В. Е. Сазонов Государственно-частное партнерство Гражданско-правовые, административно-правовые и финансово-правовые аспекты Москва



бет3/87
Дата15.07.2016
өлшемі3.07 Mb.
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   87

Объектом исследования в настоящей работе выступили общественные отношения, складывающиеся в сфере государственно-частного партнерства, правовая природа, парадигмальные основы и структурно-функциональные особенности государственно-частного партнерства, содержание и особенности нормативного правового обеспечения, государственного управления и государственной политики в этой сфере.

Предмет исследования в настоящей работе составили законодательство Российской Федерации и других стран, международные правовые акты и другие документы, регулирующие или доктринально определяющие отношения в сфере государственно-частного партнерства, государственное управление и государственную политику в указанной сфере, а также содержание научных дискуссий в обозначенной сфере.

Цель настоящей работы – комплексное научное административно-правовое, финансово-правовое и гражданско-правовое исследование сути, правовой природы, парадигмальных оснований, структурно-функциональных особенностей государственно-частного партнерства, особенностей его правового обеспечения и опыта реализации в России и за рубежом, особенностей и результатов корреляции недостатков и достоинств государственно-частного партнерства.

Цель настоящего исследования предопределила постановку нижеследующих исследовательских задач:

● исследование подходов, отраженных в работах отечественных и зарубежных авторов, в нормативных правовых актах и официальных документах России и зарубежных государств, к определению содержания понятия «государственно-частное партнерство» – для отображения, картирования («roadmapping») дискурсивного, семантического и контекстного пространства восприятия, осмысления и интерпретации указанного понятия;

● выработка авторского варианта научно-правовой дефиниции понятия «государственно-частное партнерство», более адекватно, определенно и точно отражающей суть указанного понятия во всей его многозначности, чем существующие в литературе и документах дефиниции;

● проверка выдвинутых автором научно-исследовательских гипотез;

● разработка и обоснование авторской концепции правовой природы и структурно-функционального содержания государственно-частного партнерства для существенного разъяснения (вместе с авторской дефиницией) сути, смысла государственно-частного партнерства, а также для разъяснения семантики некоторых специальных терминов, использованных при формулировании авторской дефиниции;

● выявление, исследование и описание существенных признаков государственно-частного партнерства;

● исследование административно-правовых, гражданско-правовых и финансово-правовых аспектов государственно-частного партнерства;

● анализ судебных решений зарубежных судебных органов по предметно-объектной области настоящего исследования;

● исследование ключевых особенностей и существенных положений контрактов государственно-частного партнерства;

● сравнительно-правовое исследование генезиса, современного состояния и перспектив развития правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в зарубежных государствах (при достаточно большом количестве таких исследуемых государств для обеспечения необходимых полноты, объективности и точности результатов научного исследования);

● исследование и классификация существующих в мире моделей государственно-частного партнерства и моделей нормативного правового обеспечения государственно-частного партнерства; исследование достоинств и недостатков указанных моделей;

● исследование содержания и особенностей правовых статусов и практики деятельности специальных органов государственного или государственно-общественного управления в сфере государственно-частного партнерства в зарубежных государствах;

● исследование содержания и особенностей реализации государственно-частного партнерства в некоторых областях общественных отношений;

● исследование прикладных проблем реализации государственно-частного партнерства; выявление и системное исследование наиболее существенных недостатков и достоинств государственно-частного партнерства, а также исследование особенностей и результатов корреляции указанных недостатков и достоинств;

● исследование наиболее значимых к контексте настоящего исследования моментов в содержании существующих дискуссий о ценности, пертинентности и релевантности государственно-частного партнерства;

● описание системы законодательства Российской Федерации о государственно-частном партнерстве, выявление недостатков этого законодательства, препятствующих достижению цели формирования необходимых качеств и результатов функционирования и развития института государственно-частного партнерства в России; выработка соответствующих рекомендаций.


Источниковедческая, эмпирическая и нормативная основа исследования

Источниковедческую, эмпирическую и нормативную основу настоящего исследования составили:



1. Нормативные правовые акты и документы Российской Федерации (как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации) в сфере государственно-частного партнерства.

2. Нормативные правовые акты, другие официальные документы, материалы правоприменительной практики 49 зарубежных государств: Австралии, Австрии, Азербайджана, Аргентины, Беларуси, Бельгии, Бразилии, Великобритании, Гватемалы, Германии, Гондураса, Греции, Дании, Египта, Замбии, Ирландии, Испании, Италии, Казахстана, Канады, Кении, Китая, Колумбии, Кыргызстана, Латвии, Маврикия, Мальты, Мексики, Нидерландов, Новой Зеландии, Пакистана, Перу, Польши, Португалии, Румынии, Сербии, Словении, США, Танзании, Украины, Уругвая, Франции, Хорватии, Чехии, Чили, Швейцарии, ЮАР, Южной Кореи, Японии (суммарно – около 1000 актов и документов). Часть общего объема использованных актов и документов указанных стран была переведена автором настоящего исследования на русский язык (преимущественно, с испанского, французского и английского языков) и впервые введена в научный оборот в российской науке.

3. Документы и материалы международных организаций (Европейского банка реконструкции и развития, Всемирного банка и др.) по предметно-объектной области настоящего исследования.

4. Документы органов судебной власти Российской Федерации по предметно-объектной области настоящего исследования.

5. Свыше 100 судебных решений зарубежных судебных инстанций (США, Ирландии, Великобритании и др.) по предметно-объектной области настоящего исследования383.

6. Результаты проведенного в 2010 году автором по теме настоящего исследования опроса ряда отечественных специалистов в области административного права, финансового права и гражданского права, а также в области экономики.

7. Эмпирические материалы правоприменительной практики, полученные в процессе осуществления автором в течение длительного времени адвокатской деятельности в рамках арбитражных судебных процессов.

8. Широкий круг отечественной и зарубежной (из нескольких десятков стран мира) научно-монографической и научно-статейной литературы (свыше 2 000 наименований384) в первоисточниках по предметно-объектной области настоящего исследования и сопряженным с нею вопросам.
Описание научной методологии, примененной в настоящем исследовании

Научно-методологическую основу настоящего исследования составили общенаучные методы познания385 и исследования комплекса явлений, процессов, общественных отношений и проблем, образующих предметно-объектную область настоящего исследования (анализ, синтез, метод индуктивных обобщений, абдуктивный метод, дедукция, формализация, системный анализ, конкретно-исторический подход, метод экспликации, метод экспертных оценок, метод наблюдения), а также частно-научные методы познания из арсеналов финансово-правовой, административно-правовой и гражданско-правовой наук (сравнительно-правовой, формально-правовой, метод правового моделирования, юридико-прогностический и др. методы).

Поскольку выбор, обоснование и оценка первичных приоритетных направлений исследований в рамках заявленной тематики принципиально не могли быть выполнены на основе точных расчетов, то, исходя из чисто методологических соображений, исследовательский метод экспертных оценок386 был задействован при организации и обработке результатов проведенного автором настоящей монографии в 2010 году опроса ряда отечественных специалистов в области административного права, финансового права и гражданского права, а также в области экономики. Инструментальная рациональность этого метода (для целей настоящего исследования) и достаточная конкретность полученных результатов указанного опроса надлежащим образом обеспечили формирование первичного проблемного исследовательского поля («первичная проблематизация темы»), а также содействовали обеспечению репрезентативности заложенной в основу исследования эмпирической базы.

В качестве основного исследовательского метода в настоящей работе применялся научный метод анализа387. В основном, именно его применение обеспечило достижение поставленной цели настоящего исследования и решение детерминированных ею исследовательских задач. В частности, метод анализа использовался в главе, посвященной выявлению, исследованию и описанию достоинств и недостатков государственно-частного партнерства, их корреляций.

Метод синтеза388 и метод экспликации389 были применены при выработке и формулировании авторских дефиниций основных понятий по теме исследования и разработке комплексной авторской концепции системного описания природы и структурно-функционального содержания феномена государственно-частного партнерства.

Применение метода экспликации также позволило концептуализировать сферу знаний о государственно-частном партнерстве, сформировав из них целостную систему, структурированную согласно авторской концепции. Этот метод позволил нам также трансформировать неясные и неопределенные представления (экспликанды) в логически и системно-семантически связанный ряд строгих научных категорий (эспликансов), выявить ранее имплицитные (неявные) корреляционные (попарно-корреляционные, множественно-корреляционные, частно-корреляционные, коэволютивные и синергетические, линейные-нелинейные, рангово-корреляционные и др.) связи между этими категориями.



В качестве исходных авторских исследовательских гипотез390 выступили гипотезы относительно:

1) сложной природе феномена государственно-частного партнерства и ее комплексной парадигмальной обусловленности;

2) неявности пертинентности391 государственно-частного партнерства с точки зрения публичных интересов;

3) нелинейности корреляции полноты правовой обеспеченности государственно-частного партнерства в конкретном государстве с уровнем практического развития и масштабами применения государственно-частных партнерств в таком государстве;

4) многообразия существующих в мире моделей государственно-частного партнерства и моделей нормативного правового обеспечения государственно-частного партнерства.

Указанные гипотезы подверглись в настоящем исследовании проверке и после их подтверждения (а это удалось сделать) были заложены в основу комплекса авторских концепций.



Метод индукции392 многократно применялся в настоящем исследовании, но прежде всего – в главе, посвященной исследованию достоинств и недостатков государственно-частного партнерства, а также при формулировании авторских классификаций.

Метод анализа в комплексе с методом абдукции393, методом индукции и методом дедукции394 использовались при выявлении и описании правовой природы и парадигмальных детерминаций государственно-частного партнерства.

Системный подход (включая системный анализ)395 позволил максимально возможно полно (на данном этапе наших научных разработок) осмыслить, исследовать и описать содержание и особенности правовых режимов государственно-частного партнерства в Российской Федерации и в нескольких десятках зарубежных государств, позволил выявить корреляции наиболее существенных недостатков и ключевых достоинств государственно-частного партнерства, установить характеристическую амбивалентность государственно-частного партнерства по некоторым парам «недостаток – достоинство», оценить средневзвешенную полезность государственно-частного партнерства, позволил выявить и описать содержание ряда выделяемых в нашей авторской концепции принципов, производным сложной корреляции которых является определяющая парадигмальную основу государственно-частного партнерства «концепция двух ключей».

Конкретно-исторический подход был задействован в настоящей монографии для обобщения информации о генезисе государственно-частного партнерства в ряде конкретных государств мира.

Метод наблюдения396 был задействован автором монографии в процессе осуществления в течение длительного времени адвокатской деятельности и позволил получить значимый для настоящего исследования эмпирический материал в рамках арбитражных судебных процессов.

В настоящем исследовании комплексно, сочетанно использовались номотетический подход397 и идиографический подход398.399

Как указывалось выше, в настоящем исследовании также были задействованы и частно-научные методы исследования400 публично-правовых, частно-правовых и экономических явлений, процессов, общественных отношений и проблем, связанных с темой государственно-частного партнерства.

Сравнительно-правовой метод (вкупе с методом системного анализа и формально-правовым методом и с учетом требований, предъявляемых к юридическому переводу401) позволил обобщить опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в 50 государствах мира, позволил обосновать вывод о полиморфности (многообразии) форм, моделей и механизмов государственно-частного партнерства и моделей нормативного правового обеспечения государственно-частного партнерства, сформулировать авторские классификации моделей правовых режимов государственно-частного партнерства по критерию структуры правового обеспечения государственно-частного партнерства и по ряду других критериев.

Для науки важно выявить расхождения между теоретическими концептуальными построениями и гипотетическими допущениями, с одной стороны, и фактическим положением дел, с другой. Но выявить такие расхождения и на основе полученных результатов необходимым образом уточнить комплекс авторских концепций возможно, только если в качестве нормативной, источниковедческой и эмпирической основы выбрать опыт значительного количества стран мира (с разными правовыми системами, с разными моделями и опытом применения государственно-частного партнерства). Именно поэтому был задействован сравнительно-правовой метод.



Метод правового моделирования позволил уточнить распределение и содержание моделей государственно-частного партнерства, а также, наряду с юридико-прогностическим методом, позволил выработать ряд прогностических оценок и рекомендаций в части совершенствования законодательства Российской Федерации (см. раздел «Заключение» в настоящей монографии).

Формально-юридический метод402 активно применялся для уяснения и интерпретации содержания исследовавшихся нормативных правовых актов и документов по исследуемой тематике.

Гражданско-правовые аспекты и финансово-правовые аспекты комплекса научных проблем в сфере государственно-частного партнерства подверглись научному осмыслению, обобщению и описанию в настоящей монографии при исследовании моделей государственно-частного партнерства, ключевых особенностей и существенных положений контрактов государственно-частного партнерства, вопросов гражданско-правового и финансово-правового обеспечения проектов государственно-частного партнерства. Указанные аспекты также непосредственно исследовались в разделе, посвященном правовой сущности государственно-частного партнерства.

Административно-правовые аспекты комплекса научных проблем в сфере государственно-частного партнерства подверглись научному осмыслению, обобщению и описанию в настоящей монографии при исследовании особенностей государственного и/или государственно-общественного управления в сфере государственно-частного партнерства в зарубежных странах, при исследовании особенностей правовых статусов и деятельности органов государственного и/или государственно-общественного управления в указанной сфере.

Акцентированность подготовки настоящего исследования на достижение соответствия высокому уровню требований, предъявляемых к диссертациям, представляемым на соискание ученой степени доктора наук, обеспечивалась за счет максимально возможного учета требований Положения о порядке присуждения ученых степеней, а также соображений в ряде значимых публикаций авторитетных авторов насчет того, что есть и чем должна являться докторская диссертация вообще403, конкретно диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук404, а также относительно требований к докторским диссертациям по другим наукам405. Учитывался и зарубежный опыт регламентации требований, предъявляемых к докторским диссертациям406.

При подготовке настоящего исследования за его методологическую основу был принят обширный круг научных трудов отечественных и зарубежных правоведов по административному праву, финансовому праву, гражданскому праву, теории государственного управления, международному праву (не  по  теме государственно-частного партнерства, а дающих образцовые примеры методологии научного исследования), в их числе работы следующих авторов: С.Н. Бабурина, И.Н. Барцица, Д.Н. Бахраха, В.В. Безбаха, К.Н. Бельского, В.В. Берзина, В.В. Блажеева, А.Г. Богатырева, Е.В. Богданова, Д.В. Василевской, П.Т. Василенкова, А.Ю. Викулина, Д.В. Винницкого, Н.В. Витрука, В.Г. Вишнякова, Б.М. Гонгало, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, Е.П. Губина, Г.К. Дмитриевой, А.С. Дугенца, С.Э. Жилинского, А.И. Забейворота, В.В. Зайцева, А.Б. Зеленцова, О.Ю. Ильиной, А.Я. Капустина, А.Д. Керимова, Д.А. Керимова, А.Н. Козырина, А.А. Костина, П.В. Крашенинникова, Ю.А. Крохиной, М.Н. Кузнецова, И.Н. Куксина, П.Р. Кулиева, О.Е. Кутафина, И.И. Кучерова, Г.В. Мальцева, А.А. Мамедова, О.В. Мартышина, И.М. Мацкевича, А.В. Мелехина, С.Д. Могилевского, А.А. Муравьева, Д.В. Нефедова, С.В. Никитина, А.Ф. Ноздрачева, С.И. Носова, Д.М. Овсянко, И.В. Понкина, Л.Л. Попова, Б.И. Пугинского, Б.В. Россинского, Г.Ф. Ручкиной, А.Д. Селюкова, М.В. Сенцовой, А.А. Соловьева, З.А. Станкевича, Е.А. Суханова, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, Г.А. Тосуняна, М.К. Треушникова, Г.А. Туманова, В.И. Фадеева, Т.Я. Хабриевой, М.Ю. Челышева, Н.М. Чепурновой, Т.М. Шамба, А.И. Экимова, В.Ф. Яковлева и др.


Основные научные результаты проведенного исследования

Основными научными результатами настоящего исследования явились следующие авторские выводы и концепции:



1). Существующее в отечественной и зарубежной научной литературе, в официальных документах многообразие подходов к формулированию дефиниции понятия «государственно-частное партнерство» и, как результат, достаточно существенная неопределенность содержания этого понятия являются в значительной мере следствием недостаточной унифицированности этого понятия в международных документах и незакрепленности его дефиниции на должном уровне детализации содержания в национальных законодательствах.

Множественность и неоднозначность (существенные контрадикторность и контроверсивность) концептуализации, семантической и структурно-функциональной интерпретации содержания понятия «государственно-частное партнерство» в отечественной и зарубежной научной литературе являются следствием определенной конвенциональности в поверхностности подхода к пониманию и интерпретации правовой природы государственно-частного партнерства.

Согласно нашей авторской концепции, публично-частное (государственно-частное / муниципально-частное) партнерство – комплексный административно-правовой, финансово-правовой, гражданско-правовой и экономический механизм сотрудничества органа публичной власти (органа государственной власти или органа местного самоуправления – государственного/муниципального партнера) с частным (негосударственным, немуниципальным) хозяйствующим субъектом (частным партнером/группой частных партнеров) в публичных интересах, характеризующийся разграничением между партнерами ответственностей, в том числе по управлению рисками, и проектируемых затрат и доходов, долгосрочной сложноструктурной функционально-целевой (корреально-функциональной и конкордантно-целевой) консолидацией финансовых, имущественных, организационно-управленческих, образовательно-компетентностных, научно-инновационных и других материальных и нематериальных ресурсов органа публичной власти и частного партнера, обеспечивающими достижение кооперационного, синергетическо-системного и мультипликативного социально-экономических эффектов, в целях совместной реализации проекта (комплекса проектов) по созданию, реновации/модернизации (в том числе на основе качественно-стоимостной оптимизации) или эксплуатации финансово-ёмких публичных сервисно-инфраструктурных объектов или систем либо предоставления публичных услуг, традиционно относящихся к ведению публичной власти.
2). Правовая природа государственно-частного партнерства определяется через «концепцию двух ключей», выступающую в роли «правовых оков» (vinculum juris) и парадигмальной основы государственно-частного партнерства и предполагающую, что орган публичной власти и частный хозяйствующий субъект реализуют функционально-целевую – корреально-функциональную и конкордантно-целевую – консолидацию своих ресурсов для совместной реализации конкретного проекта (группы проектов) при условии обеспечения приоритета публичных интересов.

Конкордантно-целевое [взаимодействие] – качество, отражающее консорциумную согласованность действий и целей партнеров в рамках проекта, но отнюдь не полное совпадение целей партнеров, поскольку цели государственного партнера в рамках проекта отличаются от целей частного партнера, во всяком случае, существенно не совпадают, сближаясь лишь в части необходимости достижения объективного результата выполнения проекта по организации (строительству, модернизации и т.д.) сервисно-инфраструктурной системы (или объекта).

Корреальное [взаимодействие] – в общем смысле, это характеристика, отражающая совместность, солидарность и со-ответственность за что-либо.

Соответствующим образом, корреально-функциональная [консолидация] в данном случае обозначает, что консолидируемые для реализации конкретного проекта (группы проектов) ресурсы публичного партнера и частного партнера не просто соединяются, складываются с простейшим распределением их по направлениям реализации и ответственности, а образуют новое системное качество путем сложноструктурного солидарного (по совместному решению, при совместной корректировке) функционально детерминированного оптимального распределения (делегирования) по каждому из партнеров тех или иных связанных с конкретным проектом:

– вещных прав,

– финансовых расходных, гарантийных и иных обязательств,

– ответственности за выполнение тех или иных действий или за достижение тех или иных результатов,

– ответственности за управление теми или иными финансово-экономическими, организационно-политическими и иными рисками;

– ответственности за те или иные возможные, в том числе прогнозируемые, деликты;

– доходов –

таким образом, что стороны солидарно отвечают в целом за проект, субсидиарно отвечая за те или иные аспекты его реализации. То есть принцип двух ключей заключается в том, что только при со-работничестве и со-ответственности обоих партнеров (или всех партнеров, если их в проекте более двух) проект будет реализован (чтобы «запустить», «следует повернуть одновременно оба ключа»), и напротив – реализация проекта остановится, если хотя бы один из партнеров будет бездействовать или ненадлежащим образом исполнять свои обязанности по контракту государственно-частного партнерства. Речь идет об установлении и поддержании для обоих партнеров (всех партнеров) баланса (балансов) функциональной системы (систем) «интересы – действия (включая затраты) – ответственность – получаемые на выходе блага».

Содержание рассматриваемой концепции правовой природы государственно-частного партнерства, основывающейся на «концепции двух ключей», с  теоретической точки зрения раскрывается через выявление и описание находящихся в системном единстве следующих принципов:

1) эффективности расходования бюджетных средств;

2) приоритета публичных интересов (как выражение принципа народовластия, лежащего в основе деятельности демократического государства);

3) императива социальной пертинентности (полезности, социоцентричности) экономической политики государства;

4) социальной ответственности бизнеса;

5) государственно-общественного характера управления в ряде сфер общественных отношений (в сфере образования, культуры, спорта и т.д.);

6) информационной открытости;

7) обеспечения государственного контроля, в том числе парламентского, и общественного контроля.
3). Проведенный многоуровневый сравнительно-правовой анализ опыта 50  государств (включая Россию) – Австралии, Австрии, Азербайджана, Аргентины, Беларуси, Бельгии, Бразилии, Великобритании, Гватемалы, Германии, Гондураса, Греции, Дании, Египта, Замбии, Ирландии, Испании, Италии, Казахстана, Канады, Кении, Китая, Колумбии, Кыргызстана, Латвии, Маврикия, Мальты, Мексики, Нидерландов, Новой Зеландии, Пакистана, Перу, Польши, Португалии, России, Румынии, Сербии, Словении, США, Танзании, Украины, Уругвая, Франции, Хорватии, Чехии, Чили, Швейцарии, ЮАР, Южной Кореи, Японии – в сфере правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства дал необходимые и достаточные основания для вывода о полиморфности (многообразии) форм, моделей и механизмов государственно-частного партнерства и моделей нормативного правового обеспечения государственно-частного партнерства, а также для формулирования авторской классификации моделей правовых режимов государственно-частного партнерства по критерию структуры правового обеспечения государственно-частного партнерства:

– модель, характеризуемая отсутствием профильных комплексных нормативных правовых актов в области государственно-частного партнерства; проекты в этой области регулируются общим законодательством, в том числе актами о государственных закупках (Австрия, Казахстан, Мальта, Нидерланды, Швейцария);

– модель минимального сбалансированного правового регулирования отдельных аспектов государственно-частного партнерства (в том числе – концессий) посредством совокупности отраслевых нормативных правовых актов при отсутствии специального комплексного профильного нормативного правового акта в области государственно-частного партнерства (модель специального законодательства, дифференцированно регулирующего отношения государственно-частного партнерства в некоторых отдельных сферах экономики) (Азербайджан, Беларусь, Великобритания, Германия, Дания, Испания, Италия, Китай, Новая Зеландия, Чехия, Чили, ЮАР);

– модель, характеризуемая наличием специального комплексного профильного нормативного правового акта (актов) в области государственно-частного партнерства (модель унифицированного специального законодательства, регулирующего отношения государственно-частного партнерства во всех сферах экономики), при этом степень полноты и детализации правового регулирования в таком акте различается в разных государствах (Австралия, Аргентина, Бельгия, Бразилия407, Гватемала, Гондурас, Греция, Египет, Замбия, Ирландия, Канада, Кения, Колумбия, Кыргызстан, Латвия, Маврикий, Мексика, Пакистан, Перу, Польша, Португалия, Россия, Румыния, Сербия, Словения, США, Танзания, Украина, Уругвай, Франция, Хорватия, Южная Корея, Япония). Эта модель имеет разновидности:

● модель, предусматривающая наличие только на центральном (федеральном, если в государстве федеративное устройство) уровне специального профильного нормативного правового акта в области государственно-частного партнерства и обеспечивающих актов (Гватемала, Греция, Египет, Замбия, Ирландия, Кения, Колумбия, Кыргызстан, Латвия, Маврикий, Перу, Польша, Португалия, Румыния, Сербия, Словения, Танзания, Украина, Уругвай, Франция, Хорватия, Южная Корея, Япония);

● модель, предусматривающая наличие одновременно на центральном (федеральном) и на региональном уровнях специальных профильных нормативных правовых актов в области государственно-частного партнерства и обеспечивающих актов (Аргентина, Бразилия, Канада, Мексика, Пакистан, США);

● модель, предусматривающая наличие только на региональном уровне специальных профильных нормативных правовых актов в области государственно-частного партнерства (Австралия, Бельгия, Россия);

– модель, характеризуемая определенной редундантностью (избыточной множественностью, перенасыщенностью) законодательных актов в области государственно-частного партнерства. Примером является Бразилия, где многочисленные акты о государственно-частном партнерстве на уровне регионов дублируют федеральное законодательство, не привнося по большей части чего-то существенно нового, при этом действуют свои нормативные правовые акты о государственно-частном партнерстве еще и на муниципальном уровне, а в совокупности все они не обеспечивают ожидаемой от такого объема норм эффективности.

Проведенный нами сравнительно-правовой анализ зарубежного законодательства в корреспонденции со сравнительным анализом практики реализации государственно-частных партнерств в вышеуказанных государствах, полученные результаты такой эмпирической проверки дали необходимые и достаточные основания для вывода о том, что мера (полнота) правовой обеспеченности регулирования отношений государственно-частного партнерства в конкретном государстве нелинейно коррелирует с уровнем практического развития, масштабами применения и объемами финансирования государственно-частных партнерств в таком государстве. Отсутствие специального комплексного профильного нормативного правового акта в области государственно-частного партнерства, как свидетельствует практика, не является существенным фактором, однозначно и безусловно негативно влияющим на реализацию и развитие государственно-частного партнерства.

Практически во всех государствах, чей опыт правового обеспечения государственно-частного партнерства был нами детально или частично исследован, наиболее развитым в структуре законодательства о государственно-частном партнерстве является сегмент правового регулирования концессии.

Модель унифицированного специального законодательства, регулирующего отношения государственно-частного партнерства во всех сферах экономики, имеет как достоинства, так и недостатки – по сравнению с моделью законодательства, дифференцированно регулирующего отношения государственно-частного партнерства в некоторых отдельных сферах экономики. Так, преимуществом является, несомненно, универсальность норм такого законодательства (для первой из этих двух моделей), поскольку правовая природа такого рода взаимоотношений в целом одинакова и некоторые существенные вопросы, например, правила заключения договоров о государственно-частных партнерствах, применительно ко всем сферам, схожи. Однако все же применение государственно-частных партнерств в разных сферах имеет свои особенности, которые нельзя не учитывать. Например, к отношениям, которые достаточно проблематично эффективно урегулировать принятием универсального законодательства, можно отнести отношения, связанные с различными техническими стандартами и стандартами безопасности в различных отдельных сферах. Основным недостатком такой модели унифицированного правового регулирования отношений государственно-частного партнерства является неизбежное в этом случае отсутствие необходимой гибкости законодательства, которое особенно остро чувствуется при применении общих правовых норм к отношениям по реализации конкретных проектов государственно-частного партнерства органами публичной власти на разных уровнях и в разных сферах общественных отношений.

Преимуществом модели законодательства, дифференцированно регулирующего отношения государственно-частного партнерства в некоторых отдельных сферах экономики, является его потенциально более высокое стимулирующее воздействие, способствующее созданию конкурентных рынков. А также эта модель позволяет создать потенциально более эффективные гарантии обеспечения публичных интересов и механизмы государственного контроля за надлежащей реализацией проектов.

Компромиссом в данном случае является оптимальное сочетание указанных двух моделей правового регулирования.

Тенденция использования модели общего законодательства, регулирующего реализацию института государственно-частных партнерств в целом, наблюдается в тех государствах, где относительно недавно начали применять государственно-частное партнерство, и где законодательство на этот счет принято недавно и находится на стадии становления. Напротив, страны, в которых уже устоялась практика реализации государственно-частного партнерства (Австралия, Великобритания, США, ЮАР), все реже принимают универсальное законодательство в сфере государственно-частного партнерства.


4). По основанию наличия специального органа управления в сфере государственно-частного партнерства модели правовых режимов государственно-частного партнерства могут быть классифицированы следующим образом:

● модель наличия одного специального органа управления в сфере государственно-частного партнерства – характеризуется наличием на центральном уровне власти специального профильного органа государственного или государственно-общественного управления (в частности, специального фонда) в сфере государственно-частного партнерства (статус таких органов различен; в ряде случаев дополнительно к этому могут быть аналогичные органы на региональном уровне) (Австралия, Аргентина, Бельгия, Бразилия, Великобритания, Германия, Италия, Казахстан, Канада, Латвия, Мальта, Новая Зеландия, Пакистан, Перу, Португалия, Уругвай, Франция, Хорватия, Чили, Япония);

● модель, характеризуемая наличием на уровне центральной власти сразу нескольких специальных органов государственного или государственно-общественного управления в сфере государственно-частного партнерства (Дания, Ирландия, Китай, Мексика, Нидерланды, Россия, США, Швейцария);

● модель, характеризуемая отсутствием специального профильного органа государственного или государственно-общественного управления в сфере государственно-частного партнерства (Австрия, Испания и др.).

По мере все более активного и масштабного применения механизмов государственно-частного партнерства для реализации сервисно-инфраструктурных и связанных с ними целей в различных странах все чаще учреждаются соответствующие государственные или государственно-общественные органы управления в сфере государственно-частного партнерства для обеспечения централизованного процесса разработки, согласования, утверждения, реализации, обеспечения проектов государственно-частного партнерства, а также для накопления, систематизации и обобщения информации, отражающей опыт применения государственно-частного партнерства.

К настоящему времени ни одно государство, создавшее государственный или государственно-общественный орган управления в сфере государственно-частного партнерства, не инициировало обратный процесс, то есть не отказалось от осуществления государственного (или государственно-общественного) управления в сфере государственно-частного партнерства.

При этом развитие государственной политики в этой сфере в части регулирования деятельности указанных государственных или государственно-общественных органов идет по пути совершенствования работы («тонкой настройки»), трансформации государственных органов, осуществлявших госзакупки, в органы, вырабатывающие правила «игры» и осуществляющие сложноструктурное, преимущественно – аксиальное (точечное), управление процессами с минимизацией собственного практического и финансового участия в осуществлении проекта. Такие органы отличаются от органов государственной власти, осуществляющих управленческую деятельность в сфере обычных государственных закупок, прежде всего, методами своей деятельности.
5). Применение государственно-частного партнерства предоставляет существенные положительные возможности получения публичной властью определенных преимуществ, вытекающих из сотрудничества с частным сектором и из использования финансовых, организационно-управленческих, инновационно-технологических и интеллектуальных возможностей частного сектора при условии высокого уровня организации государственного участия, проработанности проектов, в особенности с точки зрения их соответствия публичным интересам, и эффективного государственного контроля за их реализацией. Такие преимущества государственно-частного партнерства, выявленные и детально описанные в ходе настоящего исследования, являются более выраженными при осуществлении крупных сервисно-инфраструктурных проектов повышенной сложности и большой финансовой ёмкости.

Основная мотивация использования государственно-частного партнерства органами публичной власти заключается в том, что проекты государственно-частного партнерства (при условиях их соответствия целям обеспечения инфраструктуры и применимости) потенциально могут принести гораздо большие экономические выгоды, в том числе больший доход при лучшем соотношении цены и качества или иные экономические показатели, чем другие альтернативные варианты. Но необоснованно сводить рассмотрение преимуществ и недостатков государственно-частного партнерства исключительно только к анализу в контексте экономических относительно краткосрочных показателей и достоинств, таких как предоставление больших финансовых возможностей для реализации тех или иных крупных проектов. Напротив, следует рассматривать институт государственно-частного партнерства системно, с учетом всех затрат и упущенных возможностей (если таковые были или могли быть) для публичного сектора – в контексте публичных интересов на протяжении всего периода реализации проекта и его долговременных последствий.

При реализации государственно-частного партнерства иногда возможен эффект так называемой «отложенной оплаты», когда финансовый вклад государства на начальных этапах минимальный, но если считать интегрированно за весь период осуществления проекта и расчетный срок эксплуатации проекта, то получится, что затраты государства и потребителей, оказались существенно выше, чем могли быть при других вариантах строительства объекта. С чисто финансово-экономической точки зрения, игнорируя все иные публичные интересы, помимо финансовых, можно сказать, что государство, воздержавшись в конкретном проекте от применения механизма государственно-частного партнерства, избежит эффекта так называемой «отложенной оплаты». Но для конечного потребителя сервисно-инфраструктурных и иных публичных услуг, по большому счету, не столь важен финансовый аспект решения проблемы, при котором применяется или обсуждается применение государственно-частного партнерства, сколько само это решение. И если вопрос ставится так: или сервисно-инфраструктурный объект вообще не будет построен, или будет построен с «отложенной оплатой» посредством механизма государственно-частного партнерства, то для публичных интересов предпочтительнее второй вариант, если социальная значимость такого проекта достаточно велика. То есть необходима экономическая соотносимость, соразмерность проектируемых затрат на проект, что возможно обеспечить посредством оптимизации в системе координат «польза для публичных интересов – эффективность достижения/реализации публичных интересов – затраты».

Задача эффективного обеспечения публичных интересов в проектах государственно-частного партнерства требует поиска наиболее адекватного и эффективного правового обеспечения и наиболее эффективных форм и схем реализации государственно-частного партнерства по конкретному проекту (комплексу проектов). А для этого требуется законодательное создание соответствующих условий и возможностей.


6). Прогнозирование, определение и расчет основных и косвенных преимуществ, возможных магистральных, проходящих через весь проект, проблем и недостатков, а также вероятных спонтанных точечных проблем и недостатков конкретного проекта государственно-частного партнерства, связанных с ними рисков являются обязательными элементами предварительного проектирования при реализации всех проектов государственно-частного партнерства.

Системный анализ существенных достоинств и недостатков государственно-частного партнерства дает необходимые и достаточные основания для вывода о том, что институт государственно-частного партнерства обладает определенной амбивалентностью – наличием одних и тех же качеств, выступающих одновременно и существенными достоинствами, и существенными же недостатками, которые при этом обладают разным детерминирующим влиянием на интегральные характеристики и результаты государственно-частного партнерства в зависимости от разных конкретных условий.

Применению института государственно-частного партнерства присущ риск превалирования частных интересов перед публичными (вплоть до элиминирования учета последних) в экономическом содержании проектов и приносимых сторонам выгодах при реализации проектов.

В целом же, средневзвешенные социально-экономические пертинентность и релевантность государственно-частного партнерства, включая преимущества, подтвержденные многолетней практикой в разных странах, при условии действия эффективных гарантий соблюдения публичных интересов, достаточным образом соответствуют цели обеспечения публичных интересов и в достаточной мере перевешивают недостатки, присущие государственно-частному партнерству или сопряженные с ним.


7). Анализ профильных законов субъектов Российской Федерации о государственно-частном партнерстве позволяет сделать вывод о наличии в них ряда общих существенных недостатков, сдерживающих расширение применения государственно-частных партнерств на региональном уровне. К числу таких недостатков относим следующие:

● чрезмерная декларативность и поверхностность регулирования, что отражает реализованное в этих законах нежелание (или опасения) региональных властей разработать и принять полноценные законы, детально закрепляющие действенные правовые условия и организационные механизмы для применения механизмов государственно-частного партнерства во всем его многообразии; игнорирование обширного круга правовых мер, инструментов и механизмов, востребованных сегодня инвесторами;

● значительная пробельность правовой базы, что влечет правовую неопределенность и ошибки в толковании и применении правовых норм, содержащих основные термины, связанные с государственно-частным партнерством;

● отсутствие системной организованной деятельности по учету, анализу, обобщению накопленного в стране обширного опыта реализации проектов государственно-частного партнерства;

● недостатки, детерминирующие значительный коррупциогенный потенциал правовых актов, регулирующих отношения государственно-частного партнерства;

● отсутствие эффективных гарантий соответствия проектов государственно-частного партнерства публичным интересам, неэффективность и пробельность правовых механизмов государственного надзора и контроля осуществления проектов государственно-частного партнерства, в особенности в части обеспечения гарантий реализации и защиты публичных интересов в процессе разработки проектов государственно-частного партнерства, проведения соответствующих конкурсов и контроля качества выполнения работ;

● недостатки, детерминирующие информационную закрытость, непрозрачность деятельности государственных (и муниципальных) органов по подготовке, заключению и реализации контрактов государственно-частного партнерства.
8). Отсутствие в Российской Федерации эффективного правового регулирования государственно-частного партнерства предопределяет неприемлемые негативные тенденции в этом отношении, так как отсутствие действенных гарантий реализации, охраны и защиты публичных интересов при реализации государственно-частного партнерства прямо способствует превалированию частных корпоративных интересов, нередко существенно противоречащих публичным интересам, во всех областях общественных отношений, где применяются проекты такого сотрудничества. В этом состоит суть всего комплекса проблем, вызванных правовыми неопределенностями относительно оснований, условий, форм государственно-частного партнерства в области образования.
Апробация результатов настоящего научного исследования

Основные результаты настоящего научного исследования (авторские научные обобщения и выводы, авторские концептуальные выкладки и построения) прошли и продолжают проходить апробацию в опубликованных автором научных монографиях, получивших научное рецензирование в ряде статей в авторитетных научных изданиях, и в научных статьях автора в ведущих рецензируемых научных журналах, в иных изданиях.

К опубликованию готовится еще ряд научных монографических и статейных работ автора, включая авторские переводы некоторых зарубежных законов о государственно-частном партнерстве, которые также помогут в ходе обсуждения уточнить авторские концепции и подходы, верифицировать основные результаты частично проведенного и частично еще производимого автором комплексного научного административно-правового, финансово-правового и гражданско-правового исследования общественных отношений, складывающихся в сфере государственно-частного партнерства, правовой природы, парадигмальных основ и структурно-функциональных особенностей государственно-частного партнерства, содержания и особенностей нормативного правового обеспечения, государственного управления и государственной политики в этой сфере.

Целый ряд положений и выводов настоящего исследования проходит апробацию в ходе участия автора в законотворческой деятельности в качестве члена Экспертного совета Комитета Государственной Думы ФС РФ по вопросам собственности.

Сформулированные в настоящем научном исследовании положения и выводы получили апробацию в процессе осуществления автором в течение длительного периода времени адвокатской деятельности в рамках арбитражных судебных процессов.

Научные подходы, реализованные в настоящем исследовании, авторские научные обобщения и другие научные выводы, авторские концептуальные построения, а также практические рекомендации были апробированы и продолжают проходить апробацию в ходе выступлений автора на научно-практических конференциях, симпозиумах и семинарах.

Автором настоящего исследования были разработаны образовательные программы учебных курсов («Теория государственно-частного партнерства», «Актуальные проблемы правового обеспечения, реализации и развития государственно-частного партнерства в Российской Федерации», «Зарубежный опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства» и др.) вариативной части профессионального цикла учебных дисциплин образовательных программ (административно-правовой, гражданско-правовой, финансово-правовой, теоретико-правовой направленности) магистерской подготовки по направлению «Юриспруденция». Программы могут быть также использованы в рамках иных магистерских образовательных программ, в том числе по направлениям «Экономика», «Государственное и муниципальное управление». При подготовке этих программ была произведена апробация ряда концептуальных подходов автора, реализованных в настоящем исследовании, и ряда научных результатов этого исследования. Публикация программ запланирована на ближайшее время.

Для целей верификации ряда основных результатов настоящего научного исследования (как одной из форм его научной апробации) в приложении к настоящему изданию представлена анкета, которую автор просит заполнить неравнодушных к теме развития государственно-частного партнерства в России специалистов. Результаты такого анкетирования, как надеется автор, позволят уточнить и скорректировать основные методологические подходы и концепции автора по исследуемой предметно-объектной области.




Каталог: lib
lib -> Мен-қазақпын мың өліп, мың тірілген Жөргегімде таныстым мұң тілімен
lib -> Оқулық Павлодар єож 372. 881. 151. 212. 2(075) бкк 81. 2 Ќаз т 87
lib -> Қолданылған әдебиеттер тізімі: «Қазақ» газетінің бас жазушысы
lib -> Қазақстан Республикасының мереке (демалыс) күндері
lib -> Лев Семенович Выготский Психология искусства
lib -> Эффект Бабочки (The Butterfly Effect)
lib -> Постановление О введении в действие гигиенического норматива допустимой суточной дозы (дсд) 1,1-диметилгидразина при поступлении его в организм человека гн 1311-03


Достарыңызбен бөлісу:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   87




©dereksiz.org 2020
әкімшілігінің қараңыз

    Басты бет