципы создания четырех общих пространств между ЕС и Россией свидетельствуют о том, что Евросоюз больше не рассматривает Россию в качестве своего единственного приоритетного партнера в постсоветском регионе. В гораздо большей степени он начинает ориентироваться на тех партнеров России по СНГ, которые отдают предпочтение «западному вектору» в своей внешней политике (ориентируются на США, ЕС и НАТО).

Европейская политика соседства дает России относительно четкую информацию об интересах и целях ЕС, касающихся зоны Евровостока. В концепции ЕПС недвусмысленно утверждается, что ЕС намерен обсуждать все вопросы с заинтересованными странами напрямую, без посредничества Москвы. В результате конфликт интересов между Европейским Союзом, проводящим активную политику на постсоветском пространстве, и Россией, пытающейся сформировать на территории бывшего СССР закрытые региональные интеграционные группировки с участием стран-объектов политики соседства, становится все более очевидным.

2007 год – время, когда должен быть разработан новый политико-правовой формат сотрудничества между Российской Федерацией и Европейским Союзом. На саммите Россия-ЕС в Сочи (май 2006 г.) была достигнута политическая договоренность о начале работы над базовым соглашением между Российской Федерацией и Европейскими сообществами и их государствами-членами взамен Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, первые 10 лет действия которого истекают в декабре текущего года. Очевидно, что переговорный процесс по выработке нового соглашения будет чрезвычайно сложным. Помимо нерешенных проблем во взаимоотношениях, о которых речь шла выше, будет сказываться и тот факт, что в ходе переговоров Россия предстает как относительно единый фактор: ее позиция артикулируется главой государства и профильными министрами, Европейский Союз, напротив, неоднороден. Причем его неоднородность существенно усилилась после приема новых членов из числа стран Центрально-Восточной Европы и Балтии²⁴. Взгляды разных стран-членов и европейских институтов на будущее сотрудничество с Россией серьезно отличаются друг от друга.

Несмотря на отсутствие «официального старта»²⁵ обеими сторонами ведется работа по осмыслению и предварительному формулированию целей и задач будущего соглашения, его структуры, обновленных механизмов сотрудничества. Имеющиеся различия в подходах и необходимость поиска консенсуса между диаметрально противоположными взглядами детерминируют структуру будущего соглашения. Это не должен быть большой всеобъемлющий документ, включающий все секторы экономики и политики. Речь может идти лишь о главном соглашении (Соглашение о стратегическом партнерстве) и ряде секторальных соглашений, за счет которых будет вырабатываться сложный компромисс между российским и евросоюзовским видением.

Российская сторона, устами постоянного представителя РФ при ЕС Владимира Чижова, подчеркивает свою заинтересованность в заключении «рамочного, емкого и ориентированного в будущее юридически обязывающего соглашения, где были бы зафиксированы цели и принципы сотрудничества, его институциональные механизмы, отражены результаты ведущейся работы по созданию четырех общих пространств – экономического; свободы, безопасности и правосудия; внешней безопасности; науки и образования, включая культурные аспекты. Будучи рамочным по своему характеру, этот договор должен предусматривать возможность заключения при необходимости отдельных, более детальных секторальных соглашений»²⁶.

С целью сохранить баланс сил можно объединять различные секторальные соглашения в блоки, как это, например, делается в соответствующих соглашениях Швейцарии и Евросоюза. Это значит, что несколько таких соглашений могут составлять одну группу с условием применения так называемого «принципа гильотины». В соответствии с ним разрыв одного соглашения будет означать прекращение действия всех соглашений данной группы. Это станет дополнительной гарантией выполнения обязательств как Москвой, так и Брюсселем.

На наш взгляд, одним из соглашений в будущем Договоре о стратегическом партнерстве могла бы стать концепция сотрудничества ЕС и РФ в зоне Евровостока с учетом сложившихся здесь реалий – заинтересованности стран-соседей в многовекторном развитии их внешнеэкономической и внешнеполитической деятельности. А это возможно лишь при выстраивании отношений в треугольнике Европейский Союз – Россия - страны Евровостока.