Дипломдық ЖҰмыс (жоба) 5В050200 Саясаттану
Қазақстандағы жергілікті биліктің саяси мәселелері контексті
жүктеу/скачать 122.36 Kb.
|
| 2.2 Қазақстандағы жергілікті биліктің саяси мәселелері контексті
Шет елдерде жергілікті өзін-өзі басқарудың әртүрлі модельдерінің жұмысында айтарлықтай тәжірибе жинақталған. Бұл модельдер Жергілікті өзін-өзі басқарудың қалыптасу тәртібімен, жергілікті өзін-өзі басқару пәндерімен, жергілікті өзін-өзі басқару органдарының мемлекеттік органдармен қарым-қатынасының сипаты мен ерекшеліктерімен және т.б. ерекшеленеді. Дәстүр бойынша оны бірінші муниципалды жүйе деп атайды. Оның негізгі белгілері: жергілікті өзін-өзі басқару органдары тек заңмен тікелей белгіленген әрекеттерді қабылдауға құқылы. Бұл ереже бұзылған жағдайда жергілікті билік органдарының актілерін сот өз өкілеттіктерін асыра пайдаланып шығарылғандықтан, күші жоқ деп таниды; жергілікті өзін-өзі басқару органдары мемлекеттік билік органдарына тікелей бағынбайды; жергілікті өзін-өзі басқарудың негізгі бірлігі; жергілікті өзін-өзі басқару органдарының құзыретіне: полицияны, әлеуметтік Қызметтерді басқару, өрт күзеті, жергілікті жолдар, тұрғын үй салу және пайдалану, спорт ғимараттары, қоғамдық көлік және т. б. АҚШ-та қалалық басқаруды ұйымдастырудың үш негізгі формасы қалыптасты. АҚШ-тың барлық өзін-өзі басқаратын қалаларының жартысынан көбінде жұмыс істейтін" мэр-кеңес жүйесі". Бұл жағдайда "күшті" мэр және "әлсіз" мэр туралы айтуға болады. Әкімнің билік көлеміне, оның муниципалды басқару жүйесіндегі ұстанымына оны сайлау процедурасы сияқты фактор әсер етеді (мэрді тікелей тұрғындар немесе муниципалды Кеңес сайлайды; мэрді сайлаудың басқа әдісі мүмкін – кеңес сайлауында ең көп дауыс жинаған муниципалды кеңесші әкім бола алады). Қазіргі уақытта Кеңес-мэр моделі негізінен шағын елді мекендерде – 5-тен 10 мыңға дейін халқы бар АҚШ қалаларының үштен екісінде жүзеге асырылады."Кеңес-менеджер жүйесі"(немесе "қала басқарушысы"). Қалалық басқарудың бұл формасы жағдайлардың 40 пайызында қолданылады. Әкім мен муниципалды Кеңес қала әкімшілігін басқаратын және қаланы жеке кәсіпорын ретінде басқаратын кәсіби менеджерді (қала менеджері) жалдайды. АҚШ – тағы қалалық өзін – өзі басқарудың үшінші формасы - "комиссия" - шағын қалаларда өте сирек кездеседі. Қалалық басқаруды әдетте жалпы дауыс беру арқылы сайланған бес мүшеден тұратын комиссия жүзеге асырады. Комиссия мүшелері бір уақытта муниципалды басқару аппаратының негізгі бөлімшелерінің кеңесі мен басшыларының функцияларын орындайды. Екінші негізгі муниципалды жүйе Француз (континентальды) деп аталды. Францияның Жергілікті өзін-өзі басқару жүйесі мен англо-саксонның басты айырмашылығы-жергілікті өзін-өзі басқару органдары мен мемлекеттік органдар арасындағы қарым-қатынас сипаты. Мұндай жүйе билікті орталықтандыру дәстүрлері, мемлекеттік органдардың жергілікті билік органдарына айтарлықтай бақылауы бар мемлекеттерде қолданылады. Бұл жүйенің соңғы контурлары Францияда 1982 жылы "жергілікті топтардың құқықтары мен бостандықтары туралы" Заң қабылданғаннан кейін анықталды, оған сәйкес: жергілікті өзін-өзі басқарудың негізгі бірлігі-коммуна, оның халқы муниципалды кеңесті 6 жылға сайлайды; 18 жасқа толған Франция азаматтарының сайлау құқығы бар; муниципалды Кеңестің құзыретіне әкімнің өкілеттіктерін тікелей ұсынатындарды қоспағанда, жергілікті маңызы бар барлық мәселелерді шешу кіреді; кеңестің өз құзыреті шегінде қабылдаған шешімдері Департаментте мемлекет өкіліне берілген және жарияланған жағдайда міндетті күшке ие болады; муниципалды Кеңес өзінің бірінші сессиясында коммунаның төрағасы болып табылатын мэрді сайлайды; муниципалды кеңестің сессияларын дайындайды және оның шешімдерін орындайды; коммунаның мүлкін басқарады және азаматтық-құқықтық мәмілелер жасауға құқылы; сот органдарында коммунаның мүдделерін білдіреді; қызметкерлерді тағайындайды және әкімшілік сыйақылар мен жазалар туралы шешімдер қабылдайды; әкімшілік комиссияларға төрағалық етеді және т. б. Әкім құқықтық тәртіп пен қауіпсіздікті қамтамасыз етуге, осыған байланысты қажетті шешімдер қабылдауға, соның ішінде қамауға алуға санкция беруге құқылы, сонымен қатар басқа өкілеттіктерді, соның ішінде муниципалды кеңес бере алатын өкілеттіктерді орындай алады. Франциядағы аймақтық өзін-өзі басқарудың ұқсас жүйелері департаменттер мен аймақтар деңгейінде де бар. Жергілікті өзін – өзі басқару органдарының қызметіне мемлекеттік бақылауды мемлекеттік лауазымды тұлғалар-департаменттер префектілері мен коммуналардың супрефектілері жүзеге асырады. Бұл мемлекеттік қызметкерлер Францияның Орталық үкіметінің өкілдері болып табылады. Жергілікті өзін-өзі басқару органдарының барлық шешімдері мемлекеттік бақылауға жатады. Егер мемлекет өкілі шешімді заңсыз деп санаса, ол оны қабылдаған органға оны кері қайтарып алуды немесе өзгертуді ұсынуға, ал шаралар қабылданбаған жағдайда істі әкімшілік сотқа беруге құқылы. Мемлекет өкілінің сотқа жүгінуі шешімді шығарған органға алдын ала жүгінбестен де мүмкін. Жоғарыда аталған екі муниципалды жүйемен қатар, шет елдерде аралас жүйелер немесе жергілікті өзін-өзі басқарудың жеке модельдері деп аталатын екі негізгі жүйенің түрлері ретінде басқа жүйелер бар. Мысал ретінде Германияның жергілікті (коммуналдық) басқармасын атауға болады. Германияның негізгі заңында (28-баптың 2-тармағы) жергілікті өзін-өзі басқаруға кепілдік беріледі және қауымдастықтарға заң аясында және өз жауапкершілігімен қоғамның барлық мәселелерін дербес шешу құқығы берілуі керек. Заңдардан туындайтын өз функциялары шеңберіндегі қауымдастықтардың бірлестіктері де өзін-өзі басқару құқығына ие. Германия – жер субъектілерінің құқығында-жергілікті басқару органдарының қызметі конституциялармен, жергілікті басқару туралы ережелермен және жеке заңдармен реттеледі. Осы Ережелер аясында, әдетте, түпкілікті басқару идеясы байқалады, онда федералды мемлекет, жер, өзін-өзі басқару органдары басқарушылық қызмет жүзеге асырылатын біртұтас вертикалды білдіреді. Германияның жергілікті өзін-өзі басқару пәндеріне: жергілікті жолдар, Аумақты жоспарлау және орналастыру, жастарға әлеуметтік көмек және қолдау, мектептер салу және күтіп ұстау, қауіпсіздікті қамтамасыз ету және т. б. Көптеген дамушы елдер жоғарыдан тағайындалған орталық билік өкілдерінің жергілікті басқарудағы маңызды рөлімен сипатталады, бұл "жердегі тікелей мемлекеттік басқару" деп аталады. Сонымен, Голландияда муниципалитеттің атқарушы органының төрағасы болып табылатын бургомистр муниципалды кеңеспен кеңескеннен кейін осы провинцияның істер жөніндегі корольдік комиссарының ұсынысы бойынша патша жарлығымен тағайындалады. Еуропа елдерінің муниципалды құқығының маңызды көзі – Еуропадағы жергілікті және аймақтық билік органдарының тұрақты конференциясының бастамасымен Еуропа кеңесі әзірлеген және қабылдаған жергілікті өзін-өзі басқару туралы Еуропалық хартия (1985 жылы 15 қазанда ашылып, 1988 жылы 1 қыркүйекте күшіне енді) (қазіргі уақытта-Еуропаның жергілікті және аймақтық билік органдарының Конгресі). Бұл құжат Еуропада жергілікті өзін-өзі басқаруды жүзеге асыруға қатысты жалпы қағидаттар мен жалпы ережелерден басқа, оған қол қойған мемлекеттер үшін Хартияның жекелеген ережелерінің міндетті Күшін белгілейді. Бұл жергілікті өзін-өзі басқарудың аумақты қорғау кепілдіктері, жергілікті өзін-өзі басқару Өзінің ішкі әкімшілік құрылымдарын анықтау құқығы сияқты ережелер. Сонымен қатар, Хартия Жергілікті деңгейде өкілеттікті жүзеге асыру шарттары туралы, Жергілікті өзін-өзі басқару органдарын қаржыландыру көздері туралы, Жергілікті өзін-өзі басқару органдарының қызметіне әкімшілік бақылау туралы ережені қамтиды. Хартия сондай-ақ жергілікті өзін-өзі басқару органдарының бірігу құқығын және олардың өз өкілеттіктерін еркін жүзеге асыруын қамтамасыз ету үшін сот арқылы қорғалу құқығын бекітеді. Қазақстан Республикасы құрылған сәттен бастап ел билігі дамыған әлемнің стандарттарына сәйкес жаңғыртудың саяси дискурсына таңдау жасады. Бұл бұрын кеңестік Директивті басқару қағидаттарына негізделген институттар мен экономиканы түбегейлі қайта құруды қажет етті. Республика тежемелік әрі тепе-теңдік жүйесін қамтамасыз ететін билік тармақтары арасында бөле отырып, жаңа институционалдық контурларды енгізуге қол жеткізді. Алайда, біртіндеп республика атқарушы биліктің басқа тармақтардан басым болуын көздейтін президенттіктен тыс форманы қабылдады. Сонымен бірге, бұл жергілікті деңгейде үндестірілді, онда әкімдер Президенттің агенттері ретінде үлкен өкілеттіктерге ие. Осылайша, сайып келгенде, елдегі мемлекеттік басқару орталықтандырылды. Биліктің басқа тармақтарының әлсіз негізі жүйеде тексерулер мен тепе-теңдік жүйесін әлсіретті. Оларды атқарушы билік шеңберіндегі тік иерархиялық бағынудың қатаң жүйесі арқылы жүзеге асырылатын бақылау процесі алмастырды. Атқарушы биліктің үстемдігімен бірге күшті орталық басшылықты билік экономикадағы түбегейлі реформалардың сәтті болуының шешімі ретінде ақтады. Қазақстандық билік мемлекеттік аппараттың өнімділігін арттыруға және оның экономикалық және әлеуметтік-саяси сын-қатерлерге тиімді әрекет етуін қамтамасыз етуге дайын болғанын атап өту маңызды. Осы себептерге байланысты орталық үкімет пен оның органдарының құрылымы халықаралық институттардың ұсыныстарына сәйкес үнемі өзгеріп отырды. Екінші жағынан, Қазақстанда жергілікті өзін-өзі басқару құрылысы іс жүзінде өзгеріске ұшыраған жоқ. Осыған байланысты билік тұрақты және дамыған экономикасы бар елдегі саяси реформалар арқылы жетістікке жету оңай деп сендірді. Мұның бәрі орталық деңгейде ғана емес, жергілікті деңгейде де функционалды тексерулер мен тепе-теңдіктердің болмауына әкелді. Халқы аз және инфрақұрылымы дамымаған үлкен елде іс жүзінде жұмыс істейтін жалғыз бақылау механизмі атқарушы биліктің тік иерархиясы болды. Бұл жағдайда тік қадағалау ең тиімді болып табылатындығына дау айту қиын. Алайда, бұл жүйеде бір жағынан әкімдерді тиімді қадағалауды қамтамасыз ету, екінші жағынан, азаматтардың жергілікті қажеттіліктерге сәйкес дамуға деген ұмтылысын іске асыру қиын деп болжауға болады. Мәслихаттың жергілікті өкілді органының рөлін арттыру арқылы үкіметті орталықсыздандыруға және жергілікті басқаруды демократияландыруға бірнеше әрекет жасалды. Мысалы, мәслихаттар облыстар мен аудандар әкімдерінің тағайындалуын бекітуге және ауыл әкімдерін сайлауға жауапты болды. Алайда, іс жүзінде бұл шаралар жергілікті тексерулер мен тепе-теңдікті қамтамасыз етудің айтарлықтай жақсаруына әкелген жоқ. Мәслихаттарға оларға қарсы тұруға үлкен ықыласы жоқ әкімдердің жақтастары кіреді, ал сайланған ауыл әкімдерін әлі де аудан әкімдері жұмыстан шығаруы мүмкін. Мәслихаттардың құқықтары мен мүмкіндіктерін кеңейтуге бағытталған реформалардың бұл шектеулерін халықаралық сарапшылар да атап өтті (Махмутова, 2006), (БТИ, 2014). Қазақстан демократиялық қағидаттарға негізделген институционалдық құрылымдарды тежемелік әрі тепе-теңдік жүйесімен бейімдегенімен, іс жүзінде ол билік тармақтары арасындағы бөліну қағаз жүзінде ғана болған кеңестік өткенді имитациялайды. Орталықтандырудың ұқсас сценарийі билік деңгейлері арасындағы бюджеттік қатынастарда да байқалады. Бюджет жүйесі орталық үкіметті қаржылық қайта бөлу механизміне негізделген, бұл жергілікті билік органдарына тәуелсіз экономикалық және қаржылық саясат жүргізуге аз мүмкіндік береді. Сонымен қатар, Дүниежүзілік банк (2006) атап өткендей, мұндай бюджеттік жүйе кеңестік кезеңнен де мұра болды. Осылайша, бұл қазіргі Қазақстандағы мемлекеттік басқару практикасында бар, әсіресе кеңестік кезеңдегі дамудың тарихи нарративінің көрнекі бейнесі. Жоғарыда айтылғандай, Қазақстан үшін қазіргі уақытта ең үздік халықаралық практикалар мен жергілікті даму ерекшеліктеріне сәйкес жергілікті өзін-өзі басқаруды қамтитын өзінің мемлекеттік тетігін жетілдіру принципті түрде маңызды. Ол үшін жүйенің одан әрі өзгерістерге ұшырау қабілетін талдау және ықтимал шетелдік баламаларды табу қажет. Қажетті өзгерістерді жақсы түсіну үшін институционалдық құрылымды талдауды Қазақстандағы жергілікті басқаруға қатысатын адамдардың практикалық көзқарастарымен сүйемелдеу қажет. Осы себептер бойынша мен Қазақстандағы жергілікті өзін-өзі басқару тәжірибешілерінен осы тарауда талқыланған жергілікті өзін-өзі басқаруды дамытудың институционалдық проблемаларын қалай түсінетінін және барабар жергілікті басқаруды қамтамасыз ету үшін қажетті жақсартуларды бағалау үшін сұхбат алдым. Негізінен, институционалдық Құрылыс 6-тарауда ұсынылатын жергілікті практиктермен талқылауға арналған нұсқаулық болды. Қазақстанда мемлекеттік басқаруды орталықтандыру іс жүзінде ақталғанын бағалау үшін талқылау Қазақстандағы орталықсыздандыру саясаты мен реформалар мәселелерінен басталды, ал жергілікті өзін-өзі басқарудың институционалдық шектеулері қазіргі модельдің оң және теріс белгілері туралы сигнал беруге әкелді. Әрі қарай, әңгіме қолданыстағы тік механизмді немесе басқаларды енгізу арқылы тексеру процедураларындағы жақсартуларды бағалауға көшті. Осы себептерге байланысты жергілікті тәжірибешілер эмпирикалық әдебиеттерде орталықтандырудың саяси құрбандары ретінде бейнеленген мәслихаттардың рөлін күшейтуді қалай күтетінін зерттеу маңызды болды. Соңында, талқылау бюджет жүйесіндегі өзгерістердің перспективаларына назар аудара отырып, Қазақстанда жоғарыда аталған бюджеттік орталықтандыру процесіне өтті. Бұдан басқа, орталық және жергілікті билік органдары арасындағы қарым-қатынастардағы халықаралық тәжірибені талдау үшін Қазақстанмен салыстырылатын даму тәжірибесі бар елдерді де, өзінің дамыған саяси және әлеуметтік институттарымен танымал мемлекеттерді де қарастыру маңызды болды. Осы себептерге байланысты бұл зерттеу, бір жағынан, посткеңестік кеңістіктегі ұқсас даму проблемаларына тап болған Ресей мен Армениядағы басқару практикасына бағытталған. Екінші жағынан, ол дамыған демократиялар қауымдастығы кеңінен мойындаған Еуропалық Одаққа мүше мемлекеттер болып табылатын Ұлыбритания мен Грецияны қарастырады. Мұндағы маңызды сәт-бұл елдердің тарихи дамуы мен қазіргі әлеуметтік-экономикалық құрамы жағынан бір-бірінен ерекшеленетіні. Сондықтан келесі тарауда ЕАЭО мен ЕО-ның жекелеген тақырыптық зерттеулеріндегі мемлекеттік басқару мен институционалдық шеңберлердің эволюциясы қаралады. Жергілікті өзін-өзі басқаруды дамыту бүгінде көптеген елдердің күн тәртібінде тұр. Мемлекеттік қызметтерді көрсетуді жақсарту туралы мәселеге келетін болсақ, пікірталас сөзсіз осы қызметтерді жүзеге асыратын мемлекеттік органдарға оралады. Көптеген жағдайларда бұл жергілікті билік, бұл өз кезегінде орталықтандырылған немесе орталықтандырылмаған билік мәселесін көтереді. Институционалдық және әлеуметтік шеңберлерге байланысты әртүрлі елдерде биліктің бөлінуін өзгерту процесі әртүрлі жолдармен жүзеге асырылды. Кейбір елдер елді біріктіру үшін орталықтандырылған бақылауды күшейткен кезде, басқалары Мемлекеттік қызметтерді тиімді ұсыну үшін жергілікті әкімшілерге көбірек өкілеттік берді. Бұл таңдау әдетте институционалдық қажеттіліктермен, сондай-ақ экономикалық және қаржылық қажеттіліктермен анықталады. Географиялық факторлар, қоршаған орта жағдайлары және популяция орталық және жергілікті үкімет арасындағы қарым-қатынасты түсінуге үлкен әсер етеді. жүктеу/скачать 122.36 Kb. Достарыңызбен бөлісу:
|