Эволюция статуса и функций

23

180 Глава 5. Члены Совета Федерации

И.Провкин, представитель администрации Тверской области А.Дубодел, представитель Государственного Собрания Республики Марий Эл И.Ло­макин-Румянцев.

Агропромышленный сектор представлен такими предприятиями, как АО «Российские крахмалопродукты», «Аринат», «Меркурий». Их инте­ресы в палате представляют делегированный администрацией Рязанской области М. Одинцов, представитель Законодательного Собрания Челя­бинской области А.Аристов, представитель правительства Карачаево-Черкесской Республики С. Дерев. Кроме того, в число лоббистов данного сектора можно записать бывших губернаторов и глав легислатур (то есть членов палаты, являвшихся таковыми и в прежнем составе Совета Федера­ции) регионов, в структуре экономики которых агропромышленный ком­плекс играет существенную роль. Лидером данной группы можно считать бывшего губернатора Краснодарского края Н. Кондратенко, который пред­ставляет в палате администрацию Кубани. Еще одним лоббистом агро­промышленного сектора является бывший заместитель генерального ди­ректора Федерального агентства по регулированию продовольственного рынка М. Кавджарадзе, представляющий в палате Липецкий областной Совет депутатов.

Таким образом, при анализе макро- и микрогрупп, из которых сформи­рован нынешний Совет Федерации, становится очевидным: обновленная палата по сравнению с предыдущим своим составом представляет собой весьма многообразную структуру, в которой фигурируют самые различ­ные группы интересов. В этом плане прежний состав Совета Федерации был куда более упорядоченным.

Данный фактор увеличивает потенциал непредсказуемости полити­ческого поведения палаты, что уже выражается в публичных заявлениях некоторых ее членов, а также в поиске новых сфер приложения деятель­ности Совета Федерации. Кроме того, прямым следствием указанного фак­тора является не сложившаяся окончательно система лидерства в палате, еще не оформившаяся расстановка сил.

Социально-политический портрет обновленного Совета Федерации

Анализ биографий новых членов Совета Федерации позволяет сделать ряд выводов в отношении состава пореформенной палаты²⁴.

24

Российская верхняя палата — сугубо мужской институт: из 178 членов Совета Федерации в ней лишь 6 женщин. Это всего 3,4 % или в четыре раза меньше аналогичного показателя Сената США и меньше соответ­ствующего показателя Государственной Думы, в которой женщин 7,7 % от общего числа депутатов.

Средний возраст члена Совета Федерации составляет 48 лет²⁵.

При этом самым молодым из сенаторов является И. Брынцалов (31 год), родственник известного предпринимателя и депутата Государственной Думы В.Брынцалова, представляющий в палате Московскую областную Думу. А старейший член Совета Федерации является В. Гусев, которому исполнилось 70 лет. Он представляет администрацию Ивановской обла­сти.

Предмет особой гордости руководства обновленного Совета Федера­ции — образовательный и научный потенциал нового состава палаты. В частности, 98,7 % членов палаты имеют высшее образование, при этом многие сенаторы окончили по два и даже по три высших учебных заведения. Примечательно, что здесь лидером является спикер палаты С.Миронов, у которого четыре диплома об окончании вузов²⁶. При этом абсолютное большинство членов палаты обладают научными степенями.

Новый состав Совета Федерации представляет интерес с точки зрения пресловутого «питерского фактора». СМИ, активно спекулируя на во­просе о засилье питерцев в органах государственной власти с момента избрания главой государства В.Путина, включают Совет Федерации в число «объектов засилья». Биографии новых сенаторов свидетельствуют: в Санкт-Петербурге родились 7 членов Совета Федерации, 20 членов па­латы учились здесь в высших учебных заведениях, 13 из них в то или иное время работали в северной столице. Особенно широко представлены вы­ходцы из мэрии Санкт-Петербурга: Л.Биндар, бывший заместитель пред­седателя Комитета по экономическому развитию; А. Васьков, бывший по­мощник А. Собчака, а затем и нынешнего губернатора Санкт-Петербурга В.Яковлева по работе в Совете Федерации; Д.Мезенцев, бывший предсе­датель Комитета по печати и средствам массовой информации; М. Михай-

следствии были досрочно прекращены. Причем процесс ротации палаты — как плановый, так и досрочный — продолжается постоянно. Автор данного раздела предпринимал самостоятельные попытки собрать наиболее полное досье био­графий членов палаты, однако, собранную информацию полной не считает.

²⁵ Эти данные мы приводим по упомянутой статье «Весь Совет Федерации» (Ком-
мерсантъ — Власть. 2002. 26 февраля). Несмотря на очевидную неполноту
проанализированных биографий, мы полагаем, что с незначительной поправкой
возраст сенаторов соответствует действительности.

²⁶ Председатель палаты имеет геофизическое, экономическое и юридическое обра­
зование, а также окончил Северо-Западную академию государственной службы.

182 Глава 5. Члены Совета Федерации

ловский, бывший вице-губернатор города; В. Голубев, продолжительное время работавший в мэрии Санкт-Петербурга. Подобный состав можно охарактеризовать как своеобразное «питерское лобби» в палате. Боль­шинство из указанных персон по работе или в силу иных причин были лично знакомы с Президентом Российской Федерации В.Путиным в пе­риод, когда он работал в мэрии Санкт-Петербурга.

Анализ биографий позволяет развеять стереотип, устойчиво формируе­мый СМИ, о мощном «силовом лобби» в палате. В палате действительно присутствует определенное число сенаторов, являющихся в силу прежней своей карьеры выходцами из «силовой среды» — армейских структур, ор­ганов внутренних дел, прокуратуры, органов государственной безопас­ности. Однако это число невелико: мы насчитали 23 таких сенатора, что составляет 13 % от общей численности палаты.

Из указанного числа 12 членов палаты по своему профессиональному происхождению представляют армейскую среду — служили в Вооруженных Силах и на Флоте. Только 6 сенаторов являются в прошлом кадровыми слу­жащими органов государственной безопасности, что говорит о несостоя­тельности целой серии публикаций в СМИ о засилье в пореформенном Совете Федерации спецслужб. Еще 4 сенатора имеют опыт профессио­нальной деятельности в органах внутренних дел. Список силовиков за­ключает сенатор А. Лысков, которого мы затрудняемся отнести к одной из трех упомянутых категорий, поскольку в его биографии присутствует опыт работы и в прокуратуре, и в аппарате МВД, и в ФСБ.

Среди представителей армейской среды в палате — весьма высокопо­ставленные лица. В частности, Мурманскую областную Думу представляет адмирал, бывший командующий Северным флотом В.Попов, широко из­вестный общественности в связи с операцией по подъему АПРК «Курск». Администрацию Магаданской области представляет в палате В.Кула­ков — бывший начальник Главного управления воспитательной работы Министерства обороны Российской Федерации, а администрацию Примор­ского края — В.Манилов, бывший первый заместитель начальника Ген­штаба.

Особый интерес среди выходцев из армейской среды вызывает Н. Чур-кин, представляющий в Совете Федерации правительство Московской области. Этот сенатор являлся высокопоставленным армейским чином иностранного государства. Н.Чуркин в 1992—1994 годах был начальни­ком Главного штаба Вооруженных Сил дружественной Республики Бела­русь.

Среди высокопоставленных лиц — представителей органов государ­ственной безопасности можно отметить И.Морозова, представляющего в палате Рязанскую областную Думу. Он служил в Первом главном управле­нии КГБ СССР (внешняя разведка), а впоследствии и в Службе внешней разведки Российской Федерации.

Из органов внутренних дел вышли представитель правительства Рес­публики Ингушетия И.Костоев, который являлся следователем по уго­ловному делу известного маньяка Чикатило. Есть и другие известные лица — экс-министр внутренних дел Республики Коми Е.Трофимов, пред­ставляющий в палате Государственный Совет Коми, и бывший замести­тель министра внутренних дел Российской Федерации В.Федоров, который представляет в палате администрацию Вологодской области.

Таким образом, представительство «силового блока», на наш взгляд, не является в Совете Федерации доминирующим, как об этом сообщают некоторые СМИ. Скорее это отражение общих тенденций, распространен­ных в российской элите, — прихода представителей силовых структур в институты власти, в политические структуры. Этому есть и свое объясне­ние: карьера военного лимитирована жесткими временными сроками. Ухо­дящий с армейской службы офицер, будучи высококвалифицированным специалистом с широким кругом знаний, большим опытом организатор­ской деятельности, а главное — в том возрасте, на который приходится пик профессиональной карьеры, логично ищет адекватного применения своих возможностей и способностей. Подобная ситуация в той или иной мере характерна и для представителей всех силовых ведомств.

Кроме того, большинство «силовиков», представленных в палате, по­пали в Совет Федерации не непосредственно из силовых ведомств, а про­работав на другом поприще, зачастую связанном с органами власти регио­нов или близком к таковым. Уволившись в запас, многие из «силовиков» до своего прихода в палату работали в крупных корпорациях с системой интересов в регионах. Поэтому, на наш взгляд, говорить об организованном «силовом лобби» в палате не представляется возможным, хотя защита интересов силовых структур, безусловно, не является чуждой для данной категории членов палаты.

С точки зрения профессионального прошлого членов обновленного Совета Федерации следует отметить такой факт: какую бы специальность ни представляли нынешние сенаторы, они достигали в ней руководящих постов. Более трети членов палаты — 66 человек, или 37 % от общей чис­ленности ее членов, в разные годы были директорами или генеральными директорами.

На наш взгляд, важно подчеркнуть представленность в пореформенном Совете Федерации лиц, имеющих опыт работы в структурах власти феде­рального, регионального и местного уровня. Данным опытом обладают 83 % членов палаты. Из них 4 члена палаты занимали в прошлом посты вице-премьеров Правительства Российской Федерации. Столько же явля­лись министрами в Правительстве России, а еще два — председателями Госкомитетов Российской Федерации. 14 членов палаты были заместите­лями министров, а двое имеют опыт работы главами Госкомиссий и Госко­митетов СССР.

184 Глава 5. Члены Совета Федерации

Также отметим, что подавляющее число членов палаты — за небольшим исключением — имеют опыт участия в избирательных кампаниях разного уровня.

Быть может, именно значительный политический и профессиональный опыт членов Совета Федерации позволил новому спикеру палаты С.Ми­ронову охарактеризовать пореформенный состав Совета Федерации как «коллективный разум профессиональных и опытных политических дея­телей»²⁷.

В новом составе Совета Федерации представлены 52 бывших руково­дителя партийных организаций КПСС. Среди них 3 члена ЦК КПСС. В целом же абсолютное большинство нынешних членов Совета Федерации в прошлом являлись членами КПСС.

Однако гораздо интереснее проанализировать представительство ны­нешних партий в обновленном Совете Федерации. Несмотря на то что Рег­ламент палаты запрещает образование фракций или групп по партийно-идеологическому признаку, многие сенаторы являются членами различных партий и неизбежно представляют в палате в том числе и партийные ин­тересы.

Анализ, проведенный на основании данной методологии, выявил следую­щие позиции. КПРФ обладает как минимум 10 гарантированными своими сторонниками в Совете Федерации. Всего лишь двух последователей пар­тии имеет Союз правых сил²⁸. Партийным лидером в Совете Федерации является «Единая Россия», представленная 22 сенаторами, имеющими в том или ином виде отношение к партии.

Однако следует иметь в виду, что в отношении «Единой России» речь идет преимущественно именно о потенциальных представителях партии в Совете Федерации. В частности, 13 сенаторов из указанных 22 были близки к избирательному блоку «Отечество — Вся Россия» на парла­ментских выборах 1999 года, то есть к оппоненту «Единству», до того, как последнее объединилось с блоком «Отечество — Вся Россия» в еди­ную политическую структуру «Единая Россия». Соответственно опре­делить в точности партийные предпочтения данных членов Совета Фе­дерации не представляется возможным. Вместе с тем они однозначно находятся в числе потенциальных проводников политики «Единой Рос­сии» в палате.

Возможно, именно в силу данного фактора председатель Генерального Совета партии «Единая Россия» А. Беспалов поспешил заявить в сентяб-

27

ре 2002 года о том, что 27 членов Совета Федерации²⁹ подали заявление о вступлении в партию³⁰. Интересными в связи с этим представляются заяв­ления, сделанные А. Беспаловым в отношении видения партией перспек­тив политической расстановки сил в палате. А. Беспалов обронил фразу о том, что «Регламент Совета Федерации не запрещает создавать фракции в палате, а просто их не предусматривает»³¹. Изданной фразы можно сде­лать предположение о партийном курсе «Единой России» на построение фракционной системы верхней палаты Федерального Собрания. Возмож­но, это станет одной из установок партии в преддверии парламентских вы­боров 2003 года.

Как основные положения Регламента, так и само назначение Совета Федерации в политической системе России как палаты регионов не преду­сматривают фиксированного партийно-политического представительства в Совете Федерации в виде фракций. Назначение палаты в структуре феде­рального парламента — представлять интересы регионов. Именно регионов как территорий и даже не регионов как населения. Поэтому, на наш взгляд, в соответствии с действующей российской Конституцией сенатор представ­ляет в Совете Федерации орган государственной власти субъекта Федера­ции, а не избирателей субъекта Федерации (по крайней мере напрямую).

Это положение не случайно, и в нем заложен глубокий смысл. Инте­ресы региона как территории и региона как населения, проживающего на данной территории, не только могут не совпадать, но и подчас противо­положны. Например, население региона заинтересовано в немедленном улучшении социальных показателей своей жизни. А стратегическая зада­ча для территории — обеспечение возможностей своего самостоятельного развития в долгосрочной перспективе. При ограниченности ресурсов не­возможно добиться и того, и другого сразу.

Но при этом следует иметь в виду, что само население региона уже дважды имеет политическое представительство: электорат субъекта Феде­рации избирает депутатов в областную легислатуру и в Государственную Думу. Одновременно в ходе этих же выборов электорат субъекта Федера­ции демонстрирует и партийно-политические предпочтения, голосуя за из­бирательные объединения на выборах в Государственную Думу (которая с начала своего существования, с 1993 года, формируется на смешанной ос­нове — половина депутатских мест заполняется по результатам партийно­го голосования) и региональную легислатуру (которая в соответствии с

²⁹ Практика публичных заявлений А. Беспалова позволяет нам критично относиться
к указанной цифре. Вместе с тем мы вполне допускаем, что партия потенциально
способна мобилизовать и большее число своих сторонников в Совете Федера­
ции.

³⁰ См.: Партия поможет правительству // Независимая газета. 2002. 16 сентября.

³¹ Там же.

186 Глава 5. Члены Совета Федерации

федеральным законом начиная с 2003 года также будет формироваться на смешанной основе, включающей и партийное представительство). Таким образом, население региона имеет возможность дважды высказаться в пользу той или иной партии и предоставить ей функции партийно-полити­ческого представительства интересов населения.

По этой причине партийно-политическое представительство в палате регионов выглядит для многих специалистов излишним. Оно может при­вести к чрезмерной политизации процесса принятия решений, так как фракции в верхней палате будут просто ориентироваться на решения род­ственных фракций в нижней палате, а при таком раскладе теряется и весь смысл существования двухпалатного парламента. Хуже того, само предна­значение Совета Федерации — представительство региональных интере­сов — будет утрачено. На наш взгляд, сенаторы, над которыми в процессе принятия решений довлеет фактор партийности, менее склонны отстаи­вать интересы региона-территории. Они будут отстаивать интересы скорее региона-населения с целью повышения электоральной привлекательности своей партии или просто следовать установкам партийных лидеров.

Тогда утратится еще одна функция палаты — функция коллективного разума российских территорий, который менее всего должен быть под­вержен текущим партийным баталиям, а должен руководствоваться стра­тегическими установками развития страны. Поэтому никак нельзя согла­ситься с позицией одного из лидеров «Единой России» А.Беспалова по поводу перспектив создания фракций в Совете Федерации.

Тем не менее некоторые члены палаты состоят в различных партиях, и, видимо, полностью избежать элементов партийности палате регионов в многопартийном обществе не удастся. Перечисленные нами партии — «Единая Россия», КПРФ и СПС — реально представлены в новом соста­ве Совета Федерации. Прочие политические организации — ЛДПР (один сенатор), экзотическая Русская социалистическая партия В.Брынцалова (представленная неожиданно сразу двумя своими сторонниками) и даже «Партия жизни», которая представлена тремя членами палаты, из коих один — ее спикер, не могут считаться хоть в какой-то мере игроками на поле Совета Федерации.

Новый состав палаты вызывает особый интерес с точки зрения пре­емственности работы Совета Федерации. Напомним, что принцип преем­ственности очень важен именно в отношении верхней палаты Федерально­го Собрания Российской Федерации. Изначально в Конституции Россий­ской Федерации было заложено постепенное обновление состава палаты, в отличие от одномоментного обновления Государственной Думы, посред­ством выборов через каждые четыре года. Верхняя палата как некий про­тивовес нижней задумывалась как постоянно существующий институт в отличие от Государственной Думы, имеющей четкие сроки своего суще­ствования, что отражено даже в соответствующих названиях: «первая

5.4. Новый состав Совета Федерации 187

Государственная Дума» (1993—1995), «вторая Государственная Дума» (1995—1999) и т.д. Постепенность ротации состава Совета Федерации как принцип соблюдения преемственности работы учитывалась и в ходе реформы палаты. Достаточно отметить, что, хотя законом было отпущено полтора года на ротацию палаты, процесс не был завершен в эти сроки, и к 1 января 2002 года палата недосчитывала порядка 15 сенаторов.

С этой точки зрения мы хотим опровергнуть расхожий тезис об отсут­ствии преемственности в составе Совета Федерации. По нашим подсчетам, как минимум 32 новых сенатора профессионально связаны с деятельностью дореформенной палаты (18 %). Из них 21 являлись членами Совета Феде­рации в 1993—1996 годах и в 1996—2000 годах. Так, представитель Думы Корякского автономного округа А. Суворов являлся членом и самого пер­вого состава Совета Федерации, а R Абдулатипов в 1993—1996 годах — за­местителем Председателя палаты.

Одиннадцать сенаторов связаны с дореформенной палатой по роду своей деятельности. Они работали в Совете Федерации на должностях, обеспечивающих деятельность палаты. Например, представляющий ныне в палате администрацию Сахалинской области В.Горегляд с 1994 года ра­ботал руководителем Аппарата Комитета Совета Федерации по бюджету, налоговой политике, финансовому, валютному и таможенному регулирова­нию, банковской деятельности, — то есть в одном из ключевых комитетов Совета Федерации.

Представляющий в нынешнем составе палаты администрацию Киров­ской области С. Иванов являлся помощником заместителя Председателя Совета Федерации. Представляющая в палате правительство Хакасии В. Петренко работала прежде на ответственной должности заместителя начальника Управления по организации работы Совета Федерации и взаи­мосвязи с органами государственной власти субъектов Федерации Аппара­та палаты. А Т. Коновалова, представляющая сейчас в палате Собрание де­путатов Ненецкого автономного округа, долгое время работала советником Главного управления внутренней политики Администрации Президента Российской Федерации — в ее должностные обязанности входила работа с членами палаты, подготовка решений представителя Президента Рос­сийской Федерации в верхней палате, то есть по роду деятельности она профессионально занималась Советом Федерации³². А М. Коробейников, представляющий в палате администрацию Архангельской области, воз­главлял секретариат спикера палаты Е. Строева, то есть являлся весьма статусной фигурой в структуре Аппарата дореформенного Совета Федера­ции. В.Игнатов, представляющий в нынешнем составе палаты администра-

³² Т.Коновалова защитила диссертацию на соискание степени кандидата политиче­ских наук, ставшую первым научным исследованием деятельности Совета Фе­дерации как политического института.

188 Глава 5. Члены Совета Федерации

цию Новосибирской области, прежде являлся помощником губернатора этой области В.Толоконского по работе с Советом Федерации. М.Соро­кин, работавший в середине 90-х годов военным комиссаром г.Москвы, затем являлся заместителем начальника Управления кадров и государ­ственной службы Совета Федерации. Эта должность и стала ключевой в дальнейшей карьере М. Сорокина — он стал членом палаты от Новгород­ской областной Думы.

Указанные 11 сенаторов — это та категория лиц, которые непосред­ственно прорабатывали ключевые аспекты процедуры принятия решений членами Совета Федерации, готовили решения палаты в целом. Наличие их в пореформенной палате особенно ценно тем, что они знают весь цикл формирования решений палаты от начала до конца.

Таким образом, рассмотренные нами две группы сенаторов имеют тес­ную связь с прежним Советом Федерации и образуют преемственность в работе дореформенной и пореформенной палаты.

Особую важность, на наш взгляд, представляет анализ биографий 9 профессиональных региональных лоббистов в палате. Под профессио­нальными региональными лоббистами мы понимаем тех лиц, которые в силу своей должности обязаны заниматься представительством региональ­ных интересов.

В частности, Э.Бугулов, представляющий в Совете Федерации прави­тельство Республики Северная Осетия — Алания, ранее являлся пред­ставителем данной республики при Президенте Российской Федерации. Р.Азимов, представляющий в палате исполнительную власть Республики Коми, прежде, в 1995—1996 годах, являлся заместителем постоянного представителя данной республики при Президенте Российской Федерации. С. Шатиров, представляющий в Совете Федерации администрацию Кеме­ровской области, прежде занимал должность руководителя представи­тельства областной администрации при Правительстве Российской Феде­рации.

На наш взгляд, деятельность этих сенаторов наглядно демонстрирует стремление органов власти субъектов Федерации делегировать в палату тех лиц, которые реально смогут содействовать социально-экономическому развитию региона, а также свидетельствует о том, что Совет Федерации остается институтом профессионального лоббизма, корпорацией интере­сов регионов.

Анализ биографий новых членов палаты позволяет сделать еще один вывод — многие сенаторы стали таковыми потому, что были причастны к избирательной кампании главы региона, который они представляют в па­лате, или к избирательной кампании более высокого уровня. Таким обра­зом, членство в Совете Федерации активно используется как некая плата за эффективную деятельность во время выборов. Нам удалось найти под­тверждение тому, что «сенаторство» как плата за активность на выборах