Эволюция статуса и функций

доработать в нужном ключе. Парламент, подчеркивал он на этом этапе, не может игнорировать мнение 40 законодательных собраний субъектов Фе­дерации, представивших отрицательные отзывы на документ. Он выступил за создание согласительной комиссии. На следующий день (29 сентября 2001 года) Е. Строев выразил надежду, что «будет найден компромиссный вариант», поскольку Кодекс не затрагивает земель сельскохозяйственного назначения, но подчеркнул, что лучше отдать крестьянам землю бесплат­но и «не торопиться дальше ее отторгать». Накануне голосования, 10 ок­тября, спикер уже заявил, что в день голосования неожиданностей не бу­дет и «у нас есть стремление найти вдумчивое, конструктивное решение». Некоторая интрига сохранялась, однако, до самого момента голосования: у наблюдателей из группы «Федерация» возникло подозрение, что повест­ка дня (где на первое место было поставлено обсуждение ситуации в Аф­ганистане, а также проблемы терроризма) намеренно составлена таким образом, чтобы затянуть обсуждение, добиться отсутствия кворума для го­лосования по Кодексу (в этом они усматривали проявление позиции спи­кера и Аппарата Совета Федерации). Наконец, после голосования Строев поддержал решение верхней палаты, одобрившей большинством голосов Кодекс, который позволит «остановить мафиозное деление земли» (по со­общению РИА «Новости»). Таким образом, позиция спикера изменилась на сто восемьдесят градусов. Это рассматривалось как победа новых ап­паратных сил над остатками региональной оппозиции в верхней палате.

Принятие Земельного кодекса Российской Федерации может рассмат­риваться как реализованный политический компромисс. Все участники обсуждения — как инициаторы нового законодательства (Г. Греф), так и их оппоненты (Е.Строев) — признают это. Данный компромисс действитель­но охватывает все стороны проблемы: он реализован между сторонниками частной собственности на землю и ее противниками, правыми и левыми, националистами и западниками, сторонниками централизации и децен­трализации. В то же время достижение компромисса стало результатом не договора (консенсуса) политических сил, а их жесткого противостоя­ния (в центре и регионах), закончившегося преобладанием одной из них над другими. Данный способ достижения единой позиции можно иденти­фицировать как своего рода «навязанный компромисс».

Политическая составляющая конфликтов. Закон о политических партиях

Федеральный конституционный закон «О политических партиях» является одним из основных элементов формирующейся новой конституционно-пра­вовой и политической системы России. Тот факт, что этот важнейший закон откладывался столь длительное время и был принят именно в рассмат­риваемый период, объясняется стремлением правящей элиты максималь­но использовать ситуацию, сложившуюся после парламентских выборов 1999 года и президентских выборов 2000 года, обеспечивших парламент-

ское большинство Президента и гарантирующих прохождение его законо­дательных проектов. Закон вписывается в систему законодательных инициа­тив, направленных на принципиальное изменение политической системы, включая новую трактовку российского федерализма и парламентаризма, модели разделения властей, функционирования судебных и администра­тивных институтов государства. В то же время данная инициатива носит превентивный характер, обеспечивая позиции формирующейся партии власти в перспективе предстоящих парламентских выборов и принятия ряда важнейших кодексов.

Этим объясняется ряд особенностей принятия Закона. Прежде всего можно отметить чрезвычайную скорость, не типичную для российского за­конодательного процесса. Он был принят Государственной Думой 21 июня, одобрен Советом Федерации 29 июня 2001 года, а11 июля 2001 года под­писан Президентом. Далее — недостаточное внимание к формально-юри­дической стороне дела, следствием чего стали противоречия нового закона действующему законодательству. В ходе парламентских дебатов по законо­проекту выявился ряд его несоответствий Конституции, в частности запрет региональных партий — принципам федерализма (ст. 30, 71 и 72 Конститу­ции), принципу равенства общественных объединений перед законом (ч. 4 ст. 13 Конституции), нормам о праве на свободу выбора политического объединения (ч. 2 ст. 30 Конституции), действующим федеральным законам «Об общественных объединениях», «О прокуратуре Российской Федера­ции», «О средствах массовой информации», некоторым нормам граждан­ского, налогового и трудового законодательства. Это не помешало, однако, Совету Федерации одобрить Закон «О политических партиях» практически без дискуссии, причем подавляющим большинством голосов (110 — «за»). Наконец, существенной особенностью принятия Федерального конститу­ционного закона «О политических партиях» стало отсутствие адекватного его значимости широкого общественного обсуждения и априорное отстра­нение важнейших аргументов критиков (представленных также в альтер­нативных проектах), как не соответствующих «концепции закона», которая в свою очередь рассматривалась оппонентами как чрезвычайно пробле­матичная с конституционной точки зрения.

Теоретически прохождение Закона в Совете Федерации должно было встретить серьезные препятствия, поскольку ключевые положения его концепции объективно противоречили интересам состава верхней палаты и уже подвергались критике ранее. Они были выявлены в ходе обсужде­ния Закона (и трех альтернативных проектов) в Государственной Думе, стенограмма соответствующих заседаний которой была направлена в Со­вет Федерации вместе с утвержденным проектом закона.

Во-первых, на заседаниях речь шла о противоречии конституционным принципам российского федерализма идеи монополии федерального цен­тра на создание и законодательное регулирование деятельности полити-

6.2. Совет Федерации как институт разрешения политико-правовых конфликтов 401

ческих партий. Законодательное ограничение участников политического процесса исключительно федеральными партиями (точнее, признанными таковыми Министерством юстиции) рассматривалось оппонентами Закона как противоречащее Конституции, лучшим западным образцам и неэффек­тивное в большом федеративном государстве. Политические макрострук­туры общефедерального значения, согласно данной логике, окажутся не­способными выразить многообразие интересов очень разных субъектов Федерации. Принятый в интересах преодоления децентрализации, Закон блокирует участие регионов в политическом процессе, не оставляя за ними права корректировки партийного строительства региональными закона­ми. Кроме того, как в Думе, так и в Совете Федерации выражалось несо­гласие с запретом на организацию политических партий по национально­му, религиозному и профессиональному принципам. В то время как Закон не допускает создания партий по принципам расовой, национальной, ре­лигиозной принадлежности, статья 19 Конституции запрещает любые фор­мы ограничения прав граждан по признакам расовой, национальной и ре­лигиозной принадлежности. По мнению некоторых критиков, это касается и прав на создание партий по данным параметрам.

Во-вторых, Закон предусматривает ликвидацию региональных партий, являвшихся до настоящего времени опорой губернаторов в местных ре­гиональных законодательных собраниях. Запрет региональных партий ин­терпретировался как противоречащий положениям Конституции (ст.30, 71 и 72), однако для членов Совета Федерации это имело и практические последствия. Введение Закона в действие означает уход в политическое небытие сложившихся региональных партийных элит, поскольку для уча­стия в выборах и осуществления представительства в парламентах раз­личных уровней им необходимо по новому Закону войти в состав более крупных партий и фактически раствориться в политических макрострукту­рах федерального уровня. Самостоятельной стороной этой проблемы стал вопрос о собственности политических партий — возможности сохранения за региональными партийными структурами права собственности на их имущество, однако и здесь приоритет был отдан концепции партии как еди­ного юридического лица (то есть единого собственника партийного иму­щества всех подразделений). В ходе парламентских слушаний и думских дебатов выдвигался ряд компромиссных предложений, направленных на сохранение региональных и межрегиональных политических партий (на­пример, в виде коллективных или ассоциированных членов), основанных на теории и практике некоторых федеративных государств, но эти предло­жения были отвергнуты думским большинством.

В-третьих, серьезные возражения в обеих палатах парламента вызвал принцип государственного финансирования политических партий («бес­смысленный и вредный», по мнению оппонентов). Этот принцип присут­ствует в законодательстве о партиях ряда других стран, однако в специ-

фических российских условиях он может, полагали они (в основном пред­ставители СПС и «Яблока»), превратиться в инструмент давления госу­дарства на партии. В любом случае данный принцип закрепляет (вопреки конституционному принципу равенства общественных объединений перед законом, зафиксированному в части 4 статьи 13 Конституции) фактическое неравенство партий, сложившееся в результате выборов, сохраняя пре­имущество тех из них, которые получили большинство голосов (имелась в виду прежде всего партия власти). Не был прояснен, в частности, вол­новавший депутатов вопрос об обеспечении равного доступа различных партий к средствам массовой информации. Раскол мнений по вопросам финансирования партий определил остроту споров о целесообразности, объемах, способах реализации государственного финансирования, а так­же о порядке и методах осуществления пожертвований от граждан в пар­тийную кассу и формах контроля над ними (для удобства контроля был отвергнут, в частности, принцип анонимности).

В-четвертых, спорной признавалась тенденция Закона к установлению системы государственного контроля и надзора за политическими партиями. Критике подверглась громоздкая система регистрации политических пар­тий, а также бюрократического контроля над ними. Закон предоставляет властям широкие полномочия в этой области, выражающиеся в системе предупреждений, приостановления деятельности и даже ликвидации пар­тий по чисто формальным основаниям (эту систему один из участников дискуссии определил как «казахскую»). По новому Закону основаниями отказа в регистрации и ликвидации партии признаются такие критерии, как уменьшение численности партии (менее 10 тыс. членов), отсутствие структурных организаций партии в половине субъектов Федерации (чис­ленностью не менее 100 человек, а в остальных субъектах— не менее 50 человек), неучастие в выборах, которое вполне может выражать прин­ципиальную установку партии. Возможны и другие основания, например нарушение нормы представительства от регионов на учредительном съезде партии, отказ от предоставления сведений или даже неправильное офор­мление документов. Как отмечалось в ходе дебатов, «эти административ­ные барьеры не смогла бы преодолеть ни одна демократическая партия эпохи Перестройки». Основными институтами надзора первоначально выступали в проекте Закона прокуратура (надзор за партией в качестве юридического лица) и Министерство юстиции (за исполнением устава). По настоянию оппонентов надзор прокуратуры (граничащий, по мнению депутатов, с «политической цензурой») был отменен.

В-пятых, Закон содержит жесткую концепцию политической партии, которая состоит из индивидуальных членов, не имеющих права быть чле­нами другой партии. Отмечалось, в частности, что вопрос об одновремен­ном членстве в двух партиях не должен предписываться законом, а яв­ляться делом самой партии (ее устава). Попытка противопоставить этой

формуле («членства») концепцию «участия», предполагающего менее жесткую структуру партии, была однозначно отвергнута. Не получила поддержки и формула о коллективном членстве, проводившая в завуали­рованной форме идею сохранения де-факто сложившихся политических партий как центрального, так и регионального уровня в рамках более круп­ных политических партий, возникающих де-юре согласно новому закону. Соответственно, избирательные блоки возможны теперь лишь между пар­тиями или между партиями и общественными организациями, но непре­менно под руководством партий, что, безусловно, ограничивает проявление общественной инициативы и нарушает принцип равенства общественных объединений перед законом. Таким образом, общественные организации (которых существует около 3тыс.) встраиваются (помимо своей воли) в систему регулируемой демократии, а их деятельность направляется и ка­нализируется в единое партийно-политическое русло. Общественным ор­ганизациям, впрочем, предоставлена формальная возможность стать пар­тиями, но очевидно, что они вряд ли способны воспользоваться ею за от­веденное Законом время.

Суммируя конфликтные параметры и характер обсуждения законо­проекта, некоторые аналитики в момент голосования по нему не исключали отклонения Закона в верхней палате с последующим созданием согласи­тельной комиссии из депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации для внесения достаточно радикальных поправок. Такое решение означало бы проявление определенного несогласия с данным принципи­альным актом со стороны законодательной власти, а в дальнейшем могло бы поставить под сомнение всю правительственную программу ограниче­ния федерализма и централизации власти. Вопреки делавшимся прогнозам члены верхней палаты без серьезных дискуссий выразили практически единогласную поддержку Закону о политических партиях (110 голосов), дав при этом ему высокую оценку. Данный результат был получен, несо­мненно, не только благодаря активной деятельности группы «Федерация», но и в силу ставшего политической реальностью (благодаря изменению порядка комплектования Совета Федерации) контроля Президента над верхней палатой.

Декларируемой целью Закона является рационализация и упорядоче­ние стихийно сложившейся в переходный период партийной системы Рос­сии, а средством ее достижения выступают унификация и централизация партийного строительства, усиление государственно-правового регулиро­вания этого процесса. Аналитики считают, что, задавая априорно жесткие рамки партийной системы, Закон, во-первых, резко ограничивает поли­тическое пространство формирования представительных учреждений, во-вторых, вводит новую конфигурацию партий и, в-третьих, обеспечивает преимущественное положение формирующейся правительственной пар­тии.

Инициаторы нового Закона, вероятно, видят основу будущей партийной системы в сильной партии власти, которая, подобно солнцу, заставляет вращаться вокруг себя ряд других планет разного масштаба (умеренно оп­позиционных «системных» партий), не способных, однако, преодолеть силу его тяготения. Данная конструкция необходима для обеспечения стабиль­ного правительственного большинства в Государственной Думе, принятия правительственных законопроектов (особенно таких, как, например, ОЯТ, которые не пользуются популярностью в обществе), создания достаточно гомогенного депутатского корпуса, члены которого будут зависеть не от избравших их регионов и перипетий локальной политической борьбы (как это было с депутатами, избиравшимися по одномандатным округам), а от партийной и фракционной дисциплины.

Данная конструкция предполагает известное лавирование власти между правыми и левыми с опорой на партию центра. В идеале эта модель выра­жается трехпартийной системой (на практике она может быть представ­лена и пятью действующими партиями, способными преодолеть ограни­чительные нормы закона), которая призвана обеспечить стабильность и преемственность власти на длительное время. В случае успешной реали­зации данной стратегии возможно временное ослабление позиций двух крайних флангов этой системы — левых (коммунистов) и правых (либера­лов), часть голосов которых перейдет к партии власти. Важным следствием принятия Закона может стать ограничение коммунистической оппозиции, блокировавшей в течение предшествующего времени законодательную ра­боту парламента. Косвенным подтверждением осознания этой перспективы является голосование фракций этих партий против Закона о политиче­ских партиях, прошедшего исключительно благодаря дисциплинированно­му голосованию правительственной партии «Единство» и примыкающих к ней групп. Таким образом, заложенная в Законе концепция конфигурации и институционализации партий является результатом политического ком­промисса.

Прогнозируемыми следствиями введения Закона в действие называют сокращение числа партий, унификацию их структуры и порядка деятель­ности, установление жесткой финансовой отчетности, сосредоточение де­ятельности партий (и особенно их руководства) в едином столичном цен­тре, реформирование избирательного законодательства в соответствии с концепцией выборов по партийным спискам, что позволит обеспечить большую устойчивость и предсказуемость состава парламентских фракций.

Закон способствует стабилизации политического процесса и направлен на консолидацию центристских и прагматических сил всех партий безот­носительно к их традиционным идеологиям. Известно, что ту же цель пре­следовало введение в ряде государств послевоенной Европы (Франция периода создания Пятой республики) системы так называемого рационали­зированного парламентаризма, где она способствовала ограничению все-

6.2. Совет Федерации как институт разрешения политико-правовых конфликтов 405

властия парламента, преодолению «режима партий» и правительственной нестабильности, ослаблению позиций левых. Не следует забывать, однако, что там данная конструкция была реализована как корректировка суще­ствовавшего длительное время абсолютного парламентского верховенства (режима ассамблеи), функционирующей системы разделения властей и действующей многопартийной системы. Введение в действие нового За­кона о партиях в российском политическом контексте (при определенном внешнем сходстве ситуаций) может привести к другому эффекту, застав­ляющему вспомнить режимы так называемой контролируемой демократии ряда развивающихся стран. В условиях, когда слабы элементы граждан­ского общества, отсутствуют эффективные инструменты общественного контроля над исполнительной властью, неэффективен суд (который дол­жен стать арбитром в конфликтных ситуациях), процесс направленного стимулирования сверху крупных политических партий всегда рискует под­менить реальное партийное строительство формальным бюрократическим. Тем более если речь идет об обществе, где еще не вполне преодолены сте­реотипы мышления длительной эпохи однопартийной диктатуры. Результа­том может стать партийная система корпоративистского типа, где партии будут выполнять функции не столько выражения воли граждан, предста­вительства их интересов в парламенте и контроля над исполнительной властью, сколько своеобразных приводных ремней между электоратом и реальным властным центром — президентской властью. Уже сейчас оче­видным следствием принятия нового Закона становится отсечение от по­литического процесса в федеративном государстве региональных партий и элиминирование политической роли значительного количества обще­ственных организаций, сложившихся в эпоху демократических реформ, поскольку они утратили возможности автономного участия в избиратель­ном процессе (это касается, по наблюдениям депутатов, двух третей суще­ствующих политических организаций и половины людей, активно занимаю­щихся политикой, — в ходе думских дебатов об этом говорил, в частности, П.Крашенинников). Деструктивным следствием этого для политической системы может стать появление несистемной и, следовательно, незакон­ной оппозиции, утратившей способность отстаивать свои взгляды парла­ментским путем. Стремление предотвратить развитие этих процессов от­ражается в идее создания гражданского общества сверху и инкорпорации общественных организаций в особую общественную палату, наделенную совещательной властью (в прессе сообщалось об идее подобной органи­зации, получившей у ее инициаторов название «Союз Союзов»). С другой стороны, начавшееся вынужденное объединение политических сил раз­личной идеологической направленности по чисто формальным критериям способно завуалировать реальное представительство политических инте­ресов. Оно может иметь следствием скорее создание огромных и непово­ротливых «партий-омнибусов», о которых писал еще создатель социологии

политических партий М. Острогорский¹² и, предназначенных главным об­разом для проведения на выборах списков своих парламентских кокусов. Реализация этой стратегии в условиях растущей политической апатии об­щества может привести к ограничению роли парламента и политических партий в принятии решений, последовательному делегированию ответ­ственности от регионов к центру, от рядовых членов партии к партийным президиумам и фракциям, от законодательной власти к исполнительной.

Дискуссия по этим вопросам получила дальнейшее продолжение в ходе обсуждения избирательного законодательства. Государственная Дума приняла в третьем чтении новый Федеральный закон «Об основных га­рантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Депутаты в ходе обсуждения серьезно повлияли на характер принимаемого закона, внеся в него более ста поправок по принципиальным позициям (фракция «Яблоко»)¹³. Принятый Думой закон ослабляет зависимость местных законодательных органов от губернато­ров: половина региональных парламентов должна избираться по партий­ным спискам, что, с одной стороны, облегчит избирателям понимание по­литической платформы кандидата, а с другой — может ограничить влияние губернаторов (которые не смогут создавать «карманные региональные блоки»). Совет Федерации мог оказать, как предполагалось первоначаль­но, серьезное сопротивление принятию данного Закона. Однако Совет Фе­дерации одобрил этот закон («за» — 98, «против» — 36). Документ вступил в силу 14 июля 2002 года. Обсуждение этого Закона в Совете Федерации было необычно тем, что впервые законопроект, внесенный Президентом в Думу и одобренный ею, получил столь существенное число голосов «против». Предлагались различные варианты разрешения конфликта мне­ний — отклонение закона или его отложение. Аргументируя необходимость принятия Закона, спикер Совета Федерации подчеркивал важность такой нормы, как отмена досрочного голосования граждан (при котором воз­можны различные злоупотребления). Но главная спорная позиция опре­делялась, очевидно, стремлением сохранить влияние региональных элит на проведение выборов. В законопроекте содержалось новое положение о выборах в законодательные органы субъектов Федерации. Вводится смешанный принцип выборов в региональные законодательные органы (50 % депутатов избираются по одномандатным округам, а другие 50 % — по партийным спискам). Главы субъектов Федерации выступили против этого положения: они считали, что в регионах не существует реальных пар­тий, а региональные представительства в местных парламентах фактически уменьшатся. Согласно официальному разъяснению (Председателя ЦИК

¹² См.: Острогорский М. Я. Демократия и политические партии. М., 1997.

¹³ См.: Митрохин С. С. Закон об избирательных правах стал демократичнее // Не­
зависимая газета. 2002. 28 мая. № 102. С. 2.