Экономика регионов как объект управления

Управление регионом – это регулирование функционирования и развития его экономической и социальной сферы. Именно на территориальном уровне экономические и социальные процессы непосредственно взаимосвязаны и взаимодействуют в результате принятия решений на всех ступенях управления – государственном, региональном и на уровне хозяйственных структур. К компетенции всех уровней власти относятся функции по созданию благоприятной среды жизнедеятельности людей, сохранению природной системы, а также формированию нормальных общеэкономических условий для деятельности предприятий и организаций. Социально-экономические функции всех ступеней территориального организма в конечном счете заключаются в создании условий, обеспечивающих воспроизводство и рациональное использование региональных ресурсов, поддержание равновесия экономической, природной и социальной систем.

На уровне субъектов РФ экономические категории и законы имеют различные формы проявления. Это вызывает объективную потребность в широком применении регионального воспроизводственного подхода к управлению социально-экономическим развитием.

Региональный воспроизводственный подход означает систему методологических и методических положений, призванных обеспечить объективное отражение особенностей территориальной экономики при разработке системы управления. Региональный воспроизводственный подход требует обеспечить, с одной стороны, наиболее полный учет и реализацию природных и экономических условий региона, а с другой – эффективное использование его возможностей на основе комплексного развития территории²⁸.

Создание новой системы управления региональной экономикой должно опираться на понимание того, что:

• 
  во-первых, региональная экономическая система имеет сложную структуру;
  
• 
  во-вторых, составные элементы этой системы требуют для своего управления разработки специфического механизма управления;
  
• 
  в-третьих, эти механизмы должны быть взаимно непротиворечивы.
  

Становление новой экономической системы, основанной на рыночных отношениях, изменении каналов и форм поступлений, необходимых для развития ресурсов, поставило перед территориями проблему определения своего места в общей системе воспроизводственных отношений. Но четко определить финансовую основу развития региона, источники поступления средств и механизм их привлечения в субъект хозяйствования можно лишь при условии, если территориальная экономика будет рассматриваться как единая система со своей совокупностью воспроизводственных отношений.

В связи с этим необходимо охарактеризовать место региональной экономики в системе общественно-экономических отношений и определить ее особенности и специфические черты как объекта управления с позиций воспроизводственного подхода, позволяющего выявить совокупность непрерывных воспроизводственных процессов, протекающих на территории, характерные закономерности этих процессов, их взаимодействие, взаимосвязи и на этой основе разработать механизм управления.

Экономика регионов в рыночных условиях должна обладать высокой степенью открытости при условии, что будет усиливаться взаимосвязанность и взаимозависимость регионов, поскольку они должны стать подсистемами глобальной экономической системы. Это предполагает тесные зависимости процессов формирования товарных, финансовых, трудовых, управленческих, информационных ресурсов и реализации конечной продукции каждого региона, расширение межрегиональных связей в масштабе России, стран ближнего и дальнего зарубежья. Успешное (высокодоходное) развитие регионов во многом зависит от участия в территориальном и международном разделении труда. Но развитие межрегиональных торгово-посреднических, финансовых, информационных, научно-технических связей, прямых связей по кооперационным поставкам продукции между предприятиями, создание совместных предприятий, филиалов международных корпораций, банков, финансово-промышленных групп в Российской Федерации идет инертно. Число различных договорных сделок по обмену товарами и услугами между регионами России и другими государствами не позволяет сократить отечественное отставание в развитии практически всех отраслей, кроме сырьевых. Хотя теперь субъекты Федерации напрямую вовлечены в сферу внешнеэкономических отношений, это мало что дает для общего роста производства и повышения уровня жизни населения.

Ускорение научно-технического прогресса, а также инновационного развития должно проявляться в быстром распространении новых технологий, компьютеризации экономической деятельности, но пока в России это происходит только в элитных (столичных) территориях, а также в Тюменской области.

Принципиально важным при распределении полномочий управления между регионами различных рангов (республика, область) является положение о том, что совокупность региональных воспроизводственных циклов, пространственно локализованных на территории определенного ранга, должна определять круг функций и полномочий того или иного уровня власти. Критерий распределения социально-экономических функций между различными уровнями территориальной системы – степень локализации использования результатов выполняемых функций. Не масштабы и количественные параметры социально-экономического развития, а совокупность осуществляемых функций должна стать отличительной особенностью административно-территориальных образований различных рангов. Подход к решению этой проблемы с позиций теории регионального воспроизводства позволяет конкретизировать ответственность за решение социально-экономических задач на каждом уровне региональной системы²⁹. Но кроме областного уровня есть и федеральный, и местный.

С точки зрения регионального воспроизводства главное отличие между территориями различного ранга заключается в том, что для них характерны специфические совокупности региональных пропорций.

В обобщенной форме функции управления региональных органов власти можно представить как создание сбалансированной региональной системы. Можно сказать, что процесс управления развитием региона есть формирование таких пропорций между различными элементами региональной системы, которые обеспечивают его эффективное социально-экономическое развитие. Пропорции и показатели регионального воспроизводственного процесса должны отражать содержание основных связей хозяйственных единиц внутри региона и за его пределами, однозначно трактовать социально-экономические явления и процессы, всесторонне характеризовать участие каждой хозяйственной единицы в экономическом обороте региона и обеспечивать единство внутрирегиональных и межрегиональных материально-вещественных, финансово-кредитных и трудовых связей и пропорций процесса расширенного производства.

Производительность труда на территории должна стать одним из главных показателей развития, и на ее повышение должны быть направлены действия властей не в меньшей степени, чем сохранение (выживание) отставших, как правило, с советских времен, предприятий³⁰.

Экономический кризис 2008–2009 гг. показал, что структура экономики страны ухудшилась при переходе к рынку, и Россия все больше становится сырьевым «участком» развитых стран, включая Китай. Такие факторы, как отсутствие достаточного внутреннего рынка по производству товаров, минимально зависящих от снижения спроса: продовольствия, лекарств, ежегодного строительства жилья в размере 1 кв. м на человека в целом по стране, строительства инфраструктурных объектов (дорог, мостов и т.п.); недостаточный уровень развития здравоохранения; низкие доходы пенсионеров (а значит, и неудовлетворительный их спрос на отечественные товары) и другие, сделали Российскую Федерацию и ее регионы очень зависимыми от состояния экономик других стран. Поэтому чем раньше территории России найдут способы по приведению структуры своих хозяйств к сбалансированному состоянию, которое требует XXI в., тем быстрее повысится уровень развития страны и, соответственно, уровень жизни большинства населения.

1. 
   Какие четыре парадигмы выделяет А.Г. Гранберг при определении региона?
   
2. 
   Чем отличаются понятия «район» и «регион»?
   
3. 
   Что такое «экономическая зона»?
   
4. 
   Как соотносятся понятия «территория» и «регион»?
   
5. 
   Какие виды регионов выделяют для целей региональной политики?
   
6. 
   По какому критерию регионы подразделяются на «доноров» и «реципиентов»?
   
7. 
   В чем суть типологии регионов, используемой Министерством регионального развития РФ?
   
8. 
   Каков подход к классификации регионов РФ у географов?
   
9. 
   Как можно разделить субъекты РФ по уровню экономического развития?
   
10. 
    Какие факторы оказывают главенствующее влияние на уровень экономического развития регионов в Российской Федерации?
    
11. 
    В чем суть регионального воспроизводственного подхода?
    
12. 
    Какое место региональная экономика занимает в системе общественно-экономических отношений?
    

3.1. Сущность, основные понятия ГРЭП в России

3.2. ГРЭП как составная часть экономической политики государства

3.3. Предмет ГРЭП

В условиях советской централизованной системы управления (при наличии 15 союзных республик в стране) содержание региональной политики в основном ассоциировалось с глобальными задачами размещения и функционирования производительных сил, такими как ускоренное развитие восточных районов, освоение Севера, формирование новых территориально-производственных комплексов, национальных республик и выравнивание уровней экономического развития отсталых районов.

Ситуация принципиально изменилась после того, как Россия выделилась в самостоятельное государство и начала коренную реорганизацию экономики, ускоренно переводя ее на рыночные рельсы.

Выделим то, что непосредственно влияет на содержание современной региональной политики.

Во-первых, сокращение государственной собственности и ликвидация централизованной системы управления хозяйством сделали невозможным планирование размещения производительных сил, что являлось сердцевиной старой (советской) региональной политики.

Во-вторых, основным объектом региональной политики впервые стали субъекты Российской Федерации.

В-третьих, формирование новых федеративных отношений привело к значительному усилению полномочий субъектов РФ, что определило необходимость учета интересов регионов, их согласования с общегосударственными, и распределение функций по реализации региональной политики между федеральным и региональным уровнями управления.

Все это вызывает необходимость модернизации представлений о содержании региональной политики.

Так, под региональной политикой в Российской Федерации В. Кистанов и Н. Копылов подразумевают систему целей и задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизм их реализации³¹.

Другие ученые понимают под государственной региональной политикой совокупность, систему инструментов и механизмов, применение которых должно обеспечить достижение двуединой цели – обеспечить эффективность использования общественных ресурсов в пространстве и гарантировать достижение внеэкономических целей общественного развития (социальных, военно-поли­тических, геостратегических, экологических)³².

В странах рыночной экономики цель региональной политики – сбалансированность, т.е. сведение к минимуму тех неравенств, которые создают почву для возникновения социальных конфликтов, мешают социально-экономическому развитию страны в целом или сближению в развитии ее частей, или группам стран (например, странам – членам Европейского союза)³³. В принципе не отличается от этого подхода определение региональной политики, данное в английском экономическом словаре: «Региональная политика – политика, нацеленная на устранение значительных несоответствий показателей безработицы или дохода на душу населения в разных регионах»³⁴.

С точки зрения субъекта РФ, обладая территориальной общностью, как экономический субъект, регион осуществляет хозяйственную деятельность, дающую возможность получения доходов от ее ведения и через полномочия по поводу полученных доходов, но нуждается в адекватных своему статусу способах взаимодействия с государством и между регионами, повышения роли самоуправления при осуществлении региональной политики³⁵.

На наш взгляд, в повседневной текущей деятельности органов управления региональную политику можно определять как часть экономической политики государства, направленную на организацию и упорядочение (то есть реализацию определенных экономических и социальных норм, стандартов) национальной территории в соответствии с целями и задачами развития страны³⁶.

Обобщая вышеприведенное, можно предложить следующее расширенное определение государственной региональной экономической политики (ГРЭП): региональная политика – это деятельность органов государственной власти и управления по обеспечению оптимального развития субъектов Федерации и решению территориальных проблем общегосударственного и межрегионального характера, исходя из предпосылок и факторов, обусловленных конкретными природными и историческим условиями той или иной территории, а также в соответствии с реалиями внутренней жизни государства и глобальными изменениями в мире.

Формирование рыночных отношений принципиально изменило положение всех хозяйствующих субъектов в общей системе управления. Поскольку нас интересует экономическое развитие территорий, то основное внимание мы обращаем на этот вопрос. По мнению многих, если не большинства экономистов и политиков, Российское государство с начала 90-х гг. прошедшего столетия фактически потеряло контроль над процессами регионального развития страны. Появилась необходимость в формировании основных подходов к ГРЭП, разработке прикладной государственной территориальной политики, которая способствовала бы укреплению общего экономического пространства, уменьшению дифференциации социально-экономического развития регионов, их экономическому росту и устойчивому социальному развитию. Именно этим определяется актуальность темы данного исследования.

Для России с ее огромной территорией и различиями в природно-климатических условиях задача обеспечения относительной равноценности экономического пространства страны всегда будет актуальна. Изменяющаяся притягательность регионов с повышенной конкурентоспособностью и благоприятным предпринимательским климатом влечет за собой миграцию труда и капитала. В этом случае нарастает опасность потери освоенных ранее территорий в результате их обезлюдивания, региональной автаркии и дезинтеграции страны, возникновения межрегиональных напряженностей и конфликтов. Кроме того, могут быть субъективные затруднения при формировании общенационального рынка и проведении единой социально-экономической политики.

Сложившаяся экономическая асимметрия в отношениях Центра с различными регионами, углубляющиеся различия между ними, невозможность дальнейшего продвижения рыночных реформ без учета особенностей развития территорий обусловили оживление интереса исследователей к региональной политике.

Много сделали для развития отечественной регионалистики такие ученые, как А.А. Адамесу, Э.Б. Алаев, П.М. Алампиев, С.С. Артоболевский, М.К. Бадман, Н.Н. Баранский, В.Л. Глазычев, Ю.Н. Гладкий, А.Г. Гранберг, Н.В. Зубаревич, Н.Е. Колосовский, В.В. Кистанов, О.В. Кузнецова, Б.Л. Лавровский, Г.М. Лаппо, В.Н. Лексин, В.Я. Любовный, Н.Н. Некрасов, В.Ф. Павленко, А.Е. Пробст, С.А. Суспицын, А.И. Чистобаев, А.Н. Швецов, Р.И. Шнипер, Б.М. Штульберг.

Перед исследователями стоит необходимость осмысления целей и задач региональной экономической политики в условиях становления рыночных отношений, уточнения понятийного аппарата региональной экономики, предложений по отбору критериев классификаций территорий для решения проблем экономики субъектов РФ. Благодаря работам названных и других ученых к настоящему времени в научной литературе достаточно полно охарактеризованы наиболее общие закономерности и тенденции регионального развития страны.


3.2. Региональная политика в системе государственной
политики экономического и социального развития России
В методологическом отношении региональную политику следует считать экономической функцией государства. Связь между государственной экономической стратегией и региональной политикой прослеживается по многим каналам. Например, правительства высокоразвитых стран Запада, проводя государственную линию на всемерное снижение уровня безработицы, концентрируют свое внимание на районах с наименьшей занятостью населения. Многие слаборазвитые государства, реализуя в предыдущие годы стратегию импортозаменяющей индустриализации, проводили политику концентрации обрабатывающей промышленности, административных функций и управленческого аппарата в избранных ареалах, особенно в столичных и портовых центрах.

По мнению ряда политиков, ученых, действующая федеральная региональная политика в основном направлена на решение преимущественно социальных и политических, а не экономических задач.

В экономической литературе и в некоторых программных документах современных общественных движений встречается утверждение о том, что в нашей стране никогда не было региональной экономической политики. Появление новых людей во властных структурах привело к тому, что оказался неизвестным и невостребованным огромный пласт так называемых предплановых документов, в которых в той или иной мере находили отражение цели, задачи и методы государственной экономической политики. В результате на несколько лет была прервана преемственность, и сложилось ложное впечатление о том, что «региональной политики в России нет»³⁷. Это произошло в условиях, когда были нарушены экономические связи не только между производствами, но и между субъектами РФ, а также регионами России и странами СНГ. По экспертным оценкам, разрыв хозяйственных связей внутри России и с бывшими союзными республиками вызвал уменьшение выпуска конечной продукции до 35–40%. Нарушение производственно-технологических и кооперационных связей привело к остановке целого ряда производств и общему падению производства в России, в других странах содружества. Естественно, в условиях роста производства резко возрастает внимание к региональной экономической политике государства. Возникает потребность в критическом осмыслении господствующих взглядов на государственную региональную политику и практику ее реализации в ходе реформирования экономики РФ. Дальнейшего совершенствования требует используемая система государственного регулирования территориального развития.

Отдельные специалисты считают, что поскольку регионы объединяет общее экономическое и правовое пространство, то достаточно использовать типовые методы решения намечающихся проблем через принятие различных законодательных и нормативных актов. Тем самым отвергается необходимость учета территориальных особенностей. В результате сущность понятия «региональная политика» искажается и нередко принимает форму, сводящуюся к тезису о том, много или мало суверенитета надо дать республикам, краям, областям. Некоторые исследователи подменяют проблему формирования государственной региональной политики понятием «федерализм».

В ряде официальных документов и исследований мало внимания обращается на необходимость учета своеобразных особенностей регионов, на важность применения специфических методов регулирования, стимулирования и координации развития субъектов Федерации в интересах страны. Рыночные преобразования без государственного вмешательства и без поддержки территорий разных типов, без координации и регулирования в интересах государства в целом приведут к усилению дезинтеграционных тенденций, нанесут ущерб национальной безопасности, ущемят права граждан.

Системный кризис и ситуация, сложившаяся в регионах России, также подтверждают правоту тех, кто в 1990-е гг. предупреждал о возможных последствиях экономических реформ и указывал на примат государства, особенно в условиях переходной экономики, перед стихией рыночных отношений. Все это в совокупности подчеркивает актуальность исследований, посвященных методологическим проблемам государственного регулирования экономического и социального развития регионов России³⁸.

В отдельных странах федеративного типа с большой автономией региональных органов в осуществлении экономической политики время от времени возникают те или иные «юридические аномалии», идущие в разрез с государственной стратегией в области развития экономики. Обычно они выступают в виде децентрализации в условиях требования большей «локализации» и служат источником сепаратизма, дестабилизируют национальную экономическую систему и способствуют дезинтеграции единого экономического пространства. Именно Россия продемонстрировала пример такой страны³⁹.

При осуществлении экономической политики, по мнению А. Илларионова, неправильно ставятся цели, задачи, и, соответственно, упор делается на то, что происходит внутри регионов, уводя от того, кто должен находиться в центре внимания любых властей. Главное в хозяйственной жизни – это компания и предприниматель, поэтому нужно на всех уровнях власти, управления, хозяйственной жизни создавать условия для предпринимателей, а не для того, чтобы поддерживать регион.

Отметим, что в качестве основного показателя, характеризующего уровень экономического и социального развития субъектов Федерации и результативность государственной региональной политики, используется ВРП, так как этот показатель хорошо реагирует как на развитие регионального сектора, так и на динамику сферы услуг и уровня жизни населения⁴⁰.

Социально-экономическая политика в основном определяет концептуальные положения развития макроэкономики, финансовой сферы, варианты структурной перестройки хозяйства, целевые ориентиры социального характера, ограничения и направления развития, связанные с обеспечением безопасности государства. Изменения по любому из этих направлений будут влиять на масштабы производства ВРП в субъектах Федерации. С точки зрения национальной безопасности целесообразно оценить ход процесса усиления однородности экономического пространства. Для этого используется такой показатель, как количество регионов, перешедших из отстающих в группы с более высокими показателями. Место региональной политики в общей структуре политики России графически представлено на рисунке 3.1⁴¹.